中国征地制度改革：理论、事实与政策

以“低补偿、无征地范围限制”为特点的征地制度无疑是当今中国最富争议的一项制度了。自20世纪90年代末期以来，从政界、法律界、学术界到社会公众，改革的呼声持续不断，因征地制度引发的社会矛盾也与日俱增，尽管从中央到地方，从法律政策到地方实践，对现行征地制度多少进行了一些局部改革，但并未从根本上撼动征地制度的核心。那么阻碍征地制度改革背后的约束条件究竟是什么？只有将征地制度置于改革开放后中国经济转轨和增长这一大背景下，来理解中国经济转轨和增长的逻辑，才能找出征地制度改革背后的约束条件；也只有通过系统性的整体改革来改变这些约束条件，才能提供足够的激励，从而从根本上改革现行征地制度。本章将系统讨论中国经济转轨、增长与现行征地制度之间的逻辑联系，并归纳和总结现行征地制度的特点及基本事实。

中国当前阶段经济增长模式是一种以“区域竞次式”[1]为特点的增长模式（陶然等，2009），在这种模式下，地方政府以提供廉价制造业用地、放松劳动和环境管制为主要手段进行大规模制造业招商引资，从而推动地区经济增长。而这一经济增长模式的形成，是从20世纪90年代中期以来中国经济体制的一系列改革和变化开始的，在围绕制造业投资进行的地区竞争中浮出水面并逐步激化，而对地区竞争格局产生根本性影响的主要有四个方面的因素。

1992年邓小平“南方谈话”以后，随着社会主义市场经济体制改革总目标的确立，新一轮市场化改革开始启动。FDI（外商直接投资）和私营企业迅速增加，地区间贸易壁垒逐渐瓦解，国内市场一体化加强，产品市场竞争日益激烈，这些变化迅速压缩了地方国有企业和乡镇企业的发展空间。中央政府在1993年发起的金融体制改革，在很大程度上抑制了地方政府影响国有银行地方分支机构通过行政性贷款扶持本地国有和乡镇企业的做法，导致20世纪90年代中期以后地方国有企业和乡镇企业的盈利能力显著下降。地方政府先前控制并赖以获取各种财政资源的这些企业现在开始成为地方政府的负资产（陶然，2011）。为此，一场大规模的国有和乡镇企业改制不得不开始（Li，Li and Zhang，2000）。到1996年年底，70%的小型国有企业已在一些省份实现私有化，其他省份也有半数实现改制（Cao等人，1999），而到21世纪初绝大多数的地方国有企业和乡镇企业已完成改制（Qian，2000）。20世纪90年代中后期开始的地方国有和乡镇企业的大规模私有化，使得地方政府与企业的关系从所有者变成征税者，原来必须在本地交税、提供就业，因而也缺乏流动性的地方国有企业和乡镇企业，现在变成了具有更高流动性、更容易被能提供各种优惠条件，包括税收、土地等优惠条件的地区吸引的私营企业。也恰恰是由于无法从改制的国有、乡镇企业继续获取稳定财源，地方政府开始逐渐热衷于吸引私人投资，包括海外投资来培养新的地方税基。这样，地方政府在经济发展中所扮演的角色逐渐从地方国有、乡镇企业的所有者过渡为本地企业的征税者。很明显，相比于原先那种地方政府所有、必须在本地生产并为地方政府创造财源的国有、乡镇企业，这些企业有更大的流动性，可以根据各地政府提供的优惠投资条件来选择投资地，从而导致为扩大地方税基而争夺外来投资的激烈的地区竞争，以及20世纪90年代中后期开始的各地为招商引资而展开的一波又一波的开发区热潮（陶然，2011）。

1994年开始的以收入集权为基本特征的“分税制”改革，在保持政府间支出责任划分不变的同时，显著地向上集中了财政收入，大大限制了地方政府利用正式税收工具扶持当地制造业企业的机会。上述税制和征税方式两个方面的重大调整，与同一时期逐渐展开的地方国有和乡镇企业大规模改制、重组乃至破产一起，使地方政府难以继续沿用之前将本地国有和乡镇企业转移到地方预算外以避免中央收入集中的做法（Wong，1997；Wong and Bird，2005，World Bank，2002）。从税收工具来看，分税制改革后地方政府能用以扶持本地企业或争取外来制造业投资的方式已主要限于地方企业所得税。而在显著向上集中了财政收入的同时，“分税制”改革并没有相应调整不同级政府间支出责任划分。实际上，地方国有和乡镇企业在20世纪90年代中后期的大规模改制、重组和破产，极大地增加了地方社会保障支出的压力，因此分税制改革导致地方政府的实际财政支出责任显著加大。收入上移和支出责任事实上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地财源。除了强化新税制下属于地方独享税的营业税、所得税的征收外，地方政府逐渐开始通过大规模的招商引资来争夺制造业投资，同时开拓以土地出让、各种行政事业性收费为主要内容的新预算外收入来源（陶然等，2009）。

地方政府在招商引资过程中，其实不仅希望获得制造业所产生的增值税和企业所得税，还包括本地制造业发展对服务业部门的增长推动以及由此带来的相关营业税和商、住用地土地出让金等收入，或者可以称为制造业发展的“溢出效应”。由于制造业发展会大大推动本地服务业部门的增长，因此，如果能够通过提供廉价土地和补贴性基础设施之类的各种优惠政策来吸引到更多制造业投资的话，将不仅直接带来增值税收入，也会间接增加地方政府从服务业部门获得的营业税收入，同时还会增加服务业的用地需求，从而有助于获得高额土地出让金收入。由于营业税、土地出让金收入完全归地方政府所有，地方政府在工业用地出让上的盘算是，只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值及其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，以及土地出让金收入能超过地方政府的土地征收和基础设施建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地。正是出于上述盘算，地方政府在低价出让制造业用地的同时，往往通过高价招、拍、挂出让商、住用地来获得超额收益（陶然等，2009）。

