中国收入分配变迁解析

如何缩减收入分配差距，存在诸多的对策，涉及经济增长、区域发展、收入激励制度等多个方面。特别是我国正处于转型期，理顺收入分配政策需要多方面的共同努力，是一个较为庞杂的系统。本章拟就我国目前收入分配差距中的主要表象提出针对性的建议，同时结合国外收入分配调节的经验进行比较分析。

自20世纪90年代以来，我国已形成了相当程度的收入分配差距，由此引起的经济问题、社会矛盾日渐增多，引起了政府、学术界以及社会公众的广泛关注与探讨。为缩小收入分配差距，我国也制定出了一系列措施，主要针对城乡收入差距、地区收入差距、行业收入差距等方面。并且，为促进中低收入群体增收，我国在公共服务、税收等方面也进行了许多尝试，力求减缓乃至缩小收入不平等所引起的负面效应。接下来，从以下几个方面进行分析。

当前，我国城乡居民收入比达到了3.3∶1，为历年来最高。我国长期以来的城乡二元经济结构是城乡收入差距形成的根本原因。引致城乡居民收入差距的具体原因很多，包括就业机会、信贷约束、人力资本等。为缩小城乡收入差距，我国近年来大力加强对农村地区的建设投入，致力于“三农”问题的解决。

1）加强农村基础设施建设

为加强农村地区基础设施建设，促进农业发展和农民增收，2009年，国务院出台了《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》。该意见较为详细地阐述了国家对于农村发展的具体支持举措。

《意见》指出[1]：①要坚持并落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。每年的财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于“三农”，重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设。②继续加大对农民的直接补贴力度，增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补。扩大良种补贴范围。增加农机具购置补贴种类，提高补贴标准，将农机具购置补贴覆盖到所有农业县。③高度重视发展粮食生产。切实稳定粮食播种面积，优化品种结构，提高单产水平，确保粮食生产稳定发展。加强农业标准化和农产品质量安全工作。加快农业标准修订制定工作。继续实施农业标准化示范项目，扶持龙头企业、农民专业合作组织、科技示范户和种养大户率先实行标准化生产。④狠抓小型农田水利建设。抓紧编制和完善县级农田水利建设规划，整体推进农田水利工程建设和管理。⑤加强农业科技和服务体系建设是加快发展现代农业的客观需要。必须推动农业科技创新取得新突破，农业社会化服务迈出新步伐，农业素质、效益和竞争力实现新提高。⑥完善村民自治制度。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治制度。进一步规范和完善民主选举，依法保障农民群众的推选权、直接提名权、投票权、罢免权。

上述政策从农业生产的设施、技术、组织、协调管理等方面，就农村地区的基础设施建设提出的具体要求和阶段性的目标。在此指引下，我国对农村基础设施建设的投入力度不断加大。2011年3月，时任国务院总理温家宝在十一届全国人大四次会议新闻发布会上表示[2]：“中央财政‘三农’投入累计近3万亿元，年均增幅超过23%。彻底取消农业税和各种收费，结束了农民种田交税的历史，每年减轻农民负担超过1 335亿元。建立种粮农民补贴制度和主产区利益补偿机制，农民的生产补贴资金去年达到1 226亿元。对重点粮食品种实行最低收购价和临时收储政策，小麦、稻谷最低收购价提高了25%到40%。严格保护耕地。着力推进农业科技进步。粮食产量屡创历史新高，去年达到1.09万亿斤，连续7年增产；农民人均纯收入达到5 919元，实现持续较快增长。农村综合改革稳步推进，集体林权制度改革、国有农场管理体制改革全面推开。农业农村基础设施加快建设，完成7 356座大中型和重点小型水库除险加固，解决2.15亿农村人口饮水安全问题”。

仅2011年，中央财政对“三农”方面的投入首次超过万亿元，良种、农机具购置和农资综合补贴等力度的加大，给农民带来实惠的同时，也给相关涉农产业和企业带来潜在投资机会。这说明，我国政府层面对农村建设的补贴力度逐渐加大。

2） 加大农业财政补贴力度

（1）粮价补贴

早期的农业补贴主要是粮食价格保护价收购制度。从1998到2001年，国家推行“粮食保护价”的农产品价格支持制度，这是第一个以保护粮食生产者利益为目标的农业补贴政策。国家按保护价收购粮食，政府每年耗费几百亿元资金对国有粮食收购站和购销企业给予补贴。但这一政策在实施过程中存在一定的问题，其对农民收入的改善没有产生实质性帮助。相反，国营粮食企业垄断粮食收购，定价低于市场价格，且收购条件苛刻，导致农民并没有因为这一政策实现增收，没有达到预期效果，而且执行与监督成本极高。

我国从2002年开始对粮食生产者进行直接补贴试点。这是一种与生产挂钩的补贴方式，它将农民当年的实际种粮面积作为农民获得补贴的依据，补贴数额与当年的粮食生产数量挂钩，且无总量限制[3]。2004年，试点范围已从原来的3个县扩大到全国29个省，其资金已达116亿元；2005年，直补资金已突破130亿元。此时，我国主要运用按计税面积补贴的方式。这是指依照农民的农业税计税田亩和计税常产计算粮食直补的方式，补贴金额数量的多少与农民当期的生产类型、粮食产量、投入要素完全脱钩，即无论农民种植何种作物都能获得补贴。这种政策普惠程度较高，对生产没有扭曲作用，或其扭曲作用非常小。如上所述，采用按粮食实际种植面积补贴的形式，无论农民种植粮食的数量是多少，都能获得相应的补贴金额，有利于达到提高农民种粮积极性的政策效果。不仅如此，2002年开始进行的农村税费改革中，我国对农户承包的土地面积、计税面积进行了全面核查，其资料齐全，可信度和透明度都较高。此举为核查农民的实际种粮面积提供了很有力的参考，也为农户发放直接补贴资金提供了可靠依据，大大降低了直接补贴改革的操作成本。

（2）农资生产补贴

2005年以来，油料、化肥等等农业生产资料价格上涨较快，引致农民种粮收益的下降，对农民增收起到负面作用。为弥补农资价格上涨所带来的种粮成本提高，我国于2006年在粮食直接补贴的基础上，增加农资综合补贴制度。

农资综合补贴是中央财政根据当年农资实际涨价情况，统筹粮价上涨因素后，合理安排补贴规模，在次年年初分配拨付到省。其补贴方式类似于种粮直补，即：各个地区可以采取不同的补贴方式。而相同地区种粮直补与农资综合补贴是“一条线”运行的。具体来说，可分为四步[4]：

第一步，测算当年因农资涨价引起的增支总额。主要依据国务院价格、农业主管部门统计的全国亩均化肥和柴油增支额、当年粮食播种面积等因素来测算。

第二步，确定当年补贴规模。按照补贴“只增不减”的原则，基期补贴存量如数安排。同时，财政部会同国家有关部门，根据当年农资增支总额、粮价上涨因素和财政承受能力,提出新增补贴额，报国务院批准后确定当年补贴增量。基期存量与当年补贴增量之和为补贴总规模。

第三步，分配补贴资金。存量补贴资金按基期分配基数不变。增量资金分配，原则上主要考虑各省粮食播种面积、产量、商品量等因素，并适当考虑地区农资价格差异。补贴资金分配向粮食主产省倾斜。

第四步，拨付补贴资金。每年年底确定补贴规模和资金分配方案后，在次年初将资金拨付到地方，要求各地在春耕前将补贴兑付到农户。

（3）取消农业税

为进一步加强对农村财政补贴力度的加强，近年来比较重要的就是农业税的取消。2009年，我国全面取消了农业税。2004年2月8日，针对近年来粮食生产增长放缓和农民人均纯收入连续增长缓慢的情况，中共中央国务院下发《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这份文件是新中国成立以来第一次以中共中央国务院的名义专发的关于促进农民增收的文件，其要求从2004年开始，5年内在全国取消农业税。自此，实施近50年的中华人民共和国农业税条例被正式废止。这个在中国拥有2千多年历史的农业税制度正式退出历史舞台。

取消农业税在短期对于农民收入的提高效果明显，从2006年1月起到2010年12月,我国全面取消农业税为农民减轻负担1 300多亿元[5]。但从长期来看，单一地取消农业税政策并不能改变农民增收困难的局面。当政府的配套措施未能跟进时，取消农业税直接提高了农民收益,但直接成本和间接成本的提高会造成这种收益的改善被抵减[6]。

3）促进农村劳务经济发展

农村剩余劳动力的增加使得劳动力供给不断增大。农村劳务经济是农村劳动者为本家庭以外的单位或个人提供劳务而获得报酬收入的经济活动而劳务经济作为农村居民获取工资性收入的重要来源，对于提升农村居民收入水平、缩小城乡差距具有重要作用。

我国劳务经济的发展过程可划分为四个阶段[7]：第一阶段（1978—1988年），党的十一届三中全会的召开和家庭联产承包责任制的推行，农村劳动力逐步向非农产业转移，乡镇企业成为农村劳动力转移的主要渠道。1985年以后，劳动力转移方向由以省内就地转移为主向跨区域流动转变。据调查，1984—1988年，农村从事非农产业的劳动力人数以年均15%的速度递增。第二阶段（1989—1991年），国家采取了一系列调控措施抑制通货膨胀，经济增长速度放慢，部分农民工退回到第一产业中，非农产业劳动力占农村总劳动力的比重由1988年的21.5%下降到1991年的20.7%。第三阶段（1992—1998年），非国有部门迅速发展，国家推行城乡统筹就业管理，要求逐步消除城乡劳动力身份差别。这使得东部沿海地区经济飞速发展，劳动力需求不断加大，农村劳动力转移全面铺开，形成了一股强势的“民工潮”。第四阶段（1999年至今），国家针对劳务经济提出“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的指导方针，从消除体制障碍，规范劳动力市场到加大职业技能培训，维护农民工合法权益实行了一系列积极的劳务政策，劳务经济的发展进入了一个全新的历史发展时期。

在行业和地域分布上，据国家人力资源和社会保障部的调查，2006年农村外出务工人员从业较为集中的行业及其所占比重分别为：建筑施工业16.3%，电子电器业13.5%，制衣制鞋业11.7%，住宿餐饮业9.4%。就地域分布来看，珠江三角洲地区、长江三角洲地区、环渤海地区是农村外出务工人员就业的主要地区。

案例：重庆开县的劳务经济发展之路

开县是一个拥有158万人口的大县，农村劳动力达83万人，是一个典型的劳动力资源大县。乘着改革开放的东风，大量的农村富余劳动力从盲目性和自发性的转移开始，逐步发展壮大到今天，已形成48.5万人的劳务大军，成为开县农村经济发展的有力支撑，为开县经济社会发展作出了十分突出的贡献。

早期，开县的劳务经济只是简单的劳动力输出；并且，劳务输出的主要行业集中在纺织业、建筑业等劳动密集型产业，劳动力的职业技能素质不高，并且还会遭遇到劳动权益保障问题。所以，早期开县的劳务经济是一种简单输出型的发展模式。但这种情况自2010年以来逐渐发生了改变。

当前，不仅有大量的开县人在外地打工；而且，这部分人中有些已经形成了自己的企业，在行业领域内也具备了一定的影响力。为促进开县劳务经济的进一步发展，使劳务经济的开展从简单的劳动力输出，向“劳动力流入、流出结合，高效率开发”的方向迈进，开县政府当前制定了以下措施，以促进县域经济和劳务经济的协调发展，进一步起到吸纳农村剩余劳动力、提高农村居民收入的作用。

一要制定劳务经济发展规划。农村劳务开发、农村劳动力转移是推进城乡统筹发展的重要方面，是一个庞大而复杂的系统工程。开县作为一个典型的劳务大县，劳务产业作为开县的第一产业，劳务经济作为开县农村第一经济，要在一段时期内得到发展状大，就必须制定一个劳务经济发展的中长期规划，指导劳务经济向着既定目标发展。

二要强化劳务培训。虽然开县有近50万人口的劳务大军，但在质量上却有不少差距，要通过各种培训来提高劳动力的整体素质和技能水平。要组建人力资源研发中心，对劳务经济发展课题进行研究；要加强师资队伍建设，积极引进一批高素质职教人才，努力为在职教师创造再深造再提高的条件；要加大民办职校的扶持力度，帮助解决民办职校在发展中的问题。要加强公办、民办职校的硬件设施建设，特别是要建设好学校的实训基地；要加强各部门中短期培训项目资金的监管，确保有效的资金用在刀刃上。

三要打造劳务品牌。要实现劳务经济上档升级，就必须打造独具特色的劳务品牌。开县虽然成功打造了“北京餐饮”“上海拆房”等特色劳务品牌，但总量及影响还有限。要通过打造，形成人无我有、人有我优、人优我精的叫得响的特色劳务品牌。

四要吸引返乡创业。一直以来，开县坚持以“输出劳动力，引回生产力”的指导思想，积极吸引成功人士返乡创业，取得了显著的成效。但从规模上和政策扶持上有一定的差距，要进一步在工商、税收、土地使用等方面出台优惠政策，吸引更多的成功人士返乡创业，回报家乡，推进家乡经济发展。

五要实施境外劳务。目前，开县境外劳务输出的规模还相当小，要在今后的劳务经济工作中，把向境外输出劳务作为一项重点工作去组织实施，进一步改变务工人员不愿到境外务工和怕到境外务工的传统认识；建立好境外务工的中介服务机构，为务工人员到境外务工提供全程服务；完善境外务工扶持政策，为既有境外务工意向，又有符合国际市场所需技能的务工人员能顺利到境外务工。

六要保障法律实施。要保障《劳动合同法》等与劳务经济发展相关的法律法规在本行政区域内的正确实施，这也是人大的一项重要职责，要适时对这些法律法规的贯彻实施情况进行检查，保证劳动者的合法权益得到保护，推动劳务经济不断发展。

资料来源：综合《重庆日报》《新华网》等资料整理而得。

今后，乡镇企业仍然是劳务经济的主要载体。农村剩余劳动力的转移有两大模式:一种是离土不离乡的就地转移模式，一种是跨地区流动的模式，即我们通常所说的劳务输出。县域经济发展水平的高低，是劳动力转移模式变化的主要内在因素，而劳动力转移模式的变化，又会对县域经济的发展起到推动或制约的作用[8]。

