中国征地改革：理论与政策结合

任何财产在特殊情况下，比如战争期间往往可能被征收。个人的财产所有权从来就不是完整的，然而土地（不动产）是唯一在和平时期在几乎所有国家经常被制度化征收的公民财产。尤其在发展中国家，在快速工业化、城市化进程中，铁路、高速公路、机场、城市道路、水利工程等大量基础设施项目用地经常通过征收获取。即使在工业化国家，在基础设施建设、都市更新过程中也经常会动用征地权。

土地征收是政府通过公权力强行剥夺个人或组织财产的行为。当政府行使征地权的时候，征地双方的地位是不对等的，征收行为是强制的，甚至补偿也不需要得到被征地者的同意。与征收相对应的是买卖，买卖是交易双方真实意愿的表达，双方地位对等，可以讨价还价，成交后一方获得了生产者剩余，而另一方获得了消费者剩余，两厢情愿，皆大欢喜。

在一个市场经济国家，通过市场来配置资源理应是政策的首选。事实上，我们这个社会很多产品、生产要素以及自然资源目前也的确是通过市场机制来配置的。但土地是一个重要的例外。由于现有体制下土地可能是和平时期唯一经常被征收的财产，所以周其仁教授（2001）质疑“农地不是敌产，工业化、城市化也不是战争或救灾，为什么非征用不可？”但事情并非如此简单，比如政府要修建一处开放的公共绿地，这个项目显然对周围环境和居民具有正向外部性效果，那些紧挨着绿地或者就在绿地中间的房地产价值会因为该项目实施而获得相当可观的增值收益。如果这个项目所需的土地分属很多个不同的所有者，而政府希望通过购买的方式来收购这些土地，可以预见的结果是政府必然要支付很高价格才能够达成目标。这是因为每一个业主都想从这个项目中获得相关增值收益，因此不愿意将土地低价卖给政府。政府所要付出的价格甚至很有可能会超出这个项目的预算，而由于项目经费来自于政府税收，如此操作就会加重纳税人的负担。

也正是因为如此，M iceli（1993）的研究指出，防止个别土地所有者延误需要大量土地的公共项目，构成了征地权存在的理由。因为如果在一个公共项目中政府必须和每一个土地所有者达成协议，那么高昂的交易费用可能会阻止该项目的实施，因为每个土地所有者都有抗争的动机，以便从公共项目导致的土地增值中获益。而通过动用征地权可以有效地解决抗争问题，通过降低交易费用来保证公共项目的顺利实施。Munch（1976）认为如果将生存规则应用于公共机构，那么土地征收至少可以减少一方的成本，这种情况存在两种可能性：（1）土地征收减少了总成本，从而保证了效率的净增加；（2）土地征收重新分配了成本和收益。

因此，可以认为，土地征收是通过政府干预来解决市场失灵问题的一个手段。然而，土地征收毕竟要强制剥夺公民的部分财产权利，从历史上来看，征地补偿往往不能涵盖被征地者所有受影响的利益。即使在一些具有保护私人财产的制度传统的国家，比如美国，征地补偿通常也不会超过市场价值，甚至在很多的案例中还会低于市场价值（Ely，1992），因此政府必须要首先限定于公共使用（public use）或公共目的（public purpose），才能够保证征地权的行使具备令人信服的合法性。这种“限于公共使用或公共目的动用征地权”的约束，也正是为防止政府或者特殊利益集团寻租行为而搭起的屏障（Fischel，1998）。简言之，在多数国家的征地实践中，征地权行使的合法基础取决于征地目的的公共使用（public use）和征地补偿的公正性（just compensation）。财产权利的安全和稳定对一个国家和社会的发展和进步具有深远的影响，因而也唯有征地权在符合公共利益和公平补偿的原则下行使，才不至于轻易动摇一个国家财产权利制度的根基和引起公民对其财产安全的顾虑。

由此可见，征地制度的核心就是公共利益和征地补偿。本章将围绕公共利益这一核心问题，总结各国实践、相关学术观点及分歧，分析我国现行法律在这一问题上的矛盾，在此基础上提出我们的改革思路。