自20世纪90年代后期开始，随着工业化和城市化的迅速推进，地方政府财政对以土地出让金为主的房地产收入的依赖度越来越高，形成了所谓的“土地财政”。图1-1计算了各年份省土地出让金占地方预算收入的比例的最小、最大和平均值。由于土地出让金是预算外收入的一部分，因此，这个比例只能用来说明土地出让金相对预算内收入大致有多大。以省为基准单位，每年给出最高、最低以及平均值。在90年代末，该比例在10%左右，但在4年内，土地出让金占预算收入比例由10%攀升到55%，之后保持在40%～50%的水平。对于地方政府而言，这项收入相当大。由于在此计算中使用的预算收入包括省级和省级以下政府收入，并且省一级政府通常不出让土地，因此上述比例实际上低估了土地出让金对市县财政的重要性。如各年的最大和最小值所示，区域差异也非常大。2003年，浙江土地出让金甚至超过预算收入65%，2004年天津土地出让金也净增加70%。可以说，在中国经济最活跃的地区，土地出让金是地方政府非常重要的收入来源之一。

图1-1　土地出让金占地方财政收入比例（1998—2008）

数据来源：《中国统计年鉴》（www.stats.gov.cn）和《中国国土资源年鉴》，由陶然（2012）整理。

图1-2　浙江省土地出让金与地方预算内财政收入（1999—2006）

数据来源：《浙江国土统计年报》（2000—2007）和《浙江统计年鉴》（2000—2007）。

不仅如此，地方政府财政收入对土地出让金的依赖度也逐年增加。图1-2显示了浙江省自1999年至2006年各年间土地出让金与财政预算内收入，1999年浙江省土地出让金与地方财政预算内收入之比为1∶6.61，到2006年这一比例上升到了1∶1.29，在相当多的县市，土地出让金收入早已超过税收收入。

除了作为预算外收入的土地出让金外，地方政府也直接从对土地和房屋交易的各种税中收获得收入。房产税和契税是专门针对房屋和房产交易征收的。城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税则基于土地使用和转让。

表1-1列出了地方政府的这些税收总额，最后一列计算了地方政府上述与土地房产相关税种占地方征收总税收的比例（不包括国税系统征收、但归地方所有的共享收入）。可以看到，所有类别土地相关税收都显著增加，特别是土地增值税和契税，结果，与土地和房产相关的税收份额在10年里翻了一番，从2000年的8%增加到2008年的15.7%。相比之下，增值税（对所有制造业企业征收）在地方税收收入中只占20%。实际上，这些比例低估了土地和房产对地方预算内收入的重要性。由于房地产开发商往往是地方税收主要贡献者，住房在建设、销售过程中都需缴纳营业税，而营业税是地方政府收入中最大的一项（占30%），由此推断房地产部门对地方预算内收入的贡献应该更大。

表1-1　地方政府直接与土地和房地产有关的税收（2000—2008）　单位：万元

数据来源：《中国统计年鉴》（www.stats.gov.cn）。

如前所述，在“区域竞次式”增长模式下，地方政府以提供廉价制造业用地、放松劳动和环境管制为主要手段进行大规模制造业招商引资，从而推动地区经济增长，并形成对土地财政的长期和日益加剧的依赖。在此背景下，20世纪90年代后期开始，全国各地开发区建设一浪高过一浪。2003年7月全国开发区清理整顿结果显示，全国各类开发区达到6866个，规划面积3.86万平方公里，这些开发区到2006年年底被中央核减至1568个，规划面积压缩至9949平方公里。但事实上，这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”名称而已，多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”，原有的开发区功能以及开发区的空间规模几乎没有任何改变。根据我们的观察，2006年以后各地在实际运作的工业开发区（包括城镇工业功能区或工业集中区）非但数量没有减少，而且用地规模仍在不断扩大。为吸引工业投资者，这些开发区一方面事先进行“三通一平”“七通一平”等配套基础设施投资；另一方面制定各种税收和管理方面的优惠政策来招商引资。在2003年前后的一波开发区热潮中，各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地、按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资的进度，分析本地商务环境和生产成本的优劣并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。于是，经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以成本价，甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基础设施配套成本，因此出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上是净损失的。以珠江三角洲这个中国最活跃的制造业中心为例，20世纪90年代末期和21世纪初，很多市、县、镇级地方政府提出“零地价”来争取工业发展。长江三角洲的情况也不例外，即使在土地资源最为紧缺的浙江省，征地和基础设施配套成本高达10万元/亩的工业用地，平均出让价格也只有8.6万元/亩，大约有1/4的开发区土地出让价不到成本价的一半。2002年后的一段时间，很多市县工业用地的价格都在下降，降幅达到每平方米40元至50元（黄小虎，2007）。以我们在2008年在浙北某县的调查为例，该县征地区片综合价共分为两级，分别为5万元/亩和4万元/亩，工业用地出让地价大约为14.5万元/亩。表1-2显示，该县一级区片工业用地实际成本比土地出让价格仅高出0.90万元/亩，而二级区片工业用地实际成本比土地出让价格低0.85万元一亩。土地出让存在零利润甚至负利润的情况。

表1-2　某县工业用地出让成本明细表

续　表

数据来源：2 0 0 7年本人在浙江省调查所得，由硕士研究生赵恒坤整理。<b r/>
注：（1）用地指标及新增建设用地有偿使用费中使用折抵指标4.76万元/亩，使用复垦指标2.78万元/亩，使用计划指标2.12万元/亩，平均现价3.22万元/亩；（2）征地四项补偿为土地补偿费、安置补助费、青苗费及地上附着物补偿。

以苏南模式著称的苏、锡、常地区，对外来投资的竞争更加激烈。我们进行的实地调查表明，苏州市这个中国吸引FDI最成功的城市之一，在21世纪初每亩征地和建设成本高达20万元的工业用地平均出让价格只有每亩15万元人民币。为与苏州竞争FDI，周边一些地区甚至为投资者提供出让金低至每亩5万～10万元的工业用地。由于土地征收和建设成本在这些地区较为类似，在这类投资竞争中地方政府付出多大代价可想而知。近年来，随着沿海发达地区建设用地指标的紧张以及国内产业分工转移，开发区有向沿海欠发达地区和内地大规模蔓延的趋势，笔者近两年来在苏北、湖南、湖北、四川、重庆等地的调查发现，这些地区很多县、市政府，乃至乡级政府，都在大搞开发区建设。在招商引资过程中，各地几乎毫无例外地为工业投资者提供低价土地和补贴性基础设施，局部地区每亩工业用地的出让金，扣除征地和基础设施建设成本后，地方财政净损失居然高达10万元以上。