缩小地区收入差距的必要前提是地区间经济发展差距的缩小。当前，我国呈现出较为明显的地区经济发展不平衡，突出表现为东、中、西部的经济发展水平有着明显差异。因此，在缩小地区收入差距方面，主要是依托地区经济发展差距的缩小。这主要包括自20世纪90年代末期实施的西部大开发战略。

西部大开发的范围包括陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、四川省、重庆市、云南省、贵州省、西藏自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区12个省，自治区、直辖市、3个少数民族自治州，面积为685万平方公里，约占全国的71.4%。2002年末人口3.67亿人，占全国的25%。约占国内生产总值的15%。

国家对西部大开发的优惠政策主要有三项[9]：

（1）税收优惠政策

税收优惠政策中，主要优惠政策条款都集中在企业所得税上，详见表7.1。

表7.1　西部大开发的税收优惠政策

与中东部地区的比较：投资于西部的国家鼓励类产业（目录详见第二部分）和交通、电力、水利、邮政、广播电视基础产业的外来企业，其所得税税负较之中部、东部轻50%以上。

（2）土地优惠政策

一是依法出让国有荒山、荒地等未利用地进行造林、种草等生态建设的，可以减免土地出让金，实行土地使用权50年不变；达到出让合同约定的投资金额并符合生态建设条件的，土地使用权可以依法转让、出租、抵押；土地使用权期限届满后，可以申请续期。

二是建设项目用地，如使用国有未利用土地，可以免缴土地补偿费。

以上优惠是国家对西部地区的专项扶持政策，中东部地区省市不享受。

（3）矿产资源优惠政策

一是符合条件的勘查、开采者，可以减免探矿权使用费、采矿权使用费：第一年免缴，第二至第三年减缴50%，第四至第七年减缴25%（开采矿山的，闭坑当年可以免缴）。二是探矿后依法开采的，允许将勘查费用计入递延资产，在开采阶段分期摊销。三是外商从事非油气矿产资源勘查开采，享受免缴探矿权、采矿权使用费1年，减半缴纳探矿权、采矿权使用费2年的政策。外商从事《外商投资产业指导目录》中鼓励类非油气矿产资源开采，享受免缴矿产资源补偿费5年的政策。

以上优惠也是国家对西部地区的专项扶持政策，中东部地区省市不享受。

（4）放宽利用外资的条件

一是将外商投资银行、商业零售企业的试点，中外合资外贸公司的试点扩大到西部地区中心城市(直辖市、省会城市和自治区首府城市)。对外资在西部地区经营人民币业务、设立保险机构、兴办中外合资旅行社、会计师事务所、律师事务所等予以一定优惠。

二是对外商投资西部地区商业项目，经营年限可放宽至40年；注册资本可放宽至3 000万元。

三是对外商投资西部地区基础设施和优势产业项目，适当放宽国内银行提供固定资产投资人民币贷款的比例，中外合资合作项目一般放宽到中方出资比例的120%，外商独资项目扩大到外方注册资本的100%。对满足一定条件的鼓励类项目（详见第二部分），可不受上述比例限制。

中东部地区已有外商投资银行业、零售业等的试点，允许在西部地区进行相应的试点是加快西部地区开放步伐,对中东部地区的跟进。

对外商投资西部地区商业项目，经营年限放宽至40年，比东部地区延长10年；注册资本放宽至3 000万元，比东部地区降低2 000万元。

另外，根据《国家税务总局关于深入实施西部大开发战略有关企业所得税问题的公告》（国家税务总局公告2012年第12号）的规定：“三、在《西部地区鼓励类产业目录》公布前，企业符合《产业结构调整指导目录（2005年版）》《产业结构调整指导目录（2011年版）》《外商投资产业指导目录（2007年修订）》和《中西部地区优势产业目录（2008年修订）》范围的，经税务机关确认后，其企业所得税可按照15%税率缴纳。《西部地区鼓励类产业目录》公布后，已按15%税率进行企业所得税汇算清缴的企业，若不符合本公告第一条规定的条件，可在履行相关程序后，按税法规定的适用税率重新计算申报。”也就是说，新版的《西部地区鼓励类产业目录》将延续以往的对西部地区鼓励产业征收15%企业所得税的优惠政策。这将为西部地区经济发展和产业繁荣提供持续的推动力。

从20世纪80年代中期开始，在全国范围开展了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标，以改变贫困地区经济文化落后状态为重点的大规模扶贫开发，我国扶贫开发的历史进程可分为三个阶段[10]：

第一阶段是从1978年到1985年。我国农村经济体制改革，推行家庭联产承包责任制，大幅度提高农产品价格，激发和调动了广大农民的生产积极性，农产品产量大幅度增加，农民收入迅速提高，大大缓解了农村的贫困问题。全国农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,平均每年减少1768万人,贫困发生率从30.7%下降到14.8%。

第二阶段是从1986年到1993年。针对一些地区发展缓慢，一部分群众生产生活条件非常困难的情况，党中央、国务院决定在全国范围内开展有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。为此，国务院成立专门工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫的方针。到1993年年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，贫困发生率由14.8%下降到8.7%。

第三阶段是以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志。该计划明确要求集中人力、物力、财力，用7年左右的时间，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。1996年9月，党中央国务院联合召开了中央扶贫开发工作会议，作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。1999年6月，在我国扶贫攻坚的关键时刻，党中央国务院再次召开会议，作出《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，确保实现在本世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。

总体来看，我国扶贫政策包含以下几块主要内容[11]：

（1）农村政策

中国是一个传统的农业大国，农村人口多，贫困现象突出。实行有利于减贫的农村政策，对于消除农村贫困问题十分重要。十年来，国家实行统筹城乡经济社会发展的方略和工业反哺农业、城市支持农村与“多予少取放活”的方针，全面促进农村经济社会的发展，使贫困地区和农村贫困人口普遍受益。国家相继取消牧业税、生猪屠宰税和农林特产税，特别是取消了在中国存在2600多年的农业税，并以法律形式固定下来，让中国广大农民彻底告别了缴纳农业税的历史。全面实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴，逐步建立和完善农村社会保障体系，推进农村饮水、电力、道路、沼气等基础设施建设和农村危房改造。推行集体林权制度改革，使农民真正拥有林地承包经营权和林木所有权，落实各项优惠政策，发展林下经济和森林旅游，增加农民收入。不断加大强农惠农富农和扶贫开发的投入力度，中央财政用于“三农”的支出从2003年的2144.2亿元人民币增加到2010年的8579.7亿元人民币，年均增长21.9%，公共财政覆盖农村步伐明显加快。国家的一些强农惠农富农政策率先在贫困地区实行。其中，免征农业税试点、农村义务教育“两免一补”政策（对农村义务教育阶段贫困家庭学生免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费）、对国家新安排的公益性基本建设项目减少或取消县及县以下配套，率先在国家扶贫开发工作重点县实行。一些强农惠农富农政策向贫困地区和贫困人口倾斜。中央财政在农村最低生活保障、新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险的制度安排上，对中西部地区给予较大支持。2010年，民政部门资助参加新型农村合作医疗4615.4万人次，资助资金14亿元人民币，人均资助30.3元人民币。

（2）区域政策

20世纪末，中国政府开始实施西部大开发战略。中国的西部地区，自然条件相对恶劣，基础设施建设相对滞后，贫困人口比较集中。十多年来，西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发等项目，在同等条件下优先在贫困地区布局；公路建设加快向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来；基础设施建设项目尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。国家相继出台一系列区域发展政策，促进西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区以及新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、云南等地经济社会发展，并把农村扶贫开发作为政策重点加以推进。

（3）农村社会保障制度

为贫困人口提供基本的社会保障，是稳定解决贫困人口温饱问题的最基础手段。2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。农村最低生活保障标准，由县级以上地方政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。截至2010年年底，全国农村低保覆盖2528.7万户、5214万人；2010年全年共发放农村低保资金445亿元人民币，其中中央补助资金269亿元人民币；全国农村低保平均标准为117元人民币/（人·月），月人均补助水平为74元人民币。国家对农村丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残农民实行五保供养，即在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。十年间，五保供养逐步实现了由集体福利事业转型为现代社会保障制度，所需资金由农民分摊转由国家财政负担。到2010年年底，全国农村得到五保供养的人数为534万户、556.3万人，基本实现“应保尽保”，全国各级财政共发放农村五保供养资金96.4亿元人民币。2009年，国家开展新型农村社会养老保险试点工作，到2011年7月已覆盖全国60%的农村地区，共有493个国家扶贫开发工作重点县纳入试点，覆盖率达到83%。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付方式，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。2010年，中央财政对新型农村社会养老保险基础养老金补贴111亿元人民币，地方财政补助资金116亿元人民币。2004年，国家出台了规范的最低工资制度，对保障以农民工为主体的劳动者的劳动报酬权益发挥了积极作用。

（4）提高扶贫政策执行力

政策实施成功与否，关键在于执行。中国政府把建立工作责任制、加强干部队伍和机构建设作为保障扶贫政策执行力的关键，采取有效措施保证扶贫政策的落实。按照“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的要求，实行扶贫开发工作责任到省、任务到省、资金到省、权力到省。把扶贫开发作为国家扶贫开发工作重点县政府的中心任务，由县负责把扶贫开发的政策措施落实到贫困村和贫困户。实行扶贫工作党政“一把手”负责制，把扶贫开发的效果作为考核这些地方政府主要负责人政绩的重要依据。加强贫困地区干部队伍建设，将贫困地区县级领导干部和县以上扶贫部门干部的培训纳入各级党政干部培训规划，采取挂职锻炼、干部交流等方式充实和加强贫困地区干部队伍。加强扶贫开发统计监测，为科学决策提供依据。加强贫困地区基层组织建设，改进基层干部思想作风和工作作风，推进社会治安综合治理，维护贫困地区社会稳定。充实和加强各级扶贫开发的工作机构，稳定人员，改善条件，提高素质，增强扶贫开发的组织领导和协调管理能力。国务院有关部门把扶贫开发作为一项重要工作，结合各自职能，认真贯彻落实扶贫政策。

总体来看，中国扶贫开发政策有以下特征[12]：

①坚持开发式扶贫和社会保障相结合。

引导贫困地区和贫困群众以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，提高自我积累、自我发展能力。注重综合开发、全面发展，促进基础设施建设和经济社会协调发展。注重可持续发展，加强资源保护和生态建设，控制人口过快增长。加快推进城乡基本公共服务均等化进程，建立健全农村最低生活保障制度，逐步提高五保供养水平，不断完善自然灾害应急救助体系，建立新型农村合作医疗制度，开展新型农村社会养老保险制度试点，为贫困人口提供基本生存保障。在国家扶贫开发工作重点县推进扶贫开发政策与农村低保制度衔接试点，努力使各项政策覆盖所有贫困人口。

②坚持专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合。

以贫困人口和贫困地区为工作对象，以财政专项扶贫资金为主要资源，以实现贫困人口基本生存和发展为目标，编制专项扶贫开发规划，分年实施。充分发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本行业发展重点，积极促进贫困地区水利、交通、电力、国土资源、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各项事业的发展。动员和组织社会各界，通过多种方式支持贫困地区开发建设。党政机关和企事业单位定点扶贫，东西扶贫协作，军队和武警部队支援，社会各界参与，形成有中国特色的社会扶贫方式，推动贫困地区发展，增加贫困农民收入。

③坚持外部支持与自力更生相结合。

通过专项扶贫资金、财政转移支付、部门项目建设、社会各界捐助、引进利用外资等途径，不断加大对贫困地区的资金投入。不断探索参与式整村推进、小额信贷、贫困村互助资金等多种扶贫模式。尊重贫困地区广大干部群众在农村扶贫开发中的主体地位，广泛调动他们的主动性、积极性、创造性。广大干部群众自强不息，不等不靠，苦干实干，积极参与决策、投工投劳，依靠自身力量改变贫困落后面貌。

我国扶贫政策实施以来，贫困人口数量急剧下降，贫困地区经济增长潜力进一步加强，贫困地区生态环境改善明显。总的看来，我国扶贫开发取得了以下成就[13]：

中国农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，贫困人口的生产生活条件明显改善，贫困地区基础设施不断完善，社会发展水平进一步提升，生态恶化趋势得到初步遏制。

农村居民的生存和温饱问题基本解决。国家根据经济社会发展水平的提高和物价指数的变化，将全国农村扶贫标准从2000年的865元人民币逐步提高到2010年的1274元人民币。以此标准衡量的农村贫困人口数量，从2000年年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

贫困地区经济全面发展。贫困地区产业结构进一步优化，特色优势产业快速发展，县域经济综合实力不断增强。从2001至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2658元人民币增加到11170元人民币，年均增长17%；人均地方财政一般预算收入从123元人民币增加到559元人民币，年均增长18.3%。农民人均纯收入从2001年的1276元人民币，增加到2010年的3273元人民币，年均增长11%（未扣除物价因素）。上述数据的增幅，均高于全国平均水平。

贫困地区生产生活条件明显改善。国家不断加大贫困地区基础设施建设投入，全面改善这些地方的生产生活条件。从2002年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县新增基本农田5245.6万亩，新建及改扩建公路里程95.2万千米，新增教育卫生用房3506.1万平方米，解决了5675.7万人、4999.3万头大牲畜的饮水困难。到2010年年底，国家扶贫开发工作重点县农村饮用自来水、深水井农户达到60.9%，自然村通公路比例为88.1%、通电比例为98%、通电话比例为92.9%，农户人均住房面积24.9平方米，农户使用旱厕和水冲式厕所比重达88.4%。贫困地区农村面貌发生明显变化。

贫困地区社会事业不断进步。农村义务教育得到加强，扫除青壮年文盲工作取得积极进展，到2010年底，国家扶贫开发工作重点县7～15岁学龄儿童入学率达到97.7%，接近全国平均水平；青壮年文盲率为7%，比2002年下降5.4个百分点，青壮年劳动力平均受教育年限达到8年。新型农村合作医疗实现全覆盖，基层医疗卫生服务体系建设不断加强，到2010年年底，国家扶贫开发工作重点县参加新农合的农户比例达到93.3%，有病能及时就医的比重达到91.4%，乡乡建有卫生院，绝大多数行政村设有卫生室。贫困地区人口和计划生育工作、公共文化服务体系建设继续得到加强。