我国现行征地制度中最令人诟病的地方，在于征地权的行使并非全部出于公共目的。尽管2004年修订的《中华人民共和国宪法》第十条和《土地管理法》第二条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是，相关法律并没有规范非公共利益性质的征地行为。《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，乡镇企业、农民建房和乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地除外，所谓“依法申请使用的国有土地”，实际上包括了“国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这样就事实上把公益性用地和非公益性用地都纳入了征收范围。

中国共产党第十七届三中全会《决定》指出，要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围……”。这显然是一个顺应潮流的突破。而在最近起草的尚未公开征求意见的《土地管理法》修改草案中，也首次引入了“公益性项目”的概念，这也无疑是朝正确的改革方向迈出了重要的一步，为进一步的改革突破预留了操作空间。

但是，什么样的项目才算是符合公共利益（公共使用或公共目的），或者说判定土地征收权的行使是否符合公共利益并非想象中那么简单，各国的法律实践往往有所不同。比如在加拿大，根据联邦和安大略省征地法规定，征地的目的必须为公共利益服务，征地的范围严格限制在为公共服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设、文物遗迹保护、学校、医院以及社会福利等（卢丽华，2000年）。而在美国，虽然在征地权限定于公共用途这一点上取得了一致，各州法律对公共目的范围的界定并不完全相同，除了直接的公共用途以外，现在美国多数法院把“公共用途”扩展到包括具有公共利益的用途，比如贫民窟的改造，不在地主农场的征用（Barlowe，1978），甚至与公共用途土地密不可分的其他用地，如高速公路的配套设施用地，包括停车场、加油站、旅馆等（李珍贵，2001）。在新加坡，征地权的行使范围更加宽泛，1985年修订的《新加坡土地征用法》规定，“当某一土地需要———a作为公用；b经部长批准任何个人、团体或法定，机构为公共的利益或公共利用，需要征用该土地作为某项工程或事业之用；c作为住宅、商业或工业区加以利用。总统可以在公报上发布通知，宣布该土地需要按通告中的说明的用途加以征收”。

在各国法律实践中，公共利益的界定往往也存在广泛的争议。以美国为例，2005年美国最高法院开始允许使用一个更宽泛的关于公共使用的定义，并在Kelo的判例中支持征地权可以用于对一个贫困地区的再开发（明尼苏达1986年也有类似的征收土地用于经济发展的案例）。但是，Kelo判例引起了广泛的非议，在Kelo案例之前美国只有7个州（阿肯色、佛罗里达、肯塔基、缅因、新罕布什尔、南卡罗来纳和华盛顿州）禁止为经济发展目的动用征地权，Kelo案例之后，截至2012年6月，作为对Kelo案例的回应，共有44个州颁布了法律修正案，其中有22个州立法严格禁止征地权被用于经济发展目的，其余22个州对政府动用征地权用于经济发展目的进行了限制。不过仍有8个州的议会没有通过限制征地权被用于经济发展目的的法律，其中有6个州，包括堪萨斯、康涅狄格、马里兰、明尼苏达、纽约和北达科他州的法律支持征地权被用于经济发展目的。尽管如此，如明尼苏达州立法仍然严格界定了公共使用的定义：（1）一般公众或公共机构对土地的占有、占用、所属，及其享用；（2）公共服务的建立或运转；（3）减缓某个地区的衰败，挽救环境污染地区，降低不动产废弃程度，或者清除妨害公益的东西。当然，新的公共使用或公共目的定义也并没有限制税收增额融资项目（TIF），TIF经常用于衰落地区经济发展所需的基础设施投资和改善的融资项目。由此可见，公共使用的界定不是一成不变的，在实践中往往也存在很大争议，当然大多数国家还是通过立法明确界定了公共使用的范围。