地方政府在招商引资上实行的低地价策略实际上是地区间的政策博弈（见表1-3）。假定影响投资的其他因素不变，那么地价可能是决定吸引投资的决定因素。对甲县来说，如果乙县不压低地价，而甲县压低地价，则甲县会吸引更多投资，这个结果尽管会导致土地利用的低效率，但招商引资的结果却是最佳的。问题在于乙县通常也会压低地价，这样投资者考虑是否在甲县或者乙县投资不再取决于土地价格，而是地价以外的因素，比如商务惯例、区位条件、税收政策、劳动力成本，等等。这一招商引资结果与甲县和乙县均不实行低地价政策的结果是相同的，但土地利用效率却降低了。

表1-3　招商引资中的地价政策博弈：个体理性导致集体非理性

在这种地价政策博弈中，我们可以看到个体理性导致集体非理性的现象。但是打破僵局是非常困难的，因为单方面地改变低地价策略可能会导致招商引资的竞争力下降。

与此同时，通过采用与工业用地出让截然不同的策略，以招标、拍卖方式出让商住用地来获得大量的出让收入，在一些地区出让收入中已与地方一般预算收入相当，成为重要的财政收入来源。由于土地使用权出让后所得全部土地出让金都归地方政府所有，属于预算外财政收入，地方政府对于该部分资金在使用、审批等方面的约束较少，因此地方政府就有很强的激励去尽量扩大招商引资规模，同时推动商、住宅用地收入最大化。

地方政府一方面大规模征地建设开发区，并以低工业地价为优惠条件吸引外来投资；另一方面随着本地工业化和城市化进程的快速推进，商业和住宅用地不断升值，地方政府通过垄断城市土地一级市场，以招标、拍卖等竞争程度较高的方式出让商住用地获得高额的土地出让收入。地方政府这一整套策略赖以执行的制度基础就是以“低补偿和无征地范围限制”为特点的征地制度。首先，如果征地补偿以市场价值为依据，地方政府就不可能有足够的财力大规模征收集体土地建设开发区，更不可能以低价作为优惠条件招商引资；其次，如果将征地范围严格限定在公益性用地上，地方政府就不能征收商业和住宅用地，无法再从商住用地上获得庞大的出让金收入，财政收入也将随之大幅度下降；最后，没有现行征地制度的支持，地方政府严重依赖的“区域竞次式”增长模式将难以为继。抛开中国经济转轨和增长的这一逻辑，是无法理解征地制度改革背后的约束条件的。

中国现行征地制度形成于20世纪50年代，具有明显的计划经济特征，征地范围广，强制性高，征地补偿标准低。20世纪50年代中央政府制定了优先发展重工业、建立完整的工业体系的赶超战略，但由于发展重工业所必需的资本极其短缺，中央政府采取了以“低工资、低汇率”为特点的政策，人为压低要素价格。现行征地制度的基本原则和内容就是在上述背景下出台的，其目的就在于以较低的代价获得国家各类建设项目所需的非农用地。1953年中央政府颁布了《政务院关于国家建设征用土地办法》，这是1949年之后第一部比较完整的土地征收法规。该办法确立了两大核心原则：首先是征地范围，办法第二条规定，“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、交化建设等所需用之土地，均依本办法征用之”，第十九规定，“私营经济企业和私营文教事业用地，得向省（市）以上人民政府提出申请，获得批准后由当地人民政府援用本办法，代为征用”。从这两条规定可以看出，中国征地制度建立之初，征地权行使的原则就没有将征地目的的公共利益考虑在内，征地范围几乎没有限制。其次是征地补偿，办法第八条规定，“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。一般土地以其最近3～5年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有公地可调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人和原使用人（或原所有人和原使用人推出之代表）会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿”。该规定基本确立了征地补偿按照土地原用途产生的收益为基础，以土地年产值若干倍为补偿计算依据的原则，并不考虑土地的市场价值（market value）。更有甚者，办法第十七条规定市区内空地及地主出租的土地，均实行无偿征收。

这一制度的核心原则一直延续至今，不管是1982年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》，还是自1986年起多次修订的《土地管理法》，法律内容表述虽有区别，征地补偿标准略有提高，安置补助的规定更加详细，但两大基本原则没有改变，即以产值倍数法为补偿依据，无征地范围限制。值得一提的是，1986年版《土地管理法》首次规定征收土地是为了国家公共利益需要，只是公共利益的含义未加定义，征地范围实质仍然没有限制。近年来各地推行的区片综合价，从表面来看征地补偿标准的确定要体现土地的区位价值，不再沿用产值倍数法，但各地在区片综合价制定过程中仍以产值倍数法为依据，补偿标准也依然很低。总体而言，现行征地制度具有征地范围不受限制、征地补偿低、强制性高等特点。

如前所述，中国当前“区域竞次式”经济增长模式赖以运行的制度基础之一就是现行征地制度，这就决定了征地范围必定是无限制的：一方面地方政府需要大量征收土地进行大规模基础设施投资，改善区位条件，以利于招商引资；另一方面地方政府需要大量征收土地进行工业园区建设，提供投资者工业用地；最后地方政府需要征收具有商业或住宅价值的土地，出让后获得巨额出让金，这些出让金作为重要的地方财源，既用于横向补贴低价出让工业用地的亏损，也用于基础设施投资的支出。笔者主持的2009年全国12个城市征地抽样调查结果（表1-4），从2004—2008年间，来自长三角、珠三角、环渤海和成渝地区12个大中小城市的60个样本村总共被征土地58550.88亩，其中征收耕地35842.99亩，占61.22%；征收其他农用地12602.42亩，占21.52%；征收宅基地5100.14亩，占8.71%；征收其他非农土地5005.33亩，占8.55%。

表1- 4　全国12个城市征地规模及被征土地原用途　单位：亩

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者带队主持并整理。

上述被地方政府征收的土地中，39.39%被用于当地基础设施和公共建设使用，31.76%被地方政府征收后用于工业土地，22.76%被地方政府征收并出让，用于商业或住宅（表1-5）。基础设施、工业、商住这三大用途被征土地达到征地总规模的93.91%。