贫困地区生态恶化趋势初步得到遏制。从2002至2010年，国家扶贫开发工作重点县实施退耕还林还草14 923.5万亩，新增经济林22 643.4万亩。国家扶贫开发工作重点县饮用水水源受污染的农户比例从2002年的15.5%下降到2010年的5.1%，获取燃料困难的农户比例从45%下降到31.4%。

公共服务是面向社会公众提供的基本保障性服务，通常涵盖了医疗、教育、住房、交通等方面。良好的公共服务水平，有助于减轻中低收入群体的生活负担，进而提升其生产时间和生产效率。因此，公共服务也被视作是缩小收入差距的重要手段。

1） 卫生服务

改革开放初期，我国延续了计划经济时期的卫生制度。1978年以前乡村医生提供的所有预防保健服务费用均由集体和乡政府提供，同时在1980年以前乡镇卫生院提供的预防保健服务的经费也由政府经费补助。在当时的经费状况和国民经济发展水平下，卫生机构能够保证包括公共卫生在内的基层卫生工作正常开展。然而，由于农村经济体制改革，集体经济遭到瓦解，以集体经济为依托的农村基层卫生组织合作医疗制度失去了往日的经济基础。从城镇到农村大家都尽可能少量提供、不愿意提供或者是要公共卫生享受者花钱才提供公共卫生服务。公共卫生网底的破裂或基层卫生机构公共卫生功能消退是该时期公共卫生服务失调的主要原因[14]。并且，随着城乡间、地区间的收入差距日渐加大，政府难以获得足够的资源为居民提供基础的医疗卫生服务。这个时期，医疗卫生系统简单地用加强内部管理为指导，以产生经济效益为目标，开始在医疗卫生机构推行人事制度和分配制度改革，这样做的最后结果不但没有把医疗单位革新成为具有自我约束力和自我激励机制的事业法人，相反还使医疗机构在20世纪90年代以后兼备了两种体制的弊端。一方面，医疗卫生机构承担着向社会提供基础公共服务的任务；另一方面，医疗卫生机构作为自负盈亏的法人，还需要在市场竞争中获取利润，其直接后果就是医疗费用的上涨和服务效率的降低。因此，“因病致贫、因病返贫”的现象开始逐渐增多。

1992—2003年，是中国公共卫生退化和医疗卫生服务逐渐走向市场化时期。1992年卫生部进行的一项调查表明[15]：公共卫生机构提供的预防服务明显减少，在无偿项目中，有80%的服务项目没有达到卫生部规定的目标工作量，有1/3的服务提供量不足50%。这个期间公共卫生机构把本来免费但又必须提供的公共卫生服务作为收费项目来进行，如计划免疫、血吸虫病的防治等，政府在这个问题上不仅不采取制止，由政府购买提供或由政府直接提供，相反政府还采取一定程度的鼓励；另外公共卫生机构还进一步扩大有偿服务业务，如对食品旅馆业等服务业进行卫生监督，逐渐形成有偿业务快速发展，无偿项目无人问津的局面。

不仅如此，政府对医疗卫生的投入严重不足，且医疗卫生资源分布不均，城乡间、地区间医疗卫生资源分配的明显失衡使得居民难以获得较为均等的医疗卫生保障。这样一来就增加了居民的负担，加大了居民面临的风险，在一定程度上造成了收入分配差距的加深。

根据2003年的卫生部第三次全国卫生服务调查[16]：在城市，享有城镇职工基本医疗保险的人口比例为30.4%、公费医疗占4.0%、劳保医疗占4.6%、购买商业医疗保险占5.6%、被调查者中无任何医疗保险占44.8%；在农村，参加合作医疗的人口比例为9.5%、各种社会医疗保险占3.1%、购买商业医疗保险占8.3%、79.1%没有任何医疗保险。调查结果显示城乡患者中，未就诊比例为48.9%，其中：城市为57.0%，农村为45.8%。与前两次卫生服务调查的结果相比，患者未就诊比例出现明显增高趋势。在城市，有城镇职工医疗保险的患者中未就诊率为56.1%，无医疗保险人群未就诊率为62.5%；在农村，尤其是经济欠发达地区，无医疗保险的患者多的地区，无医疗保险的患者未就诊比例明显高于有合作医疗的患者（前者比后者高65.2%）。在未采取任何治疗措施的患者中，40.5%的患者自感病轻，认为没有必要就诊，38.2%的患者由于经济困难，9.4%的人认为没有有效治疗措施。与前两次调查相比，未采取任何治疗措施的患者比例上升，经济困难未治疗的比例增加。

尽管从20世界90年代开始，政府已逐渐意识到农民没有医疗保障的严重性，但直到2003年1月，国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见》的通知出台后，合作医疗重建工作，才真正由20世纪80年代地方自发恢复合作医疗转为中央政府统一调配下的重新铺开，中央做出保障合作医疗资金的承诺。由于新型合作医疗的自主选择性，以及初级保险形式导致很多没钱交费的穷人得不到应有的医疗补贴和保障，就会形成穷人和富人同样纳税，但穷人没钱交费而把补贴给富人享受，最终导致穷人补贴富人的奇怪现象[17]。

特别是2003年SARS事件的出现，使社会公众普遍意识到我国医疗卫生体制的弊端。2005年6月，来自国务院发展研究中心和世界卫生组织的一份合作研究报告表明，中国的医疗卫生体制改革“从总体上讲是不成功的”。

为彻底扭转我国医疗卫生服务低覆盖、低效率的局面，自2008年开始，国家开始推行新一轮的医疗卫生体制改革。改革的基本原则是：公共卫生资源应向农村、城市基层卫生机构倾斜；重新构建城市医院，基层社区卫生机构双向转诊的医疗服务体系；明确公共卫生和基本医疗卫生服务是公共产品或准公共产品，属政府投资范围。2009年3月，中国公布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，全面启动新一轮医改。改革的基本理念，是把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务，从制度上保证每个居民不分地域、民族、年龄、性别、职业、收入水平，都能公平获得基本医疗卫生服务。改革的基本原则是保基本、强基层、建机制。

当前，我国已建立起城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险，这三大基础卫生保障体系，取得了一定的成效，居民的医疗卫生保障水平逐渐提高。根据卫生和计划生育委员会2012年12月27日发布的《中国的医疗卫生事业白皮书》显示，我国医疗卫生体制改革取得了重大突破[18]：

（1）基本医疗保障制度覆盖城乡居民

截至2011年，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗参保人数超过13亿，覆盖面从2008年的87%提高到2011年的95%以上，中国已构建起世界上规模最大的基本医疗保障网。筹资水平和报销比例不断提高，新型农村合作医疗政府补助标准从最初的人均20元人民币提高到2011年的200元人民币，受益人次数从2008年的5.85亿人次提高到2011年的13.15亿人次，政策范围内住院费用报销比例提高到70%左右，保障范围由住院延伸到门诊。同时，推行医药费用即时结算报销，居民就医结算更为便捷。开展按人头付费、按病种付费和总额预付等支付方式改革，医保对医疗机构的约束、控费和促进作用逐步显现。

自新型农村合作医疗大病保障实施以来，截至2011年，23万患有先天性心脏病、终末期肾病、乳腺癌、宫颈癌、耐多药肺结核、儿童白血病等疾病的患者享受到重大疾病补偿，实际补偿水平约65%。2012年，肺癌、食道癌、胃癌等12种大病也被纳入农村重大疾病保障试点范围，费用报销比例最高可达90%。实施城乡居民大病保险，从城镇居民医保基金、新型农村合作医疗基金中划出大病保险资金，采取向商业保险机构购买大病保险的方式，以力争避免城乡居民发生家庭灾难性医疗支出为目标，实施大病保险补偿政策，对基本医疗保障补偿后需个人负担的合规医疗费用给予保障，实际支付比例不低于50%，有效减轻个人医疗费用负担。建立健全城乡医疗救助制度，救助对象覆盖城乡低保对象、五保对象，并逐步扩大到低收入重病患者、重度残疾人、低收入家庭老年人等特殊困难群体，2011年全国城乡医疗救助8090万人次。

（2）基本药物制度从无到有

初步形成了基本药物遴选、生产供应、使用和医疗保险报销的体系。2011年，基本药物制度实现基层全覆盖，所有政府办基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物，并实行零差率销售，逐步取消了以药补医机制。为促进合理用药，制定了国家基本药物临床应用指南和处方集，建立了基本药物采购新机制，基层医疗卫生机构基本药物销售价格比改革前平均下降了30%；并且，基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录。

（3）城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全

2009—2011年，中央财政投资471.5亿元人民币支持基层医疗机构建设发展。一是采取多种形式加强基层卫生人才队伍建设，制定优惠政策，为农村和社区培养、培训、引进卫生人才。建立全科医生制度，开展全科医生规范化培养，安排基层医疗卫生机构人员参加全科医生转岗培训，组织实施中西部地区农村订单定向医学生免费培养等。二是实施万名医师支援农村卫生工程，2009—2011年，1100余家城市三级医院支援了955个县级医院，中西部地区城市二级以上医疗卫生机构每年支援3600多所乡镇卫生院，提高了县级医院和乡镇卫生院医疗技术水平和管理能力。三是转变基层医疗服务模式，在乡镇卫生院开展巡回医疗服务，在市辖区推行社区全科医生团队、家庭签约医生制度，实行防治结合，保障居民看病就医的基本需求，使常见病、多发病等绝大多数疾病的诊疗在基层可以得到解决。经过上述努力，基层医疗卫生服务体系不断强化，农村和偏远地区医疗服务设施落后、服务能力薄弱的状况明显改变，基层卫生人才队伍的数量、学历、知识结构出现向好趋势。2011年，全国基层医疗卫生机构达到91.8万个，包括社区卫生服务机构2.6万个、乡镇卫生院3.8万所、村卫生室66.3万个，床位123.4万张。

（4）基本公共卫生服务均等化水平明显提高

国家免费向全体居民提供国家基本公共卫生服务包，包括建立居民健康档案、健康教育、预防接种、0～6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、高血压和Ⅱ型糖尿病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生监督协管等10类41项服务。针对特殊疾病、重点人群和特殊地区，国家实施重大公共卫生服务项目，对农村孕产妇住院分娩补助、15岁以下人群补种乙肝疫苗、消除燃煤型氟中毒危害、农村妇女孕前和孕早期补服叶酸、无害化卫生厕所建设、贫困白内障患者复明、农村适龄妇女宫颈癌和乳腺癌检查、预防艾滋病母婴传播等，由政府组织进行直接干预。2011年，国家免疫规划疫苗接种率总体达到90%以上，全国住院分娩率达到98.7%，其中农村住院分娩率达到98.1%，农村孕产妇死亡率呈逐步下降趋势。农村自来水普及率和卫生厕所普及率分别达到72.1%和69.2%。2009年启动“百万贫困白内障患者复明工程”，截至2011年，由政府提供补助为109万多名贫困白内障患者实施了复明手术。

（5）公立医院改革有序推进

从2010年起，在17个国家联系试点城市和37个省级试点地区开展公立医院改革试点，在完善服务体系、创新体制机制、加强内部管理、加快形成多元化办医格局等方面取得积极进展。2012年，全面启动县级公立医院综合改革试点工作，以县级医院为龙头，带动农村医疗卫生服务体系能力提升，力争使县域内就诊率提高到90%左右，目前已有18个省(自治区、直辖市)的600多个县参与试点。完善医疗服务体系，优化资源配置，加强薄弱区域和薄弱领域能力建设。区域医学中心临床重点专科和县级医院服务能力提升，公立医院与基层医疗卫生机构之间的分工协作机制正在探索形成。多元化办医格局加快推进，鼓励和引导社会资本举办营利性和非营利医疗机构。截至2011年，全国社会资本共举办医疗机构16.5万个，其中民营医院8437个，占全国医院总数的38%。在全国普遍推行预约诊疗、分时段就诊、优质护理等便民惠民措施。医药费用过快上涨的势头得到控制，按可比价格计算，在过去三年间，公立医院门诊次均医药费用和住院人均医药费用增长率逐年下降，2011年比2009年均下降了8个百分点，公立医院费用控制初见成效。

2） 教育服务

教育是形成人力资本的重要渠道，对于提高个体的生产效率和收入水平具有决定性的作用。我国在改革开放初期就开始推行“九年制义务教育”，高等教育也经历了基础性的变革。总体而言，其目的是使教育的覆盖面更广、居民受教育质量更高。

（1）义务教育

1986年，我国正式颁布并实施了《义务教育法》，其认为“实行九年制义务教育,实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。自此，国家把发展基础教育的责任交给地方,开始有步骤地实行九年制义务教育。

《义务教育法》是我国出台的第一部义务教育法律，它第一次以法律形式提出义务教育的受教育年限为九年，对义务教育的入学年龄和终结年龄做出了规定，规定适龄儿童即6到15周岁的学生。法律也指出了国家和社会，包括学校和家长的权力、责任和义务，很好地阐释了义务教育的强制性特征。

但是这段时期义务教育的全面普及在农村还很困难。规定了实施基础教育要以分级管理为主，做到分级办学，主要由地方来负责。可是农村普遍发展落后的经济事实，使得九年义务教育的全面普及面临很多困境，效果也不是很明显[19]。例如，对于义务教育阶段的费用免除，免收学费不是免除学生全部的费用，而只是学费的免除，家长要解决学生的书本费和杂费。因此，学杂费支出仍形成了这一时期农村家庭的教育负担。

1993年《中国教育改革和发展纲要》明确继续完善初级中等以下教育分级办学、分级管理的体制。1995年我国针对农村教育，国家认为在温饱问题还没有解决的现阶段，对于一些九年义务教育还不能普及的地区，小学教育必须要能够普及，而在特别贫困的地区三四年的小学教育要首先普及起来。1996年的义务教育学校收费管理也规定义务教育阶段只缴杂费，免收学费。这些都体现了义务教育阶段收取费用的规定。

但是，农村义务教育的普及仍显得困难重重。农村地区义务教育主要由乡一级政府负责，而乡级财政收入又相对十分有限，导致义务教育的投入不足。并且，随着校办企业的转制，学校发展的经费来源进一步减少，更加重了乡级财政的教育负担。特别是 2000年的农村税费改革又取消了教育费附加的增收，使乡级财政的教育投入更加困难。