Kelo判例

1998年，美国一家大型制药公司（Pfizer）开始在新伦敦城远郊的Fort Trumbull社区建造新的研究工业园。新伦敦城市政府认为这是个难得的经济发展机会，指派一家由市政府控制的私人公司（新伦敦发展有限公司），进行Fort Trumbull社区的再发展，并鼓励Pfier公司带来其他的经济活动。新伦敦发展有限公司不久提交了一个发展计划，包括一个度假酒店，一个会议中心，一个州立公园，80～100个居住用房，还有各种研究，办公以及商业零售用房。新伦敦市政府于2000年通过了这个发展计划，并授权新伦敦发展有限公司征收Fort Trumbull社区的土地。Fort Trumbull社区有90英亩，包括115块居住和商业用地。其中，15块土地的主人不同意征收，新伦敦城决定使用征地权来没收这15块私人土地。Kelo（Kelo是15位原告人之一，也是原告代表）等原告方认为新伦敦有限公司的经济发展目的不能算作公共用途，所以在2002—2005年先后将市政府告上州立最高法院，直至美国最高法院。最后，美国最高法院九个大法官以5∶4的裁决驳回Kelo的上诉，支持当地政府动用征地权。

关于Kelo案例的详情参见：http：//en.wikipedia.orgw ikiKelo＿v.＿City＿of＿New＿London。

一种极端的看法认为，只要能够推动经济增长，增加政府税收，增加就业就是符合公共利益的。但这种说法的问题在于，这样的定义事实上囊括了几乎所有的征地项目，因为即使是明显具有盈利性且往往只带来少数人直接受益的项目（如商业房地产开发），都会产生上述效果。按照这样的看法，就根本没有必要来区分公共利益和私人利益。与此相对应，另一种极端的看法是，所谓符合公共利益的项目必须是非盈利的，但这样的项目在现实中少之又少，大概只包括军事基地、公共团体和政府机关、公共绿地用地等。多数具有公共利益性质的项目虽然受益范围广，却还是可以设计一套有效的收费体系，从而具有较强的排他性（比如收费高速公路）。Epstein（1985）提议征地权中公共使用的条件应该被解释为当一个项目涉及公共产品的供应就被允许强制征收土地。但是公共产品也是一道“光谱”，纯粹的公共产品在现实生活中也非常少，而多数项目只是部分涉及公共产品的供应。

在国内学术界和政府部门，也存在类似的争论。比如有人举了一个非常有意思的例子：北京奥运会鸟巢附属的宾馆是商业性质的，如果按照严格的公共利益的界定，就不能通过征收来获得，但如果政府必须要通过购买很可能会耽误奥运会场馆建设的进度，从而最终损害公共利益。这种说法当然有一定的道理，考虑到奥运会对中国政府和民族的意义，这确实是一个非常极端的例子。在实践中发生的情况，是很多缺乏足够公共利益的项目，比如收费高速公路，甚至是基本没有什么公共利益的项目，比如房地产开发，也被政府以公共利益的旗号强征土地。而且，即使对于奥运会这样的项目，其附属商用设施非要征收，也不应该政府单方面制定补偿价格来征收。

让我们回到问题的基本面：如果不以公共利益为出发点，以公权力通过征收强行剥夺公民或集体的财产，那么就一定会损害我们这个社会最基本的公平正义原则。如果政府能够以低廉的代价去征收农民土地，然后或低价转手出让给工业用地者，或高价转移给商、住用地开发商，结果必然是政府和用地者的腰包鼓鼓囊囊，而失地农民却失地、失业，甚至部分缺乏保障，流离失所。这样的征地行为的合法性又如何能够说服公众呢？

如果接受公共利益为征地权行使的前提，那剩下的不过是如何界定公共利益这一个技术层面的问题了。只要审慎处理，就容易解决前面谈到的“鸟巢附属宾馆”这类问题。

在中国，征地权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于征地权的规定相互矛盾，从而导致征地权的滥用。