表1-5　全国12个城市土地征收目的或用途

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。

从表1-5简单的统计中可以印证，为了推动地方经济和财政收入增长，在“区域竞次式”模式下，地方政府必须征收大量集体土地用于基础设施建设、工业土地以及商住用地。“区域竞次式”增长模式和现行征地制度决定了当前阶段中国征地权行使不是以公共利益[2]为取向，而是服从地区增长的需要，因而征地范围必定是无限制的。

不过近年来，被征地农民对征地用途是否符合公共利益的质疑越来越多。据国土资源部的统计，2004—2010年，因“拒绝征地”引发的农民上访占征地纠纷总量的20%左右，其中相当一部分被征地农民认为征地范围过宽，征地的目的显然不符合公共利益（莫晓辉，2011）。

广东征地案申请全国人大监督

2007年12月，阳山县政府发布公告，依据广东省国土资源厅《关于阳山县阳城镇2007年度第三批次城镇建设用地的批复》（粤国土字〔2007〕563号），决定征收属于该县阳城镇暗浪陂村和范村的农村集体土地共7.70公顷。

黄应贵等暗浪陂村山根三组20位村民对此不服，于2007年12月底向广东省政府提出行政复议申请，要求撤销前述批复，停止征地。同村松树岗组的20位村民，作为第三人也参与了行政复议。村民们认为，这次征地在程序和实体上都存在违法问题，至为关键的是，前述征地是用于鞋厂、五金厂的工业用地，不是为了公共利益，违法了《物权法》的规定。

广东省国土资源厅认为征地行为合法，并称征地是为了促进山区经济发展的需要，阳山县政府在土地利用总体规划内将其划定为工业用地，属于公共利益行为。2008年6月，广东省政府作出行政复议决定，认为该案符合法律规定，用地审批程序合法，采纳了广东省国土资源厅的主张，认为该用地属公共利益行为。

村民们不服，又向国务院申请最终裁决。2008年12月19日，国务院作出行政复议裁决，认定前述征地批复“认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法”，维持广东省政府的复议决定。对于被征土地用途是否符合公共利益，该裁决书认为，“征收该案地块是作为工业用地，符合当地发展经济的需要，申请人以征收土地不是为了公共利益为由否定征地批复的合法性，事实和理由根据不足，不予支持”。

村民们不服国务院裁决，2009年2月17日村民黄应贵将一份《紧急申请监督国务院行政复议裁决案申请书》，通过特快专递寄往全国人大常委会，向全国人大常委会提出了申请，请求撤销前述裁决。村民认为申请启动监督程序，也是希望能对争议已久的征收和征用中的公共利益问题，有一个澄清和解决。

黄应贵等村民们认为，在他们村的征地案中，笼统地认定作为工业用地，符合当地发展经济的需要是为了公共利益，显然缺乏依据。村民在耕地上种植水稻、玉米、花生、蔬菜等农作物，而当地政府征地后要用于建设工厂，为什么工业生产就优先于农业生产而成为“公共利益”呢？此外，就在被征耕地旁边，该村2004年投资30多万元建成的新暗浪陂小学，2007年8月被政府撤销，将村里的300多名小学生划到邻近的学校读书，难道鞋厂比学校更符合公共利益么？

摘自：《广东征地案申请全国人大监督》，http：//www.law time.cn/info/zhengdi/shenqing/ 201006101223.htm l。

低水平征地补偿是中国现行征地制度的另一个重要特点。从法律的角度来看，征地补偿低的主要原因是现行有关土地征收的法律规定了原用途补偿的原则。2004年修订的《土地管理法》第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。低水平征地补偿是“区域竞次式”增长模式赖以推动的基础，地方政府通过低补偿征地降低土地成本，进行与其财力不匹配的大规模基础设施建设，通过低补偿征地为投资者提供低价工业土地，通过低补偿征地获得高额出让金用于城市建设和基础设施投资，并横向补贴低价出让工业用地造成的亏损。

按照现行《土地管理法》第四十七条规定，征地补偿主要包括三大块内容，以耕地为例，包括：

土地补偿费。即“为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”。

安置补助费。即“按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”。

地上附着物和青苗的补偿。即“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，地上附着物和青苗的补偿通常根据评估加以补偿。

征收其他土地，“土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”。《土地管理法》第四十七条同时规定，为了保持被征地农民原有生活水平，地方政府可以提高补偿标准，但是“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。不过，国土资源部2004年颁发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）文件规定，“土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴”。从10多年来中国相关政策法规的精神来看，按被征收土地原用途进行补偿但必须维持被征地农民原有生活水平是中国现行征地补偿制度的基本原则。然而，所谓的被征地农民原有生活水平个体差异大，不是一个可以统一的标准，这个原则在地方政府征地补偿政策中并没有得到真正的体现。

从各地征地实际来看，征地补偿水平地区差异较大，总体而言经济发达地区征地补偿水平高于欠发达地区。根据2009年全国12个城市征地抽样调查结果（分布于长三角、珠三角、环渤海和成渝地区12个大中小城市的60个样本村），2004—2008年间被征土地的平均补偿水平是3.17万元/亩，其中最高是浙江省乐清市，平均每亩被征收土地补偿7.27万元，最低是四川省南充市，平均每亩被征收土地补偿0.60万元，最高与最低相差10倍以上。

表1-6　2004—2008年四大都市圈12个城市平均征地补偿水平

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。

表1-6统计的耕地补偿费包含了土地补偿费和安置补助费，这两大块补偿通常只有一部分能够最后分到被征地农民手里。

土地补偿费。按照《土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。国土资源部2004年《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）规定，“按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置”。从笔者关于全国12个城市征地调查情况来看，土地补偿费的分配通常有几种情况：（1）全部分配给被征地农户，如在温州乐清和河北燕郊部分村，土地补偿费全部分给被征地农户，但村集体不再调整承包地给被征地农户。（2）土地补偿全部留在村委会，由村委会支配，如山东济南和潍坊个别村庄。（3）村提留一部分，剩余分配给农户，农户分配的办法有多种形式，有直接分给被征地农户的，如乐清市；也有全村内按农业人口股份进行分配的（通常是那些进行过股份制改造的村庄），如广州、中山等地；还有在被征地组内按人头均分的，如无锡、东莞等地，总之土地补偿费分配形式十分复杂。（4）宁波、无锡等地将30%～70%不等的土地补偿费缴到被征地农民养老保险基金中去。