针对农村学龄儿童大幅下降问题，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求，“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”[20]。这样我国“撤点并校”政策于2001年开始施行。效果表现最为明显的就是小学数量的显著减少。2000到2010年的十年间，农村小学数量减半。学校撤并确实充分利用了校舍以及办学资金，降低了当地政府的办学成本，但只是转嫁了成本，农村家庭多出了住宿花费的额外开支，学生上学距离变远，增加了时间成本以及安全风险[21]。而原有的教育资源得到闲置,包括一些新建学校。另外，农村寄宿制学校的资金投入也主要是学校教学设施的建设，在生活保障上普遍投入不足。中国城市化过程的趋势不可逆转，农村学校撤并的过程还需进一步的管理和控制。

2001年，国务院颁布《国务院关于基础教育改革和发展的决定》对义务教育的政策进行了调整。农村义务教育开始实施“在国务院领导下，有地方政府负责、分级管理、以县为主”的新体制。这一体制在一定程度上提升了教育投入水平，促进了义务教育的普及。并且，针对教育领域出现的乱收费现象，国家采取“一费制”和“两免一补”政策措施，减少城市经济困难群体和农民的教育负担。

2005年全国人大审议通过的《义务教育法（修订草案）》中明确提出义务教育投入将有中央、省、地（市）、县四级政府共同承担，一改以往“以县”为主的旧体制，进一步保证了义务教育的投入。

2006年起，国家率先在西部农村地区免除义务教育阶段的学杂费和课本费，并在随后两年内将该政策推广至全国。但是，该项措施减免的费用只是将农村家庭承担的教育支出转变为财政支出，对地方政府而言，教育支出的压力依然较大。但不可否认的是，正是由于国家对义务教育的持续投入，以及经济发展水平的提升，目前我国已基本实现了义务教育的普及，义务教育普及率达到了95%以上[22]。

2006年修订的《义务教育法》，使得义务教育的公益性、统一性和义务性得到了真正的统一。主要特征表现为：

第一，国家统一分步实施,回归义务教育本质特征。义务教育是由国家统一实施,所有适龄儿童、少年必须接受、国家必须予以保障的公益性事业。义务教育的实施不收学费、杂费。

第二，合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。义务教育阶段所有适龄儿童必须就近免试入学,以保证实现户籍所在地儿童入学机会的均等和受教育权利的平等,同时要多渠道安排流动人口子女接受义务教育,保障其接受义务教育的权利。

第三，明确规定政府职责，保证义务教育经费投入。义务教育经费由省级统筹、国务院和地方政府分担,明确了各级政府的职责。

第四，统筹规划政府施行，落实义务教育管理责任。即，确定了县级人民政府为主的管理体制。

第五，全面贯彻素质教育，强调义务教育质量发展。明确的法律规定实施素质教育。保证义务教育阶段的“两开、两增、两减”。两开就是开齐课程，开足课时；两增就是增加学生睡眠时间和增加学生课外活动时间；两减是减少作业量，减少考试次数。同时进行监督和检查。

第六，统一规定教师队伍，确保义务教育师资力量。统一规定和要求教师的社会地位和待遇，同时加强了对教师的培训。

第七，规范学校办学行为，建立义务教育监督机制。规定了相关部门不得以任何名义改变，包括变相改变公办学校的性质，学校不得设立重点班级和非重点班级，不得推销或者变相推销产品、服务以谋取利益，针对上学难上学贵等问题做出相应的法律规定，学校的办学制度规范得到了健全和完善。

第八，强调提供平等条件，保障义务教育的平等权利。新《义务教育法》强调了对非户籍所在地,特别是流动人口子女接受义务教育的问题;确定了流动人口子女居住地人民政府要为他们提供平等接受义务教育的条件,这将会对城市化进程的平稳推进起到关键性作用。

经过努力，目前我国已经基本实现了义务教育普及化。

（2）高等教育

1978年4月22日至5月16日召开全国教育工作会议，会议肯定恢复高考对高等教育发展的重要性，认为考试能够保证高等教育质量的提高，同时会议认为教育事业的发展与国民经济发展息息相关，认为教育事业的发展速度必须与国民经济的发展速度相吻合，不能脱节。这次会议为以后中国高等教育为社会主义经济建设服务的发展方向奠定了基础，也是日后高等教育城市化、精英化的一个诱因，它使得新时期中国高等教育的公平呈现出与先前完全不同的特征，也划定了中国高等教育的未来发展方向[23]。

1983年，教育部开始实施“定向招生、定向分配”，也就是按照一定的比例在国家所属或者直接管理的某些院校实行面向农村或农场、牧场、矿区、油田等艰苦行业的定向招生，这一政策的推行，一方面是因为文革对高等教育的严重破坏，导致专业技术人员的匮乏；另一方面，也加强了边远山区人才的输送，为当地的经济发展作出贡献,也从侧面促进了高等教育的公平。

1985年，中国高等教育开始实行“双轨制”。所谓“双轨制”是指高校自费生与国家统招生免费生这两种制度同时并存的状况。同年，高考首先在广东进行英语、数学标准化考试试点工作。双轨制度是中国高等教育的发展的一个拐点，此后，自费生的比重占高校学生的比重逐年增长，发展到最后，高等教育进入了全面进行收费阶段。至此，高等教育的财政投入体制逐渐转变为以财政投入为主，社会筹资和自筹为辅。同时，高等教育不再对个人实行全免费，开始征收学费，同时通过设计“奖学金”和“助学金”制度为学生提供补助。但是，随着学费的逐年增长，它已经成为许多家庭沉重地经济负担，也导致许多优秀学生因为经济原因而丧失高等教育的入学机会。双轨制的实行对中国高等教育公平有着很矛盾地影响。一方面，双轨制扩大了大学的入学机会，使得更多学生能获得高等教育机会。但另一方面，双轨制也是导致随后出现的高等教育入学机会分配的经济基础决定机制，这毋庸置疑地损害了高等教育的公平，这种机制对于经济落后地区、经济困难家庭的学生明显不利。

1997年，国家开始正式实行高等教育收费制度，学校不再有公费和自费的区别，这对于个人是否能够接受高等教育有重大影响。1999年的生均学费为 2769 元，2001年则达到 3 895 元，而城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入在 1999年为 5854 元和 2210 元，到 2001年也才达到 6859 元和2366[24]元 。由此可见，接受高等教育所需支付的学费在普通居民的日常开支中占有较大比重。始于 1999年的高等教育扩招政策，以及新的教育财政投入体制确立，促进了我国高等教育从精英化阶段向大众化阶段迈进。经过多年的扩招，2008年全国普通本专科招生数达到 607.2 万人，研究生招生达 44.6 万人，高等教育毛入学率达到 23.3%，进入高等教育大众化阶段[25]。

3） 住房服务

改革开放以前，我国的住房制度都是以公有制供给为主体。但是，我国的住房保障水平却严重偏低。1978年，我国城镇人均居住面积下降到3.6平方米。1980年4月，邓小平同志提出了我国住房改革的总体构想：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。……将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴”[26]。随后，国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布将实行住宅商品化的房改政策。1982年开始实行向城镇居民补贴出售公有住房试点，即政府、单位、个人各负担1/3的“三三制”售房。自此，我国的住房逐渐告别公有制的供给模式。但是，此时国家和单位负担仍然过重。

1988年 2 月，在总结试点经验基础上，国务院印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，肯定了“提租补贴”的基本思路：提高公房租金，增加工资，变暗贴为明补，变住房实物分配为货币分配，通过提高租金促进售房。这项改革方案初步表明了价格机制对需求调节的可行性。经过提租，出现了多占房者退房、大房换小房和小房换大房的现象。市场机制对资源配置的作用开始显现。

1994年 7 月，国务院颁发了具有长远决定性意义的《关于深化城镇住房制度改革的决定》（简称《房改决定》）。这一决定明确了我国城镇住房制度改革的根本目的，确立了坚持配套、分阶段推进的政策。城市住房制度改革的根本目的是为了建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城市住房制度。《房改决定》所提出的深化城市住房制度改革总的思路为[27]：把住房投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化的体制；把住房实物分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性与商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产市场和发展社会性的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。文件还规定经济适用住房要占每年建房总量的20%以上。这个决定较大程度上完善了房改政策，推动了房改的深入推进。

1994—1997年，租金改革和公有住房出售加快。住房自有率迅速提高，大大加快了住宅建设特别是经济适用房建设，初步形成了住房供应体系和住房金融体系。1998年，我国进一步作出了放开商品房市场、取消住房实物分配的决策。住房制度改革要求金融提供支撑作用，随着房地产业大发展，银行贷款已经成为房地产开发的主要资金来源，而1998年出台的《个人住房贷款管理办法》，为个人住房消费开辟新的资金渠道。即，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

1998年住房改革切断了单位实物福利分房的渠道，个人住房消费的积极性被调动起来，配合住房货币化补贴和个人购房抵押贷款的支撑，居民住房消费集中大量地释放出来，商品住房市场成为房地产市场的主体。这一举措具有重要意义：不仅对应着居民住房分配方式上的基础性变革，而且对房地产市场价格有着较大的影响；住房的商品化改革，对于我国房地产价格的快速上涨起到了重要的推动作用。

国家高度重视稳定住房价格，提出保持住房价格特别是普通商品住房和经济适用住房价格的相对稳定。针对中低收入群体的住房困难问题，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）要求各级政府把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作，作为住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，以廉租房制度建设为重点，建立解决低收入家庭住房困难的政策体系。

住房保障是影响公平分配的制度性因素，而公租房的实施正是基于解决中低收入群体住房困难的考虑，通过政府转移支付的方式来大幅度降低这部分群体的住房支出，进而促进大部分居民的财富积累和扩大再生产。这对于缩小收入差距、促进共同富裕具有重要作用[28]。

近年来，各地开展的公租房建设，以使得公租房能够满足中低收入群体的住房需求。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。例如，《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》（2010年7月1日施行）规定，申请公租房的条件为：①申请范围。年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员。申请人在申请公共租赁住房所在地其直系亲属有住房资助能力的，不能申请公共租赁住房。②收入限制。单身人士月收入不高于2 000元；家庭月收入不高于3 000元。政府将根据经济发展水平、人均可支配收入、物价指数等因素的变化定期调整，并向社会公布。市、区政府引进的特殊专业人才和在重庆工作的全国、省部级劳模、全国英模、荣立二等功以上的复转军人住房困难家庭按属地申请公共租赁住房，不受收入限制。

针对日益明显的行业收入差距，我国也制定了一些措施，以控制行业收入差距的过度扩大。一方面，是提高大多数行业的普遍收入水平；另一方面，是控制以垄断行业为代表的中高收入行业的工资水平。

1） 控制垄断行业收入过快增长

行业收入差距的扩大，突出表现为以垄断行业为代表的收入水平过快增长。其依靠垄断资源获得了超额利润，与劳动生产率的提高并不匹配。这显然拉大了收入分配差距，对此，社会各界进行了强烈的关注与争论，国家也出台了一些政策措施加以引导及治理。

行政性垄断是垄断行业高收入产生的体制性原因，也是根本原因。行政性垄断之所以形成高收入，它产生的根本原因就在于行政性垄断主要集中在原来是政府的行业管理部门，后来由于转型、特别是体制改革而被取消后新组建的企业。这种从原计划经济体制下全面的、唯一的行政性垄断“变脸”来的企业，今天仍然霸占着某种商品或服务的经营活动，或阻挠其他经济成分的介入，限制了竞争或者根本不允许竞争。经营利润和收益全部留置本行业内部，不许其他企业分享，这是垄断行业高收入产生的根本原因[29]。

不合理定价机制是产生垄断行业高收入的直接原因我国的垄断企业有的是凭借自然资源的条件形成自然垄断，有的是凭借提供关系国计民生的极为重要的产品和服务，国家必须实行比较严格的市场准入控制制度而形成行政垄断。垄断行业收入大幅度增长的直接原因就是它可以凭借自身的垄断地位，通过垄断高价获取超额利润。

然而，目前我国对行业收入差距的调控并未取得一致性的意见，也缺乏国家层面的有关政策。虽然近期国资委就国有企业高管薪酬等方面进行了一些约束，但对于如何提高一线职工工资、建立合理的工资增长机制方面，尚未取得有效突破。所以，总的来说，在行业收入差距调控方面，仅有个人所得税政策能起到一定的调节作用，但对垄断行业的过高收入状况无法起到决定性的作用，需要尽快出台有关政策及实施细则来加以规范。

2）保障劳动者权益

随着改革开放的深入和多种所有制经济的兴起，我国企业主涵盖了民营、外资、国有、集体、个体等形式。特别是在国企改制后，原先计划经济时劳动者“国家工人的身份”被“市场化的身份”所代替，“领导阶级和主人翁”的身份向市场经济中的劳动力所有者的个体身份转变，社会分配制度中的按劳分配也不再是单一的分配模式，生产要素开始参与分配。并且，农村剩余劳动力大规模的乡城迁移，出现了“农民工”或“外来务工人员”这一新兴群体。他们在城市劳动，却缺乏相应的劳动和社会保障措施。一方面增加了他们所面对的不确定性风险，另一方面也拉大了收入差距。

在对改革中所有制、经营制度、劳动制度改革等许多方面从宏观上做出比较分析之后，就不难发现一个倾向——即重视资本和管理而忽视劳动力。我国改革开放三十年来，资方地位不断上升，劳动者的地位却不断下降，两极分化趋势严重。一段时间以来，劳动者权益保障不足主要体现在：劳动合同、劳动安全、工资、社会保障等是劳动者权益受到侵害的集中多发区；改制企业员工、下岗工人、农民工是易受侵害群体；从企业种类来看，我国的中小企业特别是私营企业中的劳动安全保护条件普遍较差，劳动安全事故频发，劳动者生命健康权得不到有效保障[30]。近年来，农民工在一定程度上遭遇的“欠薪”问题就是劳动者权益得不到根本保障的突出现象，中央和各地也陆续出台了一些政策措施，劳动监察等相关职能部门多次就这些事件展开调查和处理。

21世纪初期与农民工相关的保障政策措施摘编

广东省：

2001年，深圳出台《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，外来人员只要累计缴满15年的社会养老保险费，并达到退休年龄，就可以像本地户口的员工一样享受按月领取养老金的退休待遇。2004年1月，广东修订通过《广东省工伤保险条例》（2004年2月1日起实施），明确要求将外来工纳入工伤保险覆盖范围。广西自治区：