（1）宪法：我国《宪法》第十条第一款规定，“城市的土地属于国家所有”，而第十条第二款则规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这就引发了一个矛盾：农村集体土地转换为城市土地，按照《宪法》第十条规定，其所有权应该征为国有，然而，根据第二条第二款的规定，征地权的行使要在符合公共利益的前提下才是合法的，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是高尔夫球场、房地产开发等纯属盈利性质的用途，这种征地权的行使应属于滥用。这就陷入了两难境地：不符合公共利益的农地向市地的转换，若不征为国有不符合宪法第十条第一款规定，征为国有又不符合第十条第二款的规定。

（2）土地管理法：2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是征地权行使的依据；但是《土地管理法》第四十三条同时规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”显然，除了乡镇企业、村民住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业用地以外，任何单位和个人需要土地的时候，必须要将农村集体土地先征为国有，包括农村集体土地转换为城市用地，这就意味即便这种用途转换不符合公共利益，也必须先征为国有，这显然违反了《土地管理法》第二条第四款，同一部法律前后条款显然相互矛盾。

（3）城市房地产管理法：2007年修订的《城市房地产管理法》第九条规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”；第二十三条则规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权。这就限制了农村集体土地的用途，被排除在房地产开发用地以外，而农村土地要转换成房地产开发用地，不论是否符合公共利益，均须征为国有。可见，这两项条款违反了《宪法》第十条规定。

为了便于说明，图2-1的征地例子给出了一幅坐落于城市规划区范围内的农村集体土地，当该幅土地的征收目的是为了并不具有公共利益性质的别墅和高级住宅的时候，征地权的行使就陷入了法律上的两难困境。

从上述对我国现行法律中土地征收方面的规定的分析可以看出，法律之间，条款之间相互矛盾，这是我国征地权被滥用的法律根源。征地权被滥用，征地范围扩大，使得一些盈利性质的用地，甚至高尔夫球场、别墅、高档娱乐设施等高盈利用地也须经征为国有，开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格，让农民感到不公平，往往会出现在获知征地前抢栽苗木、装修住宅以期在讨价还价中获得更多补偿的现象，征地难度也不断加大，甚至黑市交易也成为农民事实上的理性选择。

图2-1　征地权行使的两难困境：法律条款的矛盾

我国《房地产管理法》及相关政策法规都直接或间接地规定，城市规划范围内为实施城市规划政府可以征收集体土地。2010年版《土地管理法》修订草案也规定“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，国家实施城市规划进行建设”可以征收集体土地。这里涉及两个重要问题，首先国家实施城市规划是否体现了公共利益？其次是否必须通过征收集体土地所有权来实施城市规划？

毫无疑问，政府实施城市规划可以但不必然维护公共利益。土地利用的外部性，可能会导致不同用途土地利用的不相容，从而降低土地的财产价值。所以，通过分区控制、土地用途和使用强度管制，以及城市道路等规划建设，城市规划可以防止土地的不当使用。假定一幅土地最佳的私人用途（private usage）是商业，最佳的容积率是10，但是城市规划限定这一幅土地只能用于住宅建设，最高容积率不得超过4。那么这幅土地的价值就会下降，但限定这幅土地的用途和使用强度的目的是为了更广区域内土地价值不受该幅土地的不当利用而下降。必须强调的是，这就是一种对土地财产权利的“征收”。换言之，城市规划的实施本身就已经对城市土地进行了这种意义上的征收，这种征收我们可称之为“准征收”（takings），是通过土地用途和使用强度管制来实施的，而不是剥夺土地所有权。这种通过城市规划来限定土地发展权的准征收行为，是属于所谓政府的“警察权”，绝大多数情况下是无需赔偿的。

所以，土地征收实际上不是一个“非黑即白”的概念，而是一道连续的光谱，光谱的一端对土地利用不加任何限制，另一端则是所有权的剥夺。城市规划的实施实际上是介于这两者之间的征收行为。既然城市规划可以通过土地用途和使用强度管制以及征收特定土地的发展权来实现，政府又何必在意这些被管制的土地是国有的，还是集体甚至是私人的呢？