安置补助费。一般而言，在给失地农民办理养老保险的地区，安置补助费通常由地方政府一次性直接缴到被征地农民养老保险基金中，而在没有推行失地农民基本养老保险制度的地区，安置补助费则分配给被征地农民。安置补助费的标准从人均0.8万～3万元不等，四川南充市和成都温江区安置补助费标准较低，分别为人均0.825万元和1.1万元，珠三角、长三角、环渤海以及成渝地区的重庆市，只要有失地农民基本养老保险制度的地区，安置补助费的标准通常在人均2万～3万元。

在少数地区，如浙江省乐清市，除了按照产值倍数法或区片综合价法制定的征地补偿标准之外，还会有其他的补偿形式。按照乐政发〔2007〕65号规定：（1）征收耕地按9万元/亩的标准给予被征地农户基本养老保障中村集体和个人缴费资金的补助，该部分资金中6万元由用地单位支付，3万元由市财政支付，一次性转入被征地农户基本养老保障基金账户。（2）依区片不同，以与原区片综合价相等的标准给予农户保持被征地农民原有生活水平补贴。以一级区片为例，征收耕地可获得的实际补偿包括区片综合价7万元/亩、被征地农户基本养老保障中村集体和个人缴费资金的补助9万元/亩及保持被征地农民原有生活水平补贴7万元/亩，实际补偿达到23万元/亩。(www.xing528.com)

尽管如此，较之被征土地的市场价值，中国征地补偿水平普遍较低。表1-7统计了2003—2004年浙江省部分地区征地补偿占土地出让金的比例。总体而言，征地补偿占土地出让金的比例大约在20%左右。由于地方政府通常以成本价出让工业土地，工业土地出让金不能反映其真实的市场价值，因此征地补偿占工业土地出让金的比例会偏高，如果扣除工业土地，征地补偿占招拍挂平均价格的比例只在2.24%～7.22%。换言之，集体土地被征收用作商业住宅用途，土地所有者获得补偿不到被征土地市场价值的10%。

表1- 7　2003—2004年浙江部分地区征地补偿占出让土地金的比例　单位：元/亩

数据来源：《征地补偿价格测算研究报告》，“基本农田保护与区域协调发展研究”课题报告之一，中国土地勘测规划院2004年资助，笔者主持。

最近10余年以来，中国大规模的基础设施投资、快速的工业化和城市化导致农村集体土地大量被转变用途。从1998—2005年，我国城市建成区面积从2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，扩大了半倍以上，以年平均6.18%的速度扩张。各个地方都通过县改市、县改区、建新城、建新区等行政区划调整的办法，扩大城市规模，一些县级市的城区面积也以每年5到6平方公里的速度向外扩展。国土资源部1999年开始对全国城市化和用地情况进行监测的结果表明，全国93个50万人口以上的城市平均每年、每个城市扩展11平方公里，扩展速度相当之大。据664个城市的统计，2005年城镇居民人均用地面积已达133平方米。比国家规定的城市规划建设用地最高限额超出33平方米（天则经济研究所，2007）。除了生活用地外，这些用地主要是生产性建设用地，特别是开发区占地，截至2003年年底，全国共有各级各类开发区3837家，其中经国务院批准的只有232家，仅占6%；省级批准的1019家，占26.6%；其他2586家均为省级以下开发区，占67.4%（翟年祥等，2007）。到2005年止，全国各类开发区进一步增加到6866个，规划占地3.86万平方公里，占全国国土面积的1.1%，超过了全国现有城镇建设用地3.15万平方公里的总面积（天则经济研究所，2007）。

显然，基础设施、开发区和城市建设用地的增加绝大部分都是通过征收集体土地而来。根据2005—2010年《中国国土资源年鉴》统计（见表1-8），2004年至2009年全国征收集体土地2836.81万亩，年均征收472.80万亩；其中征收农用地2161.65万亩，年均征收360.28万亩；征收耕地1430.92万亩，年均征收238.49万亩。仅2009年经国务院批准征收的148.67万亩耕地就安置了农业人口174.30万人，同年经省政府批准的耕地征收面积达到176.48万亩，估计安置农业人口超过200万人，也就是说2009年经国务院和省政府批准征收的耕地导致近400万农民失去土地，6年间土地征收带来的失地农民将近2000万。根据陈锡文（2004）的估计，2003年全国失地农民总量大约3500万，照此推算目前中国失地农民已经超过6000万，这还不包括地方政府违法征地带来的失地农民。事实上，中国目前还没有一个确切的失地农民总量的统计，但毫无疑问10多年来在“区域竞次式”增长模式下，农村集体土地每年被大规模征收，已经影响到几千万失地农民的生计和社会稳定。

表1- 8　2004—2009年中国土地征收情况　单位：万亩

资料来源：2005—2010年《中国国土资源统计年鉴》，由笔者整理。

陈锡文（2004）认为在失地农民中大约有一半属于失地又失业的农民，不仅如此，失地农民失去具有社会保障功能的承包地之后，养老、医疗等后顾之忧多数未能得到妥善解决。在计划经济时期和改革开放早期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由企业自行安置征地农业人员，即所谓的“招工安置”。但在很多地方，由于缺少乡村剩余劳动力就业服务体系，很多失地农民即使被安置到企业，也往往成为优先下岗的对象。不能安置、只能自谋职业的农民，往往也是就业无门，处于失业状态。还有一些地方则依靠集体经济（村办企业、乡办企业）或者政府公共部门就业，但这种模式往往也不可持续。如北京，一些失地农民被安排到保绿、保洁、保安等岗位，结果是队伍庞大，人满为患，造成隐性失业。