2003年12月，广西壮族自治区人民政府通过《广西壮族自治区失业保险办法》，明确把进城务工的农民工、临时工等纳入社会失业保险范畴，正式享受失业保险待遇，最多可领取24个月失业保险金。成都市：

2003年初，成都市出台《非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，要求用人单位按照非城镇户籍从业人员实际收入的14.5%，非城镇户籍从业人员按照本人实际收入的5.5%来缴纳综合社会保险费。上海市：

2002年9月，上海市政府已颁布《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，用人单位全额缴费，外来农民工则享受工伤保险、住院医疗待遇及老年补贴等三项待遇。用人单位投保后，一旦外来民工发生工伤或因病住院时，就能获得相应的保险待遇。用人单位为个人累计缴费每满一年，外来农民工即可获得一份老年补贴凭证，并可在男性满60岁、女性满50岁时，到户籍所在地的商业保险公司约定的机构一次性兑现。

资料来源：根据相关省市的人力资源与社会保障部门资料整理。

针对日益紧迫的农民工问题，2006年国务院出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》[31]（以下简称《意见》）。《意见》指出，农民工问题事关我国经济和社会发展全局，维护农民工权益是需要解决的突出问题，解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务。

就社会广泛关心的户籍问题，《意见》规定，中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。具体落户条件，由各地根据城市规划和实际情况自行制定。改进农民工居住登记管理办法。

在就业方面，《意见》要求，各地区、各部门要进一步清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，清理对企业使用农民工的行政审批和行政收费，不得以解决城镇劳动力就业为由清退和排斥农民工。

就劳动工资保障方面，《意见》要求各地要严格执行最低工资制度，合理确定并适时调整最低工资标准，制定和推行小时最低工资标准。用人单位不得以实行计件工资为由拒绝执行最低工资制度，不得利用提高劳动定额变相降低工资水平。严格执行国家关于职工休息休假的规定，延长工时和休息日、法定假日工作的，要依法支付加班工资。

在子女教育方面，《意见》要求所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费。在农民工发生工伤后，要做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作。未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用。

为规范用人单位的用工行为，为维护劳动者的合法权益，促进构建发展和谐稳定的劳动关系，我国于2008年1月1日正式实施了《劳动合同法》。《劳动合同法》颁布实施后，各级党政和有关部门加大了宣传力度，掀起了学习贯彻《劳动合同法》的热潮，提高了广大经营者和劳动者的法律意识。通过宣传培训，大部分企业经营者强化了依法经营的意识，认识到贯彻实施《劳动合同法》，切实维护职工合法权益，是企业应当承担的社会责任，对企业的持续健康发展具有有力的促进作用。中华全国总工会在2010年1月所作的调查显示：据统计，多数省（区、市）规模以上企业劳动合同签订率在90%以上，大型国有企业达到100%[32]。

自1994年开始，我国的税收体制进行了重大改革。流转税方面，形成了以增值税为主，消费税、营业税并行的内外统一税制；企业所得税方面，合并国营企业、集体企业和私营企业的所得税为统一的企业所得税；个人所得税方面，合并外籍个人、中国公民和个体工商业户所得税为统一的个人所得税；其他税方面，取消了盐税、奖金税和集市交易税，新增了遗产税和证券交易税等；税收征管方面，推进了税收征管的计算机化进程，建立了中央和地方的分税制制度[33]。

为提高税收征收效率，2003年我国又以“简税制、宽税基、低税率、严征管”为目标，进行了税收征管体系改革。2006年，我国正式废除《中华人民共和国农业税条例》，农业税从此退出历史舞台；个人所得税方面，起征点由800元、2 000元逐步提升到2011年的3 500元，工资薪金适用税率由九级累进改为七级累进，工资薪金及个体工商户、承包户应纳税所得额的各级标准有所变动；值税方面实行由生产型增值税向消费型增值税转型的改革；消费税方面，对高污染、高能耗的产业实行了高税率政策。

近年来，我国居民收入来源呈现多样化的局面，居民的主要收入来源依然是工资、薪金收入，其中货币性收入随经济发展增加，实物性收入及补贴相对减少；除此之外，居民个人还可通过独立从事各种劳务及个体经营、合伙经营获得经营收入。随彩票业的兴起，通过购买福利彩票、体育彩票等获得的偶然收入也越来越多；房屋租赁市场的兴起、股票市场和债券市场的繁荣，使得居民的财产收入所占比重也逐渐增多；伴随着国家宏观调控的日渐增强，转移性收入持续增长。经过上述税收改革，我国目前的税收结构及其与收入分配的关系如图7.1所示。

图7.1 居民收入流程及税种分布

资料来源：马卫.调控我国个人收入分配的税收政策研究[D].济南：山东大学，2008.

（1）流转税对收入分配的影响

我国流转税类包括增值税、消费税、营业税和关税4个税种。它们的征收对象分别是针对有形货物或加工、修理修配劳务的生产环节中的增值额、应税消费品的消费额、提供劳务和转让无形资产及不动产的营业额、货物的进出口价值或数量。它们的征收环节在收入分配的初次环节，主要涉及的是生产环节和流通环节。从影响三大收入分配的角度看，流转税类没有直接对收入分配产生影响。但是由于流转税类具有的内在累退性，低收入居民将缴纳比高收入居民更多的流转税[34]。此外，由于流转税类的纳税人主要是企业部门，对生产环节的原材料、半成品等征税将导致企业部门的生产成本增加，企业部门为获取利润将对工人工资、管理费用等进行压缩，这将导致居民部门劳动要素收入的减少，从而改变要素收入分配的格局。其中，消费税在一定程度上具有缓解社会分配不公的作用，消费税主要针对奢侈品和资源浪费型产品的进行税收征收，对高收入居民消费应税消费品有很好的税收负担作用。

（2）所得税对收入分配的影响

我国的所得税类包括个人所得税和企业所得税两个税目，涉及国民收入分配的再分配环节，征收对象为调节后的企业经营净利润和个人收入应纳税额。企业所得税在收入分配中的作用类似流转税的第一种，会对企业部门和居民部门、资本要素和劳动要素的收入分配产生影响。个人所得税涉及要素收入分配和居民收入分配，由于收入来源的多样性，它会对以上两大类收入分配产生影响。所得税类中应起到收入公平分配效应的是个人所得税税目，目前我国个人所得税的征收适用超额累进税率，理论上应该有利于改变个人和家庭的收入分配结构，缩小高收入居民和低收入居民之间的收入差距。

我国现行的个人所得税税率

2011年9月1日实施的中国内地个税免征额调至3 500元。个人所得税计算的7级标准：

资料来源：国家税务总局网站。

不难看出，个人所得税对不同收入层级的税收有着严格的界定，体现出累进性的特征。

我国的企业所得税(www.xing528.com)

《中华人民共和国企业所得税法》规定：企业所得税的税率为25%的比例税率。原“企业所得税暂行条例”规定，企业所得税税率是33%，另有两档优惠税率，全年应纳税所得额3万～10万元的，税率为27%，应纳税所得额3万元以下的，税率为18%；特区和高新技术开发区的高新技术企业的税率为15%。外资企业所得税税率为30%，另有3%的地方所得税。新所得税法规定法定税率为25%，内资企业和外资企业一致，国家需要重点扶持的高新技术企业为15%，小型微利企业为20%，非居民企业为20%。另外，符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。

资料来源：国家税务总局网站。

（3）财产税对收入分配的影响

财产税类包括财产税和行为税两大类，具体分为房产税、车船税、印花税和契税4个税目。它们涉及国民收入初次分配环节，征收的对象分别为房产价值、车船数量、应税凭证计税余额或应税凭证数、转移房屋或土地的价值。财产税类对要素收入分配有重大影响，从其征税对象中包涵的房产、土地、车船等要素可以看出。同时财产税对居民收入分配也有影响，一般高收入居民比低收入居民更有可能拥有较大价值的房屋、土地、轿车游艇等要素，而征收印花税将对证券交易的净收益产生影响。财产税理论上对缩小居民收入差距有很好的调节作用。

以房产税为例进行说明。房产税的征收一方面是调控房价的需要，另一方面税收收入可用于保障性住房的建设，具有一定的收入分配调节功能。目前，我国上海、重庆两地的房产税处于试点阶段。

沪、渝两地房产税的结构

重庆市个人住房房产税税率征收标准为：独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房，税率为0.5%；3倍（含3倍）至4倍的，税率为1%；4倍（含4倍）以上的税率为1.2%；在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套（含第二套）以上的普通住房，税率为0.5%。

上海房产税的规定：从2011年1月28日起，凡在上海新购住房的购房人，均应在办理房地产登记之前向房屋所在地地方税务机关（下文简称“主管税务机关”）申报办理房产税征免认定手续。征收范围，包括上海市居民家庭在上海市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非上海市居民家庭在当地新购的住房。征收标准，上海市居民家庭人均不超过60平方米的,其新购的住房暂免征收房产税。税基暂按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳,适用税率暂定为0.6%。对住房每平方米市场交易价格低于当地上年度新建商品住房平均销售价格2倍（含2倍）的，税率暂减为0.4%。

资料来源：根据重庆、上海地方税务局网站资料整理。

截至2012年12月31日，重庆应征收房产税的存量及新购应税住房11 027套，其中存量独栋商品住宅3605套、新购高档住房7352套。房产税在约束高端住房消费的同时，对调节收入分配也具有积极作用。按照房产税试点方案测算，重庆近期年度税源总量超过1亿元。这些房产税收入已全部用于公租房建设，实现了“高端有约束”与“低端有保障”的有效衔接[35]。

2012年，上海市房产税收入为24.6亿元，完成预算的109.3%。个人所得税、契税则低于年初预期。2012年房产税收入超过预算，主要是部分企业拓展发展空间，生产经营性用房有所增加及本市加强房产税征管，从而带动房产税增长高于年初预期[36]。

（4）资源税类对收入分配的影响

资源税类包括资源税、土地增值税和城镇土地使用税3个税目，主要是对国家矿产、贵金属以及土地使用和转让等行为开征的税收。它的征收环节设在国民收入的初次分配环节。开征资源税对矿产资源拥有者以及土地拥有及使用者的要素收入分配起调节作用。资源税的开征可以起到调节公平合理开采和使用国家资源的作用，对居民收入分配起到调节作用，如城镇土地使用税的开征对拥有土地使用权的土地转让者的收入起到调整作用。

2011年11月1日起实行的资源税税目税额幅度表

资料来源：《中华人民共和国资源税暂行条例》。

资源税有利于调节单位和个人的投资行为，分配本就属于社会成员共享的财富。作为调节经济的重要杠杆，国家可以通过对不同资源征收不同税率来调节纳税人的经济行为，有利于将部分资源所带来的超额利润集中到国家手中，按归国家再分配制度进行支出按排，促进资源的合理利用和社会发展[37]。

但是，目前资源税的实施对收入分配的实际调节作用有限，形成了明显的“两益两损”。所谓“两益”，一是地方政府从操纵土地中获取巨大利益，据了解，一些市县的土地出让金收入占到财政收入的35%，高者达到60%。在这当中，一些政府官员在权力与资本合谋中把权力与土地挂钩，将号称人类“财富之母”的土地变成个人、家庭和相关利益者的“财富之母”。二是房地产企业获取较高的收入，直接效应是，房地产业的薪酬，居各行业平均薪酬的榜首。在地方政府和房地产企业获得“两益”的同时，也存在着“两损”：一是农村土地的实际拥有者——农民利益受损；二是消费者特别是低收入的消费者在高房价的格局下利益受损。这种“两益两损”与资源产权交易制度的缺陷有直接关系[38]。

（5）特定目的税类的影响

特定目的税类包涵的税类比较杂，包括城市维护建设税、车辆购置税、耕地占用税、烟草税、固定资产投资方向调节税和筵席税6个税目，其中固定资产投资方向调节税和筵席税目前暂不开征。虽然特定目的税类的征收是为了实现个别目的制定的，但是从它们对收入分配的影响来看是较为不利的。2010年特定目的税类占税收总额的比例为 6.35%，其中 41.3%由城市维护建设税贡献，而城市维护建设税的计税基础是由增值税和消费税决定的。另外接近 20%是耕地占用税，该税的征收对要素收入分配起作用，对居民收入分配特别是农村居民收入分配的调节能起到一定的调节作用[39]。

为了更好地理解目前我国收入分配现状，有必要把我国情况与其他国家进行对比研究。在这里选取3种类型的国家。一类为发展中国家，中国作为一个发展中的大国，在发展过程中遇到了各种需要解决的问题，参考国情相似国家的经验和教训，有助于我国规避发展歪路，破解发展难题；另一类为发达国家，从纵向的角度看，中国的现在可能就是发达国家的过去，发达国家的现在可能就是中国的未来。因此，与发达国家进行比较，有利于我们对未来的发展趋势有一个更清醒的认识。

1）美国调节收入分配的政策

美国虽为世界上最富裕的国家，但其贫富差别仍十分巨大，只是贫富阶层对立状况并不明显，社会相对稳定。这是美国重视通过制度化建设来调节社会分配，缩小贫富差距和努力实现社会公正的结果。

美国调节社会分配的制度化建设主要体现为两方面：一是美国政府建立了一套较合理完善的税收制度，加强对高收入阶层的税收征管，尽量确保社会分配公平；二是美国政府建立了一套较完善而温馨的社会保障体系，有力保护了社会弱势群体。即使是低收入的美国家庭，也可以通过领取社会安全福利和救济而过上比较体面的生活，免于陷入生活困境。

（1）以税收制度调节分配差距，体现社会公平

个人所得税是世界上大多数国家都要征收的一个最普遍税种，是国家财政收入的重要来源，征收个人所得税有利于缩小贫富差距，实现社会公平。美国政府一直注重建立一套较完善的税收制度，采用较合理的个人所得税的累进税率政策，采取多收入、多交税，少收入、少交税的原则。目前个人所得税已从一个次要税种成为美联邦财政收入的最主要来源。近年来，个人所得税一直占美国联邦税收的40%以上。2003年美国内收入总局总共收到1.3亿多张报税表格，共征收个人所得税9872亿多美元。