当然，我国法律规定城市土地属于国有。但这个规定也存在如下两个问题：首先，城市土地的范围到底是指1982年《宪法》首次规定城市土地属于国有之前的那些城市土地加上之后征为国有的土地，还是城市建成区内的所有土地？抑或是城市规划区内的土地，或者是土地利用总体规划确定的城市建设用地区内的土地？这实际上是一个非常含糊的定义，而且是一个可能给未来带来无数纠纷的定义。事实上，目前我国城市建成区范围内还存在着大量的集体土地，比如大量城中村的土地。这些土地的用途早已是城市用途了，但从产权上看仍然是集体土地。其次，即使城市土地国有，也不一定要征收，购买集体土地所有权同样是一种选项，甚至很可能是更好的选项。

2010年版《土地管理法》修订草案提出的方案可能存在的矛盾则更多：其一，土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围是一个动态变化的范围，1997—2010年全国各地土地利用总体规划实施10年的结果表明，在经济越发达、土地价值越高的地区，规划的局部修改越频繁，城镇建设用地范围线每隔几年就会变动一次。而且很容易受到长官意志的影响，所以这一规定也无法真正将征地范围限定在一个确定的城镇建设用地范围之内。其二，现行土地利用总体规划的编制和实施，虽需经过听证程序，但事实上公众参与程度很低，尤其是农民参与程度就更低。以一个没有得到广泛共识的土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围为分界线，圈外集体建设用地可以流转，圈内集体建设用地必须征收，肯定很难说服农民。可以预见，基于利益博弈和公平诉求，如果这一条款得以实施，那么势必造成大量的上访甚至群体性事件。

总之，国家实施城市规划，管制特定土地的用途和使用强度，相当于已经对土地进行了某种程度的征收，集体建设用地应该可以直接入市并保持集体所有制性质，或者由政府或用地者直接购买后转为国有。不论哪种方式，都比现有规定下的情况要更有利于保障失地农民的财产权益。

如前所述，当前的困境是土地征收应当符合公共利益这一点似乎没有争议，如何界定公共利益却有分歧。随着中国征地制度改革的深化，公共利益界定注定是一个绕不开的问题，有鉴于此，我们提出关于界定公共利益的思路是，如果某块土地上生产的产品可以交由市场来解决，那么这块土地也可交由市场解决。只有那些市场提供不了的产品，不论盈利与否，均可视为公益性项目，所需土地可以通过征收解决。进一步说，公共利益用途含义宜采用以下定义：

（1）凡直接的公共事业用途；（2）具有公共利益性质的一切其他用途；（3）以及为实施上述用途所必需的相关设施和附属设施用地。

上述界定意味着，如果一个项目的主体工程是符合公共利益的，那么附属设施用地作为主体工程的配套，其用地通过一定程序的公正审核后也可以通过征收方式获得。如是，征地就可以排除一般的商住项目用地、工业项目和旅游项目用地等明显属于非公益性的盈利项目。当然，随着经济、社会发展，不排除对“公共利益”含义的认定出现相应变化，但必须满足程序正义的要求。因此，在未来的征地制度改革中，可考虑设计一套审核机制，即由第三方机构（比如地方人大或法院）通过严格程序来审核某类或者某项征地项目是否符合公共利益，是否可以征收。从目前全国各地出现的情况来看，大部分征地和拆迁矛盾的主要起因，是地方政府对很多有明显盈利性质的项目轻易动用征收权。而在多数国家，征地权行使的合法基础取决于征地目的的公益性和征地补偿的公平性。一句话，政府没有义务也不应通过剥夺一部分公民的财产来满足企业赚钱的需要，更不应该与民争利。

公共利益的定义明晰了，紧接着就需要界定征地范围。在许多国家和地区，通过列举法来限定征地范围：墨西哥列举了一个符合“公益事业”标准的各种用途的详细清单；日本则严格限定了关系国家和民众利益的35种公益事业项目；韩国的公共利益界定为公益事业所需土地及其相关设施、附属设施所需土地，征地范围也限定于8类公益事业，包括国防军事、国家基础建设、公共设施、文教艺术、重要产业、住宅等，以及上述事业实施中涉及的相关设施和其他附属设施用地，以及法律规定的其他公益事业；我国台湾地区将征地范围限定在11种用途，包括国防军事建设、交通事业、公益事业（电信、邮政、煤气和电力）、水利事业、公共卫生事业、政府机关和自治团体等公共建筑物、教育学术和慈善事业、国营事业、城市再开发事业、有关国家经济政策实施的事业，以及其他以公益为目的的事业。