20世纪90年代中后期开始，货币安置成为一种最主要的安置方式。据国土资源部2002年对16个省（市、区）2000年至2001年安置的情况看，多数省（市、区）60%～80%的被征地农民的安置都是采用这个办法，天津、浙江、陕西、广东、河北等省（市）达到90%以上，石家庄、哈尔滨、合肥、兰州、南宁等省会城市达到100%（中国土地勘测规划院，2006）。但失地农民一般需要自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，如前所述，中国《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，前两项的补偿标准分别为该地前三年平均产值的6～10倍和4～6倍，两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况下最高也不得超过30倍。2004 年11月3日，国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，其中比《土地管理法》条件优厚的规定是：如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。如果农地每亩年产值为1000元，则最高补偿不超过3万元。在实际操作中，每征1亩地，铁路、高速公路等交通线性工程补偿一般是每亩5000～8000元；工商业用地对农民的补偿一般是每亩2万～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，最多达到每亩4万～5万元。因此《土地管理法》在土地征收补偿上的总体精神，是实行“按照被征收土地的原用途给予补偿”的政策。这就是说，土地转用的增值收益归征收者所有，这就排斥了农民参与土地增值过程中利益再分配的权利。这使农民获得的土地补偿不仅可能无法保障农民未来生活水平的提高，有时甚至难以维持现有生活水准。

但现有的货币安置措施由于补偿标准主要由政府单方面制定，必然是偏低的。在经济发达的地区，由于第二、第三产业的繁荣，被征地农民往往还可以自谋出路，因为征地影响农民生计带来的矛盾相对比较小，但由于这些地区土地的市场价值相对较高，征地带来的政府、土地使用者和失地农民之间的矛盾十分尖锐。而对一些地方经济不发达地区而言，土地被征收后，农民不仅失去土地，而且就业机会相对比较少，往往会使被征地农民的基本生活和就业方面出现问题。

为了顺利征地，解决农民失去土地的生计问题，除了提高征地补偿标准之外，在一些地区，比如温州、佛山、顺德等地，探索出了留地安置模式。在这些实行留地安置的地区往往民营经济相对发达，民间自身投资和用地需求都比较强，按照官方规定的货币安置标准将难以实施征地。比如，温州市按征收耕地面积的一定比例（大约是10%）安排一定数量的安置用地指标，由政府根据城市规划划定地块，给被征地村集体经济组织从事第二、三产业经营。留地安置由于给农民一定的土地发展权，对解决被征地农民的长远生计发挥了一定的作用，相对而言比较受农民的欢迎。以温州乐清市东山南村的留地安置个案为例，乐清市政府于2000年征收东山南村171.757亩，用于市区旭阳路的建设用地。除了青苗和地上附着物补偿费以外，市政府支付了包括土地补偿费、安置补助费、农业基础设施补偿费、征地现场处理包干费等共计1253.8261万元，平均每亩只有7.3万元。但除此之外，政府按规划在市区安排18.893亩用地指标，供东山南村从事集体开发经营项目建设。自2000年至2005年间，乐清市政府先后在征收东山南村部分集体土地后，将坐落乐清市中心区的47多亩的土地确定为东山南村失地农民的安置用地，用于村民自建自用、村三产用地或者市场开发。2006年1 月13日和2007年3月8日，东山南村先后委托乐清市国土局出让了这两块47多亩的安置用地，所得土地款3.81亿元。乐清市政府在扣除了土地出让金9500多万元和相关税费后，将剩余款项返还给了东山南村，东山南村获得的平均每亩安置地的地价为608.5万，计算下来，留地安置部分的市场价值大约与征地货币补偿标准相近。也就是说，每征收一亩土地，农民实际获得的征地补偿是货币补偿的两倍。

但是，留地安置政策没有在全国推广，也没有得到中央的明确支持，只在少数地区存在，因而存在着天然的局限性。按照我国现行的农用地转用审批制度，一个建设项目的用地指标申请只能包含项目本身的用地范围，而不能包含其他的内容，因此留地安置部分的指标无法和建设项目用地报批“打包”在一起去申请。如此一来，地方政府承诺给农民的留地安置用地指标只能从年度建设用地计划中划出一块，然而在经济发达、建设用地供需矛盾非常突出的乐清等发达县市，每年上级政府下达的年度建设用地指标尚不足以满足城市、基础设施、工业园区建设以及农民建房等常规项目的需要，从而导致地方政府不断拖欠被征地农民的留地安置用地指标。我们最近在浙江等地的调查表明，留地安置的土地由于受农转用指标不足的约束，很多无法转为建设用地，大量政府承诺的留地安置指标无法得到兑现，激化了地方政府和农民之间的矛盾，加上在地方政府与农民谈判过程中对留用土地数量和区位方面发生分歧，以及留地安置在土地规划与城市规划调整等方面的困难，地方政府越来越不倾向于留地安置模式。比如温州乐清市从2007年开始就废止了留地安置的政策，代之以单纯的货币安置政策。

近年来在东部或经济相对发达地区发展出的征地补偿安置新模式，就是所谓的社会保障安置，或者所谓的失地农民用土地换社保。在这种安排下，政府将征地补偿费用中的安置补助费和部分或全部的土地补偿费用于为被征地农民办理养老、失业、医疗等社会保险。比如浙江省、江苏省在近年都出台了政策，建立被征地农民的基本生活保障制度。上海、四川成都、浙江嘉兴等城市先后对被征农民采用保险安置方式，其中嘉兴市从20世纪90年代开始，对被征地农民实行户口农转非后，通过办理养老保险、保养、给自谋职业者发放自谋职业费和《征地人员手册》（享受城镇失业人员同等政策）等方式，将被征地农民纳入了城镇居民社会保障体系之中。嘉兴改革安置方式后，土地征收工作由当地政府统一政策、统一办理。安置补助费不再直接支付给被征地村集体和农民，而由政府部门直接划入劳动部门设立的安置专户，直接落实到被安置人员个人账户上。按不同的年龄，实行不同的生活与养老金发放标准。