美国的个人所得税包括联邦税、州税和地方税，还包括社会安全税和州残疾税，但80%以上的个人所得税归联邦政府所有，对于州和地方政府来说，个人所得税是辅助税种。按照个人收入多少，美国征收的个人所得税税率差别很大，从15%至39.9%不等，收入越高，交税越多。此外，有钱人投资红利还需要交纳资本利得税，继承遗产需要交纳遗产税，购买房屋后每年要按照房价的1%左右交纳房地产税，而到商店购物还需要交纳销售税。总的来说，富人收入多，住房大，开销也大，他们交纳的税款自然也多。美国有完整的税收配套政策，对低收入的群体规定了许许多多的税收减免政策，从抚养孩子费用、房租，到购买房屋贷款利息等，都可作为抵税的项目。据统计，美国占纳税人口2%的富人承担了整个联邦税收的40%。

美国的税收法律十分完备，自1913年联邦税法编成后，经过多次反复修改，日臻完善。美国税法十分复杂，也非常细致。在征收方面，美国个人税收采取代扣制度，预先由公司从薪金里代扣。每年4月15日前，个人根据自己一年收入和开支情况填写纳税表格，列明扣减项目，税务部门核实后会比照代扣税额，多退少补。

值得一提的是美国实行严格的税收稽查制度。美国人一出生就获得一个社会安全号码，他一生所有经济活动和个人财务资料都与此挂钩，美税务部门就利用该号码查证个人的财务收入状况，核实其纳税情况。在强大的计算机系统支持下，通过这个高效的信息稽核系统，税收部门可以通过对纳税人的各种信息进行交叉审核，有效打击偷漏税的不法行为。美税务部门每年还对1亿多张纳税表格进行抽查，比率为2%，重点放在高收入人群。美国法律还严惩偷漏税的行为。美国内收入总局通常对小的案件不会提出起诉，而只是对当事人处以5% 至25%的罚款。但对大案，美国内收入总局就会对当事人采取严厉的惩罚，将他们送上法庭。美国比较完善的法律制度可基本确保违法者必究，从而有力地遏制了偷漏税现象的发生。而稳定的税收也在很大程度上确保了国家建立社会保障体系的资金来源，为救助社会弱势群体提供了有力的财政保障。

（2）以社会保障体系关怀弱势群体，提供生活保障

除了通过采取累进税率和加强对富人税收征管的措施外，美政府还通过建立一套较完善的社会保障体系来关怀社会弱势群体，向他们提供基本的收入、医疗、住房等方面的福利，以确保他们也能过上体面的温饱生活。美国的社会安全福利制度创建于1935年，通过70年的不断修改和完善，已经建成为一个由社会保险、社会救济和社会福利三部分组成的完善的社会保障体系。

美国社会保障的涉及范围很广，包括提供医疗服务、残疾保险、住房补贴、失业救助、社会安全福利金、退休金、低收入家庭子女津贴和学童营养补助等，涉及生、老、病、死、伤、残、退休、教育、就业等，被称作是“从摇篮到坟墓”的保障。这些福利尤其对退休的老年人和残疾人提供了有力的生活保障。

美国的社会福利资金主要来自两项税收：一项是联邦社会安全保险税，另一项是州伤残保险税。联邦社会安全保险税的税率是个人所得薪水总额的6.56%，个人所属的企业或机关也相应地报缴6.56%，也就是说联邦政府向个人及其雇主按月收取相当于个人薪金13.12%的社会安全福利税。各州伤残保险税的税率为个人薪金总额的0.6%。美国福利制度的资金是“羊毛出在羊身上”，每个人在有能力工作时缴纳税款，等到65岁退休、或者万一遭遇伤残时，便可根据自己原来纳税的多少来享受不同额度的社会安全福利救济。

联邦保健是美国福利中最受人欢迎的一项，分医院保险和医疗保险，主要目的是帮助65岁以上老人及65岁以下伤残人应付治疗和健康护理的昂贵费用。医院保险是帮助病人支付住院费用和此后的护理费用；医疗保险则是用来帮助病人支付医院门诊费用和医生服务费用等。

失业保险也是美国的社会保险措施之一。任何人失业后都可以申请失业救济，通常可确保6个月内生活无忧。1996年美国改革失业救济政策，鼓励失业者积极参加就业再培训，摆脱对救济的依赖，政府还专门为此拨款对失业者进行技能培训，以使其能重新就业。美农业部和社会福利部门还向低收入者发放“食品券”，有老人、婴儿或孕妇的低收入家庭可领取“食品券”到各超市换取各类免费营养食品，如牛奶、婴儿食品、各类食品罐头等，也可换取现金。美国学校还为低收入家庭的学龄儿童提供免费午餐。

此外，美国到处可见的教会和其他各类慈善机构也在救助社会弱势群体方面起到了对政府救济的补充作用。由于政府通过税收减免优惠等措施来鼓励富人捐献，因此美国社会慈善事业比较发达，慈善捐赠非常普遍，对救济贫困人口和稳定社会也起到一定作用。

2）英国调节收入分配的政策

英国是完成经济现代化和社会现代化较早的国家，税收制度和社会福利比较完善，它们在调节收入分配方面发挥着十分重要的作用。

（1）税收杠杆是调整收入差距的有效手段

个人所得税是控制收入差距的有效手段。英国1799年就正式颁布了所得税法，1973年英国加入欧洲经济共同体之后，开始实行累进税率，税收制度进一步完善。年薪在4 800多英镑的低收入者不用纳税，超过的部分分三个等级按不同比例纳税，最高收入的所得税税率为40%，即在政府设定的高收入标准以上的收入必须按照40%的税率交纳个人所得税，这个标准随每年的通货膨胀率调整。

遗产税和赠与税也是一个重要手段。按英国税法规定，遗产税和赠与税合并一起征收。为防止富人通过提前转移财产逃避遗产税，税法规定，继承人除了要对死者遗留的财产缴纳遗产税外，还要对死者7年内赠与的财产，根据赠与及死亡的年限，按不同的税率缴纳赠与税。但很多富人在死亡7年之前就赠送财产，使得这些资产能在家庭内部循环，却永不被征收遗产税。为堵住这一漏洞，2004年12月，英国财政部在公布2004财年预算报告时，提出了一个新方案，政府将对那些打算或已经预先将资产赠与出去、之后仍继续享用这些资产的人，就其部分收益征收一项所得税。

不过，英国的税收规则虽然十分复杂和严格，但许多富人通过雇佣会计师和咨询师，钻税法的空子，想方设法逃避纳税。为此，政府不断制定相关政策，为漏洞打补丁，关于遗产税的新方案就是一例。

（2）劳动收入分配与制度作用

劳动力成本高，劳动收入在收入分配中比重大，是英国缩小收入分配差距政策的一个突出体现。据一些学者的研究，劳动收入在英国所占比例很大，在1860到1984年的124年中，劳动收入在国民收入分配格局中始终处于主导地位。相比之下，资本要素所占比重则呈下降趋势。这表明，在英国的国民收入分配格局中，资本要素收入始终占小头，而劳动收入始终占大头。由此，从普遍意义上避免了收入分配中的严重分化。

英国是一个高福利社会。为了遏止贫富差距，英国很早就实行了福利制度，例如，1601年就颁布了《济贫法》，19世纪又陆续制定一系列社会保障制度，实施“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。这在一定程度上确保了贫困人口的温饱和居住问题。目前，英国的福利制度大致可分为7类：儿童和孕妇福利、伤残或疾病福利、退休福利、寡妇福利、失业福利、低收入福利和社会基金等。这些人根据规定，申请福利救济与补助。

另外，英国从20世纪80年代保守党执政时期开始的大规模私有化进程中，最大限度地照顾到了工人阶级的利益，使他们的权益得到了比较好的保护和尊重，工人在收入分配中没受到损害。同时通过一系列私有化政策，确保股东收入的合理性。而且，英国近些年建立并逐渐完善起来的全国性再就业培训和职业介绍机制，比较好地解决了经济转型过程中的再就业问题。

高度透明和经济金融体制比较完善以及较少腐败现象是确保避免特权阶层凭借政治权利参与经济资源配置和收入分配的有利武器。这方面，英国的法律机制、反对党以及舆论监督发挥了重要作用。工党政府上台后，更加注重政府部门的服务意识和提高效率，压缩腐败滋生条件，因腐败而发生在收入分配中的不平等现象得到遏制。

（3）传统意义上的城乡差别消除

英国不存在传统意义上的农业人口收入低的问题。农业在英国经济中占的比例十分小，只有1%。在欧盟共同农业政策下，政府对农民一直实行补贴，并采取一些税收优惠。因而，英国由于传统意义上的城乡差别而出现的收入分配差距早已消除，行业本身因素在收入差距中的反映微乎其微。

英国的城市化早在20世纪初就基本完成，到20世纪80年代和90年代，城市化达到一定程度之后，人口反而开始向乡村或郊区转移。根据英国国家统计局的分析报告，20世纪中期以来，人口从中心城市迁移到郊区，从大城市迁移到小城市和农村地区成为一种社会发展趋势。目前除了大伦敦地区人口继续膨胀之外，许多历史上规模很大的城市如伯明翰和曼彻斯特等，城市人口分散化的趋势十分明显。

毋庸讳言，国家的法律和制度控制只是一定程度上限制某些或者某类人收入的过度聚集，随着整个社会财富的不断增长，英国虽然通过比较完善的福利政策和救济政策消除了绝对贫困，但在市场经济条件下，近几十年来，相对贫困问题日益突出，收入差距仍呈逐渐拉大的趋势。

3）德国调节收入分配的政策

德国的收入分配调节体系较为完善，基尼系数长年保持在0.3左右。其调节手段主要有：税收、保障救济和募捐。这3种手段的综合运用，为缓解德国社会不同阶层之间的矛盾，保持德国社会的长期稳定发展提供了坚实的保证。

（1）税收调节

税收收入是德国财政收入的主要来源，一直占财政收入的75%以上。其中对国民收入起到直接调节作用的税种主要有：所得税、房地产交易税、房产土地税、遗产税与赠与税、消费税、团结统一附加税等。

所得税分为7种：农林业所得、工商业所得、独立劳动所得、非独立劳动所得、资产所得、租赁所得及其他所得，分别按工资税、利息税等4个税种收取。工资税是个人所得税中的主要税种，计算方法较复杂，其主要特点是：要考虑纳税人是否有家庭以及家庭人口数等因素。

（2）保障救济调节

德国的社会福利保障制度是经过许多年发展起来的，它的高效率也得到了外国的公认。现在德国社会福利费用在国内生产总值中所占比重已经超过30%。德国创造了一个广泛的社会福利法网络，其主要内容包括以下几点。

①医疗保险：几乎所有德国公民都参加了医疗保险。所有投保者都可在被允许开业的医疗保险医生和牙科医生中自由选择。医疗保险机构支付治疗费用和药费。保险机构还承担疗养的全部或部分费用。

②事故保险：在德国，所有雇员和农民按法律规定都参加事故保险，其他的独立工作者可自愿投保。大学生、学生和日托儿童也都被纳入受保险保护的范围。在发生导致受伤、疾病或死亡的保险事故（工作事故、职业病）时，投保者可要求支付保险赔偿金。上下班途中发生的事故也算作事故保险。

③养老金保险：根据法律，所有的工人和职员都参加养老金保险。由雇员和雇主各付一半保险费。职工养老金保险公司在职工职业能力减弱后支付养老金与社会保险金。如投保者死亡，其家属得到死者一定百分比的养老金。通常年满65岁者即可领取养老金。养老金数额主要视保险期间工作收入多少而定。支付养老金并非养老金保险的唯一任务，它还为投保者工作能力的保持、提高与恢复（康复）服务，例如保证他们的疗养并在他们由于健康原因不得不学一种新的职业时提供资助。许多企业自愿为其职工支付额外的老年补贴，这种“企业养老金”是对法定的养老金保险的一个宝贵的补充。

④失业保险：所有雇员原则上都参加失业保险。失业保险费用由雇员和雇主各承担一半。失业金支付的时间长短视年龄而定。

⑤护理保险：这是一种义务保险。法律规定每个参加法定医疗保险的人在其法定医疗保险机构参加护理保险，或者参加私人保险的人必须参加一项私人护理保险。护理保险的费用由雇员和雇主各付一半。享有生活费权利的子女和无收入或收入甚微的配偶，在家庭保险的范围内——和法定医疗保险的情况一样——免费一起保险。

⑥家庭保险费用：从1996年起，德国家庭可以在领取子女补贴或免税数额之间进行选择。此外，从1986年开始德国还为每个孩子向其父母提供24个月的教育津贴，每月600马克，但这需视收入界限而定。德国还实行全民免费教育，减轻了家庭的负担。

⑦供养战争受害者和健康受损情况下的社会福利补偿。

⑧社会救济金：在德国，无力自助与无法从其他方面获助者可得到社会救济金。根据社会救济法，德国每一个处于此类困境中的居民——无论德国人还是外国人——都可要求提供社会救济，包括生活费用补助、在伤残或疾病等特殊生活状况中的补助或照应。

（3）募捐调节

在德国，政府还通过减税等手段，鼓励富人捐助公益事业，从而避免财富因世代相传而过度集中。德国遗产税的税率高达50%。富人如果建立自己的慈善基金或是捐助善款，不仅可以依法将捐赠款抵扣部分所得税，达到依法避税的目的，而且还可以提高自己的知名度、改善自己的形象，从捐赠行为中获得合理的回报，同时也可以用自己的善举回报社会，并在一定程度上减轻政府的负担。

对德国普通民众来说，量力而为的募捐也有着十分积极的意义。不仅募捐额可以凭收据在个人所得税中扣除，而且德国红十字会等公益机构还会为其提供诸如免费急救等相应的优惠服务，捐赠者可谓名利双收，真的是何乐而不为。

4）芬兰调节收入分配的政策

作为高福利国家，芬兰是世界上高税收国家之一。在各种税收中，个人所得税涉及范围最广。个人缴纳的所得税不仅是芬兰政府和地方筹集财政收入的重要来源，同时也成为调节社会成员收入水平、缩小贫富差距的有效手段。