当然，列举法的缺点在于无法涵盖所有的情况，也不能对社会经济发展变化做出弹性反应。所以很多国家比如美国、巴西、法国等，并不划分征地范围。

总之，由于土地征收是强制性获取土地所有者的土地，必定会影响土地的配置和使用，所以严格界定公共利益的含义，或者清晰划定征地范围，以防止征地权滥用和土地利用不当是必要的。

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和上述对公共利益用地的定义，我们提出一套符合当前国情的征地目录。

一、直接的公共利益用地

（一）国家党政机关和人民团体用地

1.办公用地。

2.安全、保密、通讯等特殊专用设施用地。

（二）军事用地

1.指挥机关、地面和地下的指挥工程、作战工程。

2.营区、训练场、试验场。

3.军用公路、铁路专用线、机场、港口、码头。

4.军用洞库、仓库、输电、输油、输气管线用地。

5.军用通信、通讯线路、侦察、观测台站和测量、导航标志。

6.国防军品科研、试验设施。

7.其他军事设施。

（三）城市基础设施用地

1.供水设施：包括水源地、取水工程、净水厂、输配水工程、水质检测中心、调度中心、控制中心。

2.燃气供应设施：包括人工煤气生产设施、液化石油气气化站、液化石油气储配站、天然气输配气设施。

3.供热设施：热力网设施。

4.环境卫生设施：包括雨水处理设施、污水处理厂、垃圾（粪便）处理设施、其他环卫设施。

5.道路广场：包括市政道路、市政广场。

6.绿地：包括公共绿地（住宅小区、工程建设项目的配套绿地除外）、防护绿地。

（四）非营利性邮政设施用地

1.邮件处理中心、邮政支局（所）。

2.邮政运输、物流配送中心。

3.邮件转运站。

4.国际邮件互换局、交换站。

5.集装容器（邮袋、报皮）维护调配处理场。

（五）非营利性教育设施用地

1.学校教学、办公、实验、科研及校内文化体育设施。

2.高等、中等、职业学校的学生宿舍、食堂、教学实习及训练基地。

3.托儿所、幼儿园的教学、办公、园内活动场地。

4.特殊教育学校（盲校、聋哑学校、弱智学校）康复、技能训练设施。

（六）公益性科研机构用地

1.科学研究、调查、观测、实验、试验（站、场、基地）设施。

2.科研机构办公设施。

（七）非营利性体育设施用地

1.各类体育运动项目专业比赛和专业训练场（馆）、配套设施（高尔夫球场除外）。

2.体育信息、科研、兴奋剂检测设施。

3.全民健身运动设施（住宅小区、企业单位内配套的除外）。

（八）非营利性公共文化设施用地

1.图书馆。

2.博物馆。

3.文化馆。

4.青少年宫、青少年科技馆、青少年（儿童）活动中心。

（九）非营利性医疗卫生设施用地

1.医院、门诊部（所）、急救中心（站）、城乡卫生院。

2.各级政府所属的卫生防疫站（疾病控制中心）、健康教育所、专科疾病防治所（站）。

3.各级政府所属的妇幼保健所（院、站）、母婴保健机构、儿童保健机构、血站（血液中心、中心血站）。

（十）非营利性社会福利设施用地

1.福利性住宅。

2.综合性社会福利设施。

3.老年人社会福利设施。

4.儿童社会福利设施。

5.残疾人社会福利设施。

6.收容遣送设施。

（十一）水利设施用地

1.水利工程用地：包括挡水、泄水建筑物、引水系统、尾水系统、分洪道及其附属建筑物，附属道路、交通设施，供电、供水、供风、供热及制冷设施。

2.水库淹没区。

3.堤防工程。

4.河道治理工程。

5.水闸、泵站、涵洞、桥梁、道路工程及其管护设施。

6.蓄滞洪区、防护林带、滩区安全建设工程。

7.取水系统：包括水闸、堰、进水口、泵站、机电井及其管护设施。

8.输（排）水设施（含明渠、暗渠、隧道、管道、桥、渡槽、倒虹、调蓄水库、水池等）、加压（抽、排）泵站、水厂。

9.防汛抗旱通信设施，水文、气象测报设施。

10.水土保持管理站、科研技术推广所（站）、试验地设施。

（十二）特殊用地

1.监狱。

2.劳教所。

3.戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所。

（十三）法律、行政法规规定的其他用地(www.xing528.com)