中央政府近年以来也开始支持这个模式。2004年10月发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；部分省市更是希望以此作为解决失地农民问题的长效机制，大范围推广实施。但是目前失地农民参加养老保险的比例还很低。根据笔者2009年在全国12个城市征地大样本抽样调查结果显示，只有25.89%的家庭因为征地而有家庭成员参加了养老保险。即使是出台了失地农民社会保障的地方覆盖面过窄且保障方式单一、保障水平偏低，大多数地方推行的社保制度只包括养老保险，没有医疗保险和失业保险等城镇居民拥有的基本保险，甚至部分被征地农民经济负担能力有限，无法缴纳个人部分的参保费用。但客观地说，这些方案基本上还是由政府主导的利益分配方案，在社保的范围、标准等方面失地农民基本没有发言权，各地的做法也有很大差异。比如，在保障项目方面，从全国来看绝大部分地区仅将失地农民社会保障限定为基本养老保险，只有西安、哈尔滨、上海等少数城市涵盖了失业和医疗保险。至于农转非问题，一些城市，比如在北京和成都市，是把农民首先进行农转非，然后分别纳入城镇职工基本养老，医疗和失业保险体系或城镇居民最低生活保障体系；而在青岛，失地农民仍然保留农业户口。被征地农民按照该市农村社会养老保险缴费的规定，缴纳费用，村集体和地方财政按相同比例补助。更有一些地区，如天津、西安，建立专为被征地人员设计的社会保障基金和征地养老人员社会保障基金，而资金则来源于征地补偿费和政府补贴。

在已建立失地农民社会保障的城市中普遍存在保障不足问题。在保障水平方面，多数城市普遍存在保障水平偏低现象。即使是沿海经济较发达地区，失地农民享受到的养老保险多数在200元/月左右，根据我们在浙江的调查，即使到了2007年，嘉兴、温州等地区失地农民养老保障标准也大都在300～400元之间，最高也不过400～500元；少数享受医疗保险的失地农民每月仅为10余元。从失地农民养老保险出资方面看，大部分资金来自于农民的土地补偿金，地方政府出资部分占社保基金比例明显偏低，多数城市能够真正到账的资金很少，政府出资至多是以实现当年保障资金平衡为目的。有学者在浙江调查发现，个别城市承诺的资金到位率只有26.71%（李一平，2005）。

实际上，土地换社保往往成为地方政府规避短期政府财政支出的一种手段。通过承诺在未来给予失地农民一定的社会保障，地方政府在本期支付给失地农民的现金补偿可以进一步下降，政府则可以一次性收取40～70年土地收益，而把社保支出的责任推到以后的政府身上。然而这种操作模式存在可持续性的问题，蕴藏着巨大的风险，特别是考虑到中国很多省市的养老保险基金未来可能出现赤字，一旦政府以地生财支持城市建设发展的资金链面临断裂，以土地出让金为主要经济来源的失地农民社保资金的接续也将难以为继。从本质上讲，土地换保障模式并没有解决土地流转过程中收益分配的主体问题和公平性问题，只是把这个问题推给了以后各届政府。

尽管各地在实践中探索了各种征地补偿的模式，但在大多数地区，低水平的货币补偿安置依然是单一的征地补偿形式。只在少数省份比如浙江、江苏等才全面实行失地农民最低生活保障制度，而留地安置模式的推广遇到越来越多的问题，因此总体而言，相对于土地征收后的高增值收益，我国被征地农民所获得征地补偿和安置是低水平和极其有限的。

除了征地范围广、补偿低以外，中国现行征地制度的第三大特点是高度强制性，这不仅体现在地方征地实践过程中，也体现在相关政策法规中。1998年国务院发布的《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”2001年国土资源部发布的《征用土地公告办法》第十五条也作出了类似规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”也就是说，征地补偿和安置方案即使没有经过被征地农民的同意，征地方案照样实施。而村庄内部是否接受政府的征地补偿和安置方案，通常是由村委会或村民代表会议决定，在被征地农民不知情的情况下名下承包田被征收的例子并不罕见。

根据笔者2009年的调查，征地补偿和安置方案经过与地方政府协商的比例只有47.09%[3]（见表1-9），超过一半的被访谈者表示政府并没有就征地方案与他们协商。

表1-9　征地方案协商情况调查表

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，调查由笔者带队主持，陈箫整理。

由于农民在征地过程中财产权利和经济利益受到很大侵害，造成了农民大规模上访。在全部农民上访事件中，因征地补偿上访一直占有不小的比例，最高的是2006年，征地信访占近60%（莫晓辉，2011）。然而，许多征地信访诉求得不到实际解决。莫晓辉（2011）认为，“在‘信访一票否决’的约束下，信访已经开始异化为政府与群众矛盾的‘交火点’”，地方政府把信访量下降作为考核“稳定”政绩的标准，其注意力从解决群众反映的问题转向控制、压制信访的发生，与此同时，“信访案在不同机关和不同层级政府部门之间层层转办，农民上访告状时，如果没有一个指定的机构专门负责处理农村土地争议，农民的申诉很有可能被不同的政府部门推来推去，得不到及时解决。根据信访规定和‘属地管理’的原则，直接将群众对征地问题的反映材料转给了实施征地的基层人民政府，也就是信访人检举、控告、揭发的对象，其结果只能引发打击报复，把上访人拖入这样一个‘恶性闭合圈’，能够解决问题的占的比重极小。只有那些通过各种渠道反映到中央政府，或者引起高层决策者注意或者社会公众关注的案件才有可能得到重视和解决”（莫晓辉，2011）。

征地纠纷通过司法途径解决的可能性也极小。对此，莫晓辉（2011）指出这是由于：（1）司法机关对征地纠纷的受案范围模糊，且认识不一，大量征地纠纷被法院拒之门外；（2）根据我国现行法律规定，国务院的具体行政行为不受诉，而当前每年约有1/3的土地征收是由国务院批准的，这类土地征收引起的纠纷就被排除在司法审查之外；（3）《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）第一条第三款明确规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，这就使得被征地农民丧失诉讼权；（4）《土地管理法实施条例》规定了对征地补偿安置争议不服的裁决程序，司法实践中一些法院就以裁决前置为由拒绝受理。

当征地农民的诉求穷尽裁决、信访和司法等途径后依然得不到解决时，集体维权就成为一种重要的维权方式，于是近年来大量群体事件爆发。据2005年的一个统计，在全国发生的近8万起群体事件中，农民维权占30%，其中因征地补偿不公而发生的群体事件占农民维权的70%（天则经济研究所，2007）。