（1）较为完善的个人所得税制

芬兰的个人所得税制度比较完善。个人缴纳的所得税包括：向国家缴纳的所得税、向地方缴纳的地方税和向教会缴纳的教堂税。

个人所得分为劳动所得和资本所得两部分。个人劳动所得，包括工资收入、养老金收入等，按累进税率向国家缴纳劳动所得税。工资收入越高，向国家缴纳的所得税越多。根据2004年芬兰政府制定的国家所得税档次，年收入在1.17万欧元以下者不向国家纳税，年收入在1.17万欧元以上的纳税率从11%到34%不等。个人劳动所得除了向国家缴纳所得税之外，还需向地方缴纳所得税，即地方税。芬兰全国各地区地方税的税率略有不同，在16%至20%之间。此外，路德教或东正教教徒还需向教会缴纳1%至2.25%的教堂税。

个人资本所得，包括利息、红利、股息、房租收入、森林拥有者出售木材所得收入等，要向国家缴纳资本所得税，其税率为29%。

雇主（公共部门、私营部门、公司企业）是税收的关键环节。作为国家收入主体的所得税，主要依靠雇主向税务部门申报。由于芬兰拥有完善而严密的会计、审计制度，加上雇主如实申报与降低雇主自身赋税的切身利益紧密相关，从而确保了所得税申报的准确性。根据税务局的有关规定，雇主必须在每月10日之前为其雇员缴纳所得税。通常情况下，雇主每月从向其雇员支付的工资收入中扣除应该缴纳的所得税，并通过银行向税务局缴纳税款。

除雇主申报纳税外，还有个人自主申报纳税。芬兰社会的透明度很高。在芬兰不但不能开匿名账户，税收当局还有权了解全国所有账户的情况。此外，每个芬兰公民和团体的收入及财产（资产）每年都要在纳税表上加以公布，任何人都可以到税务局询问和查实某人或团体的收入及财产情况。

如果纳税人不按期纳税，税务局将向纳税人寄一份纳税通知单提醒其及时纳税。通知单中给纳税人规定了新的纳税期限以及对纳税人拖欠税款的罚款。如果纳税人过了新的限定日期仍未纳税，税务局将派专人前去强行征缴，并将根据其所欠税款数额征收手续费和拖欠税款的罚款。

（2）利用税收进行收入再分配

芬兰全国纳税人缴纳的个人所得税既是芬兰政府和地方筹集财政收入的重要来源，也是地方向其居民提供社会福利和卫生医疗服务的根本保障。与此同时，又是调节个人收入分配的重要手段。

在芬兰，低收入者和高收入者的所得税税率差别很大。在20世纪90年代，高收入者的最高税率（包括国家所得税和地方所得税）曾达到65%，目前最高税率仍高达60%。就是说，高收入者真正拿到手的收入只有40%。而芬兰360万纳税人中的近100万低收入者则无需向国家缴纳所得税，仅需缴纳地方税。

据统计，2002年，在芬兰全国纳税人中，年收入在1.5万欧元以下者占纳税人的48%，其缴纳的所得税仅为20亿欧元，所占比率还不到当年所有纳税人缴纳的207亿欧元所得税的10%；而年收入在3.5万欧元以上者仅占纳税人的11%，缴纳的所得税却超过88亿欧元，占当年所有纳税人缴纳的所得税的近43%。

芬兰政府除了通过按累进税率向纳税人征收国家所得税这一手段进行收入分配调节外，还通过向低收入的个人和家庭提供最低生活保障，即生活补助和住房补贴，以及向有子女家庭提供不需纳税的儿童补贴等形式，来进行收入再分配，以缩小社会成员之间的贫富差距。

芬兰实行的高收入者高税收的政策，使社会成员的收入差距趋于合理均衡。在强有力的收入再分配政策下，芬兰形成以中等收入为主体的稳定的社会结构，社会财富趋向平均化。目前，中等收入者占全国总人口的80%左右，可谓中间大，两头小，富人和穷人的比例都很小。

（3）高税收制度的消极影响及其改革

芬兰是个典型的北欧福利国家，完善的社会福利保障体制为所有公民提供了基本生活保障。然而，推行高福利政策需要大量财政开支。目前，国家用于社会福利的巨额费用主要来源于各种税收以及企业和个人缴纳的各种社会保险金。据欧盟统计局2003年8月公布的欧盟国家税收数字显示，芬兰包括个人所得税在内的各种税收普遍超过欧盟的平均水平。高税收给企业、个人和社会带来沉重的负担，影响了人们的劳动积极性和芬兰产品在国际市场的竞争力。

为了鼓励人们的就业积极性，芬兰政府在2003年9月制定2004年预算时就提出，在2004年减少所得税7.75亿欧元。芬兰政府2004年11月30日又作出决定，在2005年至2007年的3年间，将减少个人劳动所得税17亿欧元，减税对象重点是低收入者。

除了减少对个人劳动所得征收的所得税外，芬兰政府同时也在减少对企业征收的税收。2004年6月30日，芬兰议会通过了政府对企业税收改革的方案，将社会团体税即企业税从原先的29%减少到26%，资本税从原先的29%减少到28%，以此来促进芬兰经济的增长，增强芬兰在国际上的竞争能力和促进芬兰国内的就业。

5）日本调节收入分配的政策

第二次世界大战后，日本政府主要通过征收所得税、赠与税和继承税等税收制度来调整各社会成员之间的收入差距，实施实际上的所得再分配。近年来，日本这3种税赋的税率虽然经过了多次调整，但基本上都处于国际较高水平。这3种税赋为日本调整分配结构不合理发挥了重要作用。

日本的所得税实施累进税制，收入越高，税率就越高。日本在战后实施的所得税最高税率达65%。为了激励社会成员的创业和工作热情，促进经济发展，日本政府在1999年修改了日本的税收制度，将所得税的最高税率由65%下降到50%。

日本的个人所得税采取源泉征收制度，就是由支付个人所得的企业或机构在支付所得时代为扣除。如果收入过低，年收入达不到一定的金额，或者需要抚养的人口较多，到了年底可以按照规定申请退税。

在经济快速发展时期，各社会成员的实际收入相差巨大，不少人通过创办企业实施资本运作、公司股份上市等方式，取得巨额财富，有的社会成员的资产高达数百亿日元，甚至更多，所以仅凭课以高额所得税已经不能够消除社会财富严重不平衡问题。在此情况下，继承税和赠与税应运而生。

1988年以前的日本继承税最高税率达75%。同所得税一样，近年来，日本在逐步降低最高税率的同时，提高继承税的税率起点。1988年以来，日本对税制进行了三次改革，到2003年4月，继承税的最高税率已经从75%降到了50%。继承税税率起点也从原来的200万日元提高到现行的1000万日元，并减少了计算税率的档次。从最早的分14档计算税率减少到现行的6档。

超高收入者通过被征收50%的所得税之后，剩下的50%自己可以自由支配使用，但如果要让自己的子女继承或者赠与他人，还得上缴继承税或者赠与税。赠与税的最高税率同继承税最高税率相同，为50%，但起征点不同，赠与1000万日元财产就必须交纳50%的赠与税，而继承3亿日元才需交50%继承税。

高收入者的资产通过所得税和继承税的两次征收，当初得到的财产到了他们子女手中只剩下1/4了。一些有巨额遗产者的子女很难缴纳高额的继承税。日本原首相田中角荣的女儿、前外相田中真纪子为了支付高额遗产继承税，只好将父亲留给她的部分不动产出售。因此，高税率的所得税和继承税有效地调整了社会分配不公的问题。政府利用从高收入者手中征收的税金，建立起相对完善的社会保障和公共福利体系，使广大中低收入者也能够享受到经济发展带来的好处。

6）韩国调节收入分配的政策

在发展中国家中，韩国对于收入分配问题进行了许多有益实践，并取得良好的效果，较为成功地避免了收入分配差距过大的问题，跨越了“中等收入陷阱”，其中许多对策值得我们借鉴。

（1）推进“新村运动”

20世纪70年代初期，韩国经济已经开始起飞，但城乡差距依然较大，农民生活依旧处于温饱边缘。1970年，韩国 80%的农民住茅屋、点油灯、吃两顿饭，一半以上的农村不通汽车。同年4月，时任总统朴正熙提出开展“新村运动”，政府提供钢铁和水泥，引导农民参与农村的经济社会建设，改善农村生产、农民生活环境。“新村运动”改善了韩国农村基础设施，带动了农业发展，提高了农民收入，改变了农村、农民的精神面貌。同时避免农民短时间内大量涌入城市带来“城市病”，对缩小城乡差距、促进城乡融合发挥重要作用。

（2）重视教育投资

中等收入国家处于从要素驱动向创新驱动的关键时期，教育及人力资本的提升是绝对不可或缺的一环。韩国认为，人才是韩国最宝贵的资源，教育是提升人力资本的唯一途径。为此，韩国一直将教育作为政府的重要工作。韩国在20世纪60年代普及小学教育，70年代普及初中教育，80年代普及高中教育，90年代普及大学教育，现在4年制大学已经超过 200所，大学入学率已超过80%。1950年，韩国教育经费占GDP比重仅为2%，1984年，教育经费占GDP的比例高达14%，目前教育经费占GDP的比例保持在7%左右。同时，政府鼓励社会力量参与办学，尤其是鼓励私立中等、高等教育的发展，政府在对这类学校进行税收减免之外还给予一定的补贴。为推进教育服务的均等化，韩国大学优先录取农村的高中毕业生，对农村学生提供免费宿舍和奖学金，提升农村人力资本，有效防止了贫困的代际转移。

（3）制定有效的税收政策

韩国通过推进税收改革缩小收入差距。在20世纪70年代中后期实行比较彻底的综合个人所得税制，对储蓄与投资所得单独设计了税率。为照顾低收入人群和弱势群体，韩国多次提高个人所得税的免征额，不断降低税率，减少征收档次，降低低收入者的税收负担。对高收入者则提高其税率，增加对持有不动产的征税，实行累进的综合土地税，加重对土地征收的财产税等，打击不动产投机，尽量缩小由不动产带来的贫富差距。

（4）完善就业及社会保障体系

韩国通过吸纳更多的劳动力就业来增加普通民众的收入，减少绝对贫困，让更多的人分享经济发展带来的成果。韩国工人就业受到多部法律保护，如《均等就业法》（1987）、《促进残疾人就业法案》（1990）、《基本就业政策法》（1995）、《职业培训振兴法》（1997）等，这些法律有效保护了工人的权益。进入80年代后，韩国建立健全社会保障体系，实施全民医疗保险、最低工资制、国民年金制度等三大社会福利政策，到1995年，进一步建立健全了雇佣保险、年金保险、健康保险和产灾保险等四大社会保险，在一定程度上解除了民众的后顾之忧。新世纪初期，韩国社会保障体系实现了对全体国民的全覆盖。随着上述包容性措施的实施，韩国民众收入稳步增加，城乡居民和不同阶层收入差距显著收敛，基尼系数从70年代的0.39下降到90年代末的0.31，至今仍然维持较低水平。韩国同时也顺利完成了社会结构的转型，城镇化率在90年代达到70%以上，中产阶层和城市人口成为社会的主体。

1）墨西哥调节收入分配的政策

墨西哥截至2012年，GDP全球排名第十一位，但与此形成鲜明对照的是，衡量该国居民收入差距的基尼系数居高不下，墨西哥成为拉丁美洲贫富悬殊最大的国家之一。

为此，墨西哥政府初步提出了一系列政策措施，即：加大教育投资力度，提升劳动者、特别是低收入劳动阶层的人力资本附加值；其次，扩大就业，实现人力资本向收入的转化；最后，降低投资和融资门槛，提供多元化的投资渠道，使劳动者增加的收入进入赢利更多的领域。以上三个目标将由庞大的政府财政拨款和社会发展计划支撑，最终实现更为合理的、可持续发展的收入分配机制。

（1）加大低收入阶层的教育投资力度，特别是中高级教育的投资力度

墨西哥政府针对农村地区实施了“全国教育计划”，即只要子女完成学校85%的学时，政府就以现金转移支付的方式，支付其家长因此造成的机会成本，而且这种补偿会随着子女的升学不断增加。此外，为激励学生继续接受高等教育，政府还推出了名为“机会青年”的子计划，即只要学生以优异成绩完成初、高级中学教育，政府将为其设置一定金额的银行账户，资助其完成高等教育。当然，这项计划针对的优先人群是低收入阶层，并且在扶助对象上有一套完整的审核标准。该项计划自1997年实施以来，共扶助了全国31个州350万个家庭，政府年均拨款占国内生产总值的0.2%，为众多社会发展项目之最。对于该项计划取得的成果，世界银行2004年的调查结果显示，一个该项计划受益者如完成7年（小学三年级至初中）教育，政府付出的成本为14473比索（约合1400美元），未来如果该受益者进入城市工作，预计未来7年其市场评估收入将为102000比索（约合10200美元），即为投入成本的7倍，这充分说明该项计划能够有效增加劳动者收入。在消除收入分配鸿沟上，该计划也能发挥作用。世界银行评估该项计划基尼指数为-0.93，这意味着计划能够推动收入分配向低收入阶层移动，而该指数在墨西哥推行的所有社会发展计划中最高，从而说明加大教育投资对调节收入分配上的有效性高于其它任何直接财政援助。

（2）扩大就业和再就业，改善收入分配结构

墨西哥政府主要通过疏通、创造和培训，扩大就业机会。在疏通就业市场信息渠道上，2002年3月，墨西哥劳工及社会福利部出资开设“就业网”，网站通过设在全国32个州共139个办事处收集企业招聘信息，建立动态数据库系统。墨西哥劳工及社会福利部还定期出版《就业咨询》月刊，通过全国期刊零售系统向公众免费发放。在创造新岗位上，墨西哥政府充分发挥了中小企业的重要作用。政府为此制定了三项优惠政策：对创造丰富就业机会的企业提供低息贷款；政府出资按照企业要求对失业者进行定向、定岗培训；协助中小企业建立批发零售网点。此外，政府还从减轻税费、提供补贴和放宽工资限制等方面扶持中小企业发展，避免企业裁员。政府还对自主创业者提供优惠贷款和生活保障津贴，提供宏观政策、管理及财会知识方面的短期创业培训。加强职业技能培训也成为墨西哥政府实行再就业战略的重要内容。政府专门启动了岗前技能培训计划，通过同企业及私人机构签订合作协议，按照企业生产所需技能对失业者进行培训。培训内容由企业制定，培训费用及培训期间失业者的生活保障及社会保险由政府支付。结业后，政府将对受训者进行技能评定，并提供相应的就业机会。