二、准公共利益用地

（一）城市基础设施用地

1.供热设施：热电厂

2.公共交通设施：包括城市轻轨、地下铁路线路、公共交通车辆停车场、首末站（总站）、调度中心、整流站、车辆保养场。

（二）社会福利设施用地

1.福利性住宅用地

2.综合性社会福利设施用地

3.老年人社会福利设施用地

4.儿童社会福利设施用地

5.残疾人社会福利设施用地

6.收容遣送设施用地

7.殡葬设施用地

（三）石油天然气设施用地

1.油（气、水）井场及作业配套设施。

2.油（气、汽、水）计量站、转接站、增压站、热采站、处理厂（站）、联合站、注水（气、汽、化学助剂）站、配气（水）站、原油（气）库、海上油气陆上终端。

3.防腐、防砂、钻井泥浆、三次采油制剂厂（站）、材料配制站（厂、车间）、预制厂（车间）。

4.油（气）田机械、设备、仪器、管材加工和维修设施。

5.油、气（汽）、水集输和长输管道、专用交通运输设施。

6.油（气）田物资仓库（站）、露天货场、废旧料场、成品油（气）库（站）、液化气站。

7.供排水设施、供配电设施、通讯设施。

8.环境保护检测、污染治理、废旧料（物）综合处理设施。

9.消防、安全、保卫设施。

（四）煤炭设施用地

1.矿井、露天矿、煤炭加工设施，共伴生矿物开采与加工场地。

2.矿井通风、抽放瓦斯、煤层气开采、防火灌浆、井下热害防治设施。

3.采掘场与疏干设施（含控制站）。

4.自备发电厂、热电站、输变电设施。

5.矿区内煤炭机电设备、仪器仪表、配件、器材供应与维修设施。

6.矿区生产供水、供电、燃气、供气、通讯设施。

7.矿山救护、消防防护设施。

8.中心试验站。

9.专用交通、运输设施。

（五）电力设施用地

1.发（变）电主厂房设施及配套库房设施。

2.发（变）电厂（站）的专用交通设施。

3.配套环保、安全防护设施。

4.火力发电工程配电装置、网控楼、通信楼、微波塔。

5.火力发电工程循环水管（沟）、冷却塔（池）、阀门井水工设施。

6.火力发电工程燃料供应、供热设施，化学楼、输煤综合楼，启动锅炉房、空压机房。

7.火力发电工程乙炔站、制氢（氧）站，化学水处理设施。

8.核能发电工程应急给水储存室、循环水泵房、安全用水泵房、循环水进排水口及管沟、加氯间、配电装置。

9.核能发电工程燃油储运及油处理设施。

10.核能发电工程制氢站及相应设施。

11.核能发电工程淡水水源设施，净水设施，污水、废水处理装置。

12.新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观测设施。

13.输配电线路塔（杆），巡线站、线路工区，线路维护、检修道路。

14.变（配）电装置，直流输电换流站及接地极。

15.输变电、配电工程给排水、水处理等水工设施。

16.输变电工区、高压工区。

（六）铁路交通设施用地

1.铁路线路、车站及站场设施。

2.铁路运输生产及维修、养护设施。

3.铁路防洪、防冻、防雪、防风沙设施（含苗圃及植被保护带）、生产防疫、环保、水保设施。

4.铁路给排水、供电、供暖、制冷、节能、专用通信、信号、信息系统设施。

5.铁路轮渡、码头及相应的防风、防浪堤、护岸、栈桥、渡船整备设施。

6.铁路专用物资仓储库（场）。

7.铁路安全守备、消防、战备设施。

（七）公路交通设施用地

1.公路线路、桥梁、交叉工程、隧道和渡口。

2.公路通信、监控、安全设施。

3.高速公路服务区（区内经营性用地除外）。

4.公路养护道班（工区）。