那么为什么在20世纪80年代乃至更早时期，土地征收制度的推行没有引起农民如此大规模的抗争呢？城市化必然伴随大量的土地转换，这些增加的城市土地绝大多数是从农村土地转换而来的。由于在我国城市土地实行国有制，农村土地实行集体所有制，这个转换的过程是一个土地所有权的转让过程，而这种转让是由政府行使征地权来完成的。在改革开放前，我国并不存在土地市场。1978年农村经济改革的成功鼓舞了中国领导人，并于1984年开始推行城市经济改革，在此背景下，以房地产开发销售为主要形式的土地交易在全国范围内展开。在这一阶段，我国土地交易尚未取得合法地位，包括《宪法》在内的各种法律法规都禁止土地交易活动。1987年深圳出让了第一宗土地，此后抚顺等试点城市也相继展开了土地出让试点工作，1988年宪法修正案和《中华人民共和国土地管理法》修正了原来禁止土地交易的条款，土地市场的合法性由此得到确立。这一改革直接导致了土地一级市场的形成，而农村土地向城市土地的转换形式也相应发生了改变（汪晖，2002）。

图1-3　改革前后城市土地的转换形式

图1-3 A和B显示了改革前后农村土地向城市土地转换的形式，二者的区别在于土地使用制度改革以后，农村土地向城市土地转换既可以通过传统的征收—划拨形式来实现，也可以通过征收—出让形式来实现。换言之，在农村土地向城市土地的转换中，部分开始通过土地市场来完成的。这一变化很有意思，在城市土地使用制度改革之前，我国城市土地开发主体主要是政府机构或者国有企业[4]，农村土地被征收后都是以行政划拨的形式交由开发单位完成土地开发，由于缺乏市场机制，信息不完备，农村土地转换为城市土地过程中带来的土地增值收益被掩盖，土地征收制度的弊端并未显现。在城市土地使用制度改革以后，情况就发生了变化，土地一级市场的建立使得农民开始了解和掌握土地价格信号。

为了进一步解释土地价格信号对农民行为的影响，我们可以引入土地竞租模型。不过，传统的土地竞租模型无法解释当市场信息开放后，为何现行征地制度的矛盾会凸现。传统的土地竞租理论假定城市土地的供给不受限制，土地用途的转换的唯一因素是土地的收益能力变化。如果选择一条从市中心到远郊的路线，随着用途的转换和土地收益能力的降低，土地租金（或价格）有一个平缓下降的过程（如图1-4），这样在城市郊区，土地用途转换的替代点附近，农地价格和市地价格相差不多，因而即便农民了解土地价格信号，农民的心态和行为与改革前也不一定不同，更没有动力进行黑市交易。

图1-4　传统的土地竞租曲线

但是，现实中，我国绝大多数城市都实行了城市总体规划控制。城市规划对城市土地供给的限制，以及开发商对农地向市地用途转换带来增值收益的预期，市郊土地的价格往往比预期的要高，尤其是有规划意图地块的价格要远远超过在此范围之外的农地的价格（如图1-5）。农民一旦掌握这些价格信号，征地补偿与被征土地潜在的价值之间的巨大反差就成为农民抗争的重要原因。

与此同时，随着改革开放的深入，国企改革、人事制度改革、医疗制度改革等相继推进，“吃皇粮”“铁饭碗”一一打破，城市居民原先拥有的优势逐渐消失，而保留农村户口拥有的计划生育政策方面的优惠以及农地的社会保障功能导致农地的潜在价值上升，征地制度中的农转非政策渐渐不再吸引农民，农民对征地补偿的期望值不断上升。而且越是经济发达的地区，这种现象越是明显。在上述背景下，农民对征地活动的心态慢慢发生了变化，征地难度加大，在现行征地赔偿标准下的讨价还价过程日益漫长，更有甚者，市郊土地黑市开始形成，出现大量的“小产权房”。但是，包括城市土地使用制度在内的各项制度改革不是征地难度大、讨价还价过程长以及土地黑市形成的原因，原因在于计划经济时代形成的土地征收制度已经不再适应市场化改革，而其中的关键在于政府征地权的滥用和征地补偿的不合理。

图1-5　规划控制下的土地竞租曲线

本章系统讨论了中国经济转轨、增长与现行征地制度之间的逻辑联系，认为现行征地制度是20世纪90年代后逐步形成的“区域竞次式”经济增长模式赖以发展的制度基础，因而“区域竞次式”经济增长模式以及伴生的地方政府土地财政激励成为现行征地制度改革的约束条件。只有通过系统性的整体改革来改变这些约束条件，才能提供足够的激励，从而从根本上改革现行征地制度。

在解释了中国现行征地制度的背景之后，本章从征地范围、征地补偿、失地农民与征地安置、强制性征地与农民抗争这几个方面归纳和总结了现行征地制度低补偿、无征地范围限制及高强制性的三大特点，并以2009年全国12个城市大样本征地抽样调查数据为基础，分析和阐述了现行征地制度的基本事实。

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15.汪晖：《城市化进程中的土地制度研究》，浙江大学博士学位论文，2002年。

16.中国土地勘测规划院：《中国征地移民风险管理能力建设项目研究报告》，亚洲开发银行，2006年3月。

[1]关于“区域竞次式”经济增长模式的论述主要吸收了陶然教授的学术思想。作为合作者，本人与陶然教授分别于2005、2007、2008、2009以及2011年一起奔赴浙江、江苏、广东、四川、重庆、天津、山东和河北等地进行多次典型调查和大样本抽样调查，共同讨论相关问题，并在《经济研究》、《领导者》等杂志上合作发表了关于中国经济增长模式、土地制度等方面的学术论文。“区域竞次式”经济增长模式的学术观点固然在土地制度方面有本人的贡献，但主要的学术思想还是来自陶然教授。

[2]或者在地方政府看来，公共利益的定义可宽泛地理解成有利于经济发展和就业增长。

[3]总共有823个被征地样本，其中773个被征地农民回答了征地谈判的相关问题。

[4]1984年，原国家计委和城乡建设环境保护部联合颁布了《城市建设综合开发公司暂行办法》，自此，原先各种行政性公司才实现企业化，参与城市建设，从事房地产开发。