（3）降低投资和融资门槛，使普通居民储蓄进入投资领域，并产生更高盈利

墨西哥政府针对低收入阶层专门设立了国民储蓄和金融服务银行，为墨西哥政府社会保障机构下属的所有注册劳动者提供存款、基金投资、低利率创业贷款、住房、医疗和教育贷款及免费侨汇服务等。

墨西哥目前存在两种收入分配形式，即由人力资本和物质资本等市场要素决定的初级收入分配和通过政府税收体制实现的再分配。在再分配环节，一方面，基于税收体制建立的社会保障体系可以对低收入阶层进行直接补偿，实现国家在收入分配上的调节作用，另一方面则是利用税收建立完备的社会发展计划，提高低收入阶层在初级分配市场上的竞争力，从而减少在初级分配环节的不平等，两者共同作用才能最终实现社会收入分配的合理化。

2）波兰调节收入分配的政策

近几年，波兰政府在调节收入分配，加大对低收入和贫困群体的扶持上做了不少工作。波兰政府划定的贫困线标准是每月800波币，相当于250欧元；最低工资标准是全国统一的，为每月1000波币。领取最低工资的先决条件是要先工作；而对没有工作的人，在其登记后，国家会在一定期限内给予其每月800波币的社会保险金；即使没有登记的，也可以申请政府的房费补贴。农民则可以申请波兰政府的家庭补贴，也可以申请欧盟的农业补贴；此外，对把土地传给下一代的农民，还可以领到欧盟特殊的补助金。这些，在很大程度上保证了低收入者和贫困群体的生活。

波兰政府也非常重视个人所得税对收入差距的调节作用。在波兰，除农民以外，执行税率为19% ～40%的个人所得税统一标准；并且规定，每年收入在3000波币以下的免征所得税；而超过起征点但低于最低工资的收入，当月虽然缴纳，但年底要予以返还。这些，使得波兰在波动相对剧烈的转轨时期，居民之间的收入差距不至于拉的太大。

3）匈牙利调节收入分配的政策

随着经济的发展，匈牙利居民收入水平呈现稳定的增长态势。与人们预料不同的是，即使经过了转轨的剧烈波动，匈牙利居民间收入差距的变化并不大，基尼系数在大多年份稳定在0.3以下。这与匈牙利稳定的工资管理机制和行之有效的再分配机制是分不开的。

（1）稳定的工资管理机制

随着经济转轨，匈牙利在工资管理方面引入了市场机制。目前已初步形成了适应市场经济体制的工资管理模式。工资方面的宏观调控目标包括：工资水平及其增长必须建立在国家经济增长基础之上；工资增长特别是公共部门的工资增长要同国家财政预算保持协调；平均工资增长需要考虑物价增长因素；工资增长要有利于保持较高的就业率；密切注意并努力消除竞争性部门与公共部门的工资差别等。为实现这样的目标，政府赋予劳动部全面负责全国的工资管理（包括所有机关、事业和企业单位的工资问题）的权力。

匈牙利的工资管理体制是建立在三方协商谈判基础上的。从1992年颁布新的《劳动法》后，全国成立了由政府、工会和雇主组织代表组成的全国利益协调委员会，每年对工资分配的重大问题进行讨论和决策。政府不再像过去那样对工资进行直接的、严格的计划控制，但政府仍在工资管理上起着非常重要的作用。工会组织作为全国利益协调委员会的一方，对社会经济和劳动工资政策的影响越来越大。在工资谈判中，工会的首要政策目标是尽可能地提供雇员的工资水平，再有就是保护雇员的工作岗位。而雇主在工资决定方面，特别是在决定企业内部工资问题时仍拥有更多的权力和灵活性。

企事业内部工资分配方面，事业单位工资政策只能根据年度预算法案中的工资政策规定执行，政府在法案规定范围内并根据不同部门的裁员情况、中央预算拨款情况，确定不同部门的工资分配政策。企业单位工资增长幅度建议一般包括平均工资增长最高线、平均线和最低线。在具体执行工资增长幅度建议方面，政府对不同企业采取不同的调控方式。

（2）有效的再分配机制

针对转轨可能引发的部分人利益受损问题，匈牙利在政府的再分配上做了不少工作。如在转型初期，面对经济衰退、失业加剧和老年人口比例上升等问题，政府对原有的社会保障体制着手改革，建立起了一套适应于市场经济的三

支柱养老保险体系。其中，第一支柱为强制性的、由国家管理的、现收现付性的基础养老保险。第二支柱为自愿性的、私人管理的养老基金，采取个人储蓄账户或职业年金计划两种形式(后改为强制性养老金，交由私营养老基金管理公司管理)。第三支柱为自愿的职业年金或个人储蓄计划，主要由商业性养老保险组成。为抵御通货膨胀和经济波动的影响，匈牙利政府承诺财政承担第一支柱全部资金缺口的补偿责任，并明确规定，社会保险管理部门一旦发生基金赤字，财政部门随时进行弥补。再有，政府对居民个人购置房屋的补贴。匈牙利科学院世界经济研究所研究员加勃·莫诺里介绍说，在匈牙利，个人购置房屋一般都可以享受政府补贴；独生子女家庭可得到政府120万福林的购置房补贴，两个子女的可得到240万福林，子女越多，给予的补贴越多。这些再分配手段无疑对稳定居民生活水平，保持良好的收入分配秩序和社会稳定是有益的。

4）尼日利亚的教训

尼日利亚一向是研究收入分配不公的典型案例。40年间，这个西非大国从全球最富50国跌入世界最穷30国，人均年收入从1 000美元降到300美元，贫富差距极大，社会动荡不定。

尼日利亚今天的经济状况与它拥有的自然资源并不相称。尼日利亚是非洲第一大产油国、世界第六大原油出口国。它的天然气储量达到3.4万亿立方米，居非洲第一、世界第五位，其他矿藏也极其丰富。而发现石油前，尼日利亚的棉花、花生等许多农产品产量在世界上也居领先地位。

那么，为何尼日利亚经济衰退如此之快？一些经济学家认为，罪魁祸首应该是由腐败导致的制度性收入分配不公。他们对尼日利亚的富人阶层进行了分析，发现尼目前的富人阶层主要由3个部分组成。一是高工资者。以财政部长奥孔乔·伊瓦拉为代表。她的年薪高达24万美元，与美国总统不相上下，并且拿到手的是美元，而不是不断贬值的当地货币奈拉。二是前军人政府高官。其中最著名的是1998年突然死亡的前国家元首阿巴查。据调查，他掌权期间侵吞的国家财产超过50亿美元，并在海外15个国家拥有150多个银行账户。三是民主政府腐败官员。根据总部设在柏林的透明国际公布的2004年度报告，尼日利亚腐败程度世界排行第三。最近还有调查称，尼日利亚石油年收入200亿美元，其中四成流入腐败者腰包。

可以看出，这些富人无不手握大权。由于缺乏有效的制度和道德约束，尼掌权者极易私欲泛滥，从而产生腐败，并一发不可收拾。在腐败盛行的情况下，富者越富、贫者越贫的效应极其明显，最终形成制度性的收入分配不公，导致极少数人掌握社会极大部分财富，绝大多数人处于赤贫状态。

如果经济不平等主要由腐败造成，就很容易引发民众的不满情绪，导致暴力行为增加、社会动荡甚至内战，进而对经济和社会发展造成毁灭性打击。反思尼日利亚40年经济衰退过程，第一罪状当数反腐不力。1999年，民选总统奥巴桑乔上台，宣称腐败乃尼日利亚之毒瘤，必须彻底根除之，并成立了专门的反腐委员会。但事实证明，奥巴桑乔是这场反腐战争彻底的失败者。反腐不力使得尼政府丧失人心，政权根基动摇。可以说，腐败不除，尼日利亚难以走出社会动荡不定的泥沼。

除此以外，决策过程缺乏透明度、某些特权阶层的存在、缺乏合理国家收入分配方案以及各种政策短视等问题也促使尼日利亚经济加快衰退。

第一，尼决策过程缺乏透明度。尼联邦政府、州政府和地方政府的运作大多缺乏透明度，这无疑使得不公正行为增多，私人捞取好处的机会大大增加。从2014年开始，尼联邦政府开始公布财政支出情况，并要求州政府仿效。总统奥巴桑乔最近还带头公布了私产。但这些措施都不能从根本上解决尼决策过程缺乏透明度的问题。而且，这些措施触动了具有独立意识的州政府和地方政府官员的私利，遭到他们的一致反对。尼在决策过程透明方面还没有真正迈出一步。

第二，某些特权阶层的存在。根据1999年宪法，尼总统、副总统以及各州州长在职期间，具有起诉豁免权。也就是说，王子犯法，做不到与庶民同罪。一出出闹剧由此上演，比如尼中部高原州州长达里腐败案。奥巴桑乔要求经济犯罪委员会以挪用870万美元公共财产的罪名起诉达里。但达里明确拒绝出庭受审，别人也拿他没办法。这些特权阶层，包括总统奥巴桑乔，出国访问的频率和时间也令人咋舌。奥巴桑乔被人称为“飞行总统”，州长们也不甘落后，据尼一杂志调查，其中一位曾创纪录地连续48天周游世界。

第三，国家收入分配方案不合理。国家收入是个大蛋糕，尼联邦政府、州政府、地方政府以及产油区都希望自己的那一块尽可能的大，因此怪招频出，并在媒体上大肆论战。国家收入分配机构和总统奥巴桑乔曾拿出几个分配方案供讨论，但由于种种因素都胎死腹中。现在的分配方案，奥巴桑乔一人说了算，无疑搀杂着浓重的个人色彩，不合理之处当然不少。不合理的收入分配方案导致资金用不到点子上。尼产油区赤贫的状况、暴力的泛滥以及反政府武装的崛起，正说明了这一点。当然，要指望像尼日利亚这样的穷国设立专门的社会保障资金，就更加不可能了。

第四，政策缺乏长远眼光和可行性。作为非洲人口最多的国家，尼日利亚根本就没有什么百年大计，基本上是靠油吃油，似乎没人关心石油采完了，这个国家将向何处去。当然，也有一些木薯创汇和农业发展计划，但大多是小打小闹，甚至是纸上谈兵。这个国家即使出台了一些政策，也经常因为没有调查论证，缺乏可行性，不得不朝令夕改，乃至有令不行。

尼日利亚值得总结的教训很多，但首要的还是由腐败造成的两极分化问题，这也是撒哈拉以南不少非洲国家的通病。当收入分配不公、腐败、暴力和社会动荡形成恶性循环时，一个国家离崩溃的日子也就不远了。

[1]参见：《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》。

[2]根据新华网相关资料整理。

[3]陶冶.中国农业补贴政策问题研究以粮食补贴政策为例[D].成都：西南财经大学，2011.

[4]夏兰.农业政策影响农村经济发展的机制与路径研究[D].武汉：武汉理工大学，2012.

[5]整理自：新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/27/content_5539008.htm.

[6]夏兰.农业政策影响农村经济发展的机制与路径研究[D].武汉：武汉理工大学，2012.

[7]周昊杰.重庆三峡库区劳务经济发展问题研究[D].重庆：西南大学，2008.

[8]吴玉堂.劳务经济与县域经济发展[J].漯河职业技术学院学报，2009（7）：89-90.

[9]相关资料摘自国家发改委网站，以及相关西部省市发改委网站。

[10]国务院扶贫开发领导小组办公室.中国扶贫开发的伟大历史进程[J].山区开发，2000（10）.

[11]国务院新闻办公室.中国农村扶贫开发的新进展[R].2011.

[12]以下内容摘自：国务院新闻办公室.中国农村扶贫开发的新进展[R].2011．

[13]国务院新闻办公室.中国农村扶贫开发的新进展[R].2011.

[14]何国忠.中国卫生政策评价研究[D].武汉：华中科技大学，2006.

[15]何国忠.中国卫生政策评价研究[D].武汉：华中科技大学，2006.

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[18]摘自：《中国的医疗卫生事业白皮书》，卫生和计划生育委员会网站，www.moh.gov.cn.

[19]罗亚萍.我国义务教育制度的变迁[D].西安：陕西师范大学，2012.

[20]《关于国务院关于基础教育改革与发展的决定》国发[2001]21号.

[21]参见：新京报，“农村小学数量十年减少五成”，2012年05月21日出版，http://www.bjnews.com.cn/news/2012/05/21/200123.html.

[22]黄潇.中国教育不平等与收入分配差距的实证研究[D].重庆：重庆大学，2011.

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[24]刘微，陈中原.高校收费：公平与效率的辨析[N].中国教育报，2003-1-19（4）.

[25]数据来源：教育部，《2009年教育统计数据》。

[26]罗鹏.论我国城市住房制度的历史变迁（1978—2007年）[D].桂林：广西师范大学，2008.

[27]摘自《关于深化城镇住房制度改革的决定》，人民网，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-03/ 16/content_2705571.htm.

[28]杨继瑞，黄潇.公租房制度建设的一个典型案例剖析[J].经济纵横，2012（1）：50-54.

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[30]张斌.社会转型时期的劳动者权益保障研究[D].成都：西南交通大学，2008.

[31]参见：中国政府网，http://www.gov.cn/jrzg/2006-03/27/content_237644.htm.

[32]参见：新华网，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-01/27/content_12884603_1.htm.

[33]王锟.论中国目前税收结构的收入分配效应[D].广州：华南理工大学，2012.

[34]王锟.论中国目前税收结构的收入分配效应[D].广州：华南理工大学，2012.

[35]资料来源：新华网，http://www.cq.xinhuanet.com/2013-04/15/c_115385323.htm.

[36]资料来源：新华网，http://www.sh.xinhuanet.com/2013-02/20/c_132179913.htm.

[37]王今田.论构建资源税体系与完善财富分配制度——资源税改革的价值取向及发展[J].现代商贸工业，2011（21）：256-257.

[38]王敏.资源环境产权制度缺陷对收入分配的影响与治理[J].税务研究，2007（7）：52-59.

[39]王锟.论中国目前税收结构的收入分配效应[D].广州：华南理工大学，2012.