5.公路线路用地界外设置的公路防护、排水、防洪、防雪、防波、防风沙设施及公路环境保护、监测设施。

（八）水路交通设施用地

1.码头、栈桥、防波堤、防沙导流堤、引堤、护岸、围堰水工工程。

2.人工开挖的航道、港池、锚地及停泊区工程。

3.港口生产作业区。

4.港口机械设备停放场地及维修设施。

5.港口专用铁路、公路、管道设施。

6.港口给排水、供电、供暖、节能、防洪设施。

7.水上安全监督（包括沿海和内河）、救助打捞、港航消防设施。

8.通讯导航设施、环境保护设施。

9.内河航运管理设施、内河航运枢纽工程、通航建筑物及管理维修区。

（九）民用机场设施用地

1.机场飞行区。

2.公共航空运输客、货业务设施：包括航站楼、机场场区内的货运库（站）、特殊货物（危险品）业务仓库。

3.空中交通管理系统。

4.航材供应、航空器维修、适航检查及校验设施。

5.机场地面专用设备、特种车辆保障设施。

6.油料运输、中转、储油及加油设施。

7.消防、应急救援、安全检查、机场公用设施。

8.环境保护设施：包括污水处理、航空垃圾处理、环保监测、防噪声设施。

9.训练机场、通用航空机场、公共航运机场中的通用航空业务配套设施。

（十）贯彻实施国家重大经济政策的用地

1.经济开发区。

2.高新技术园区。

3.土地整理、整治区。

4.廉租房、经济适用房用地。

（十一）抗灾抢险用地。

（十二）法律、行政法规规定的其他用地。

在征地制度改革中，公共利益的定义至关重要，因为它关系到征地范围的确定，从而限定政府征地权的行使边界。然而，如前所述，公共利益的定义又是如此困难、带来的争议如此之大，引起了国内外法律、经济学界长期的关注和讨论。即便如此，法律规定征地权的行使应该符合公共利益的同时，对征地范围却基本上没有限制，这种情况大概只存在于少数国家。

本章所提出的公共利益的定义和征地范围的界定包括了为经济发展目的动用征地权，因而算是一个比较宽泛的解释。对照现行征地范围，只剩下明显盈利性项目（如商住用地）被排除在征收范围之外。尽管如此，正如本书第一章所指出的，在现行财政体制和“区域竞次式”经济增长模式下，将明显盈利性项目排除在征地范围之外必将遇到地方政府的抵制。只有从根本上改变地方政府的土地财政激励，才真正有可能重新定义公共利益并相应划定征地范围。不过，在一些经济增长不再依赖招商引资，地方财政也不再依赖土地出让金的地区，如深圳市，已经初步具备改革的条件。

2011年1月21日国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，原《城市房屋拆迁管理条例》即日起废止。较之《城市房屋拆迁管理条例》，《国有土地上房屋征收与补偿条例》一大进步是首次将公共利益列为城市房屋征收的依据，并在第八条认定六种情形符合公共利益政府可以依法进行征收：（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

政府征收城市房屋通常不是为了获得这些房屋而是为了获取公用土地，所以城市房屋征收的实质是城市土地使用权的征收。从这个意义上说，在法律上，我国土地征收制度已经有了巨大的进步，虽然尚未覆盖集体土地征收，但至少为集体土地征收制度改革提供了一个有极大借鉴价值的法律条款。中共中央十七届三中全会精神更是强调“同地同权”，在土地征收过程中集体土地不受区别对待至少有了政治上的依据。

参考文献

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