中国检察机关职能的历史演变：中国法律发展报告2011

一、中国检察机关职能的历史演变

1.1949年至1953年检察机关的职能

1949年的《试行组织条例》第3条规定了最高人民检察署的职权，这些职权分别由最高人民检察署的三个业务处具体负责。其中，第一处负责的工作是：（1）关于政府机关和公务人员违反《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）及人民政府的政策方针与法律、法令、决议等检察事项；（2）关于全国国民违反法律、法令等检察事项；（3）关于违法判决之抗议事项；（4）关于各级检察署的督导与考核事项；（5）关于不服起诉处分案件之处理事项；

第二处负责的工作是：（1）关于刑事案件之侦查、检举与公诉事项；（2）关于检察各犯人改造所及监所之措施是否合法事项；

第三处负责的工作是：（1）关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项；（2）关于全国社会与劳动人民利益有关之一切行政诉讼参与事项。

另外，该条例还规定，检察机关的相关职权，在下级检察署尚未设立的地区，可以委托该地区的公安机关执行检察权，但其执行须直接接受最高人民检察署的领导。

1950年7月26日至8月11日，最高人民检察署、最高人民法院、司法部和法制委员会联合召开第一届全国司法会议。这次会议也是第一届全国检察工作会议。会议确定当时司法工作的中心任务是镇压反革命，切实纠正处理反革命案件中“宽大无边”的倾向，同时反对违法、乱纪行为，保护公民的民主权利。而检察机关的具体任务则是：（1）保障《共同纲领》第7条的实施，注意检察反动分子案件；（2）保障《共同纲领》第5条的实施，注意检察违法乱纪、侵犯人权案件；（3）保障《共同纲领》第8条的实施，注意检察损害公共财产和经济建设等案件；（4）保障《共同纲领》第18条的实施，注意检察贪污案件；（5）保障《共同纲领》第27条的实施，注意检察破坏“土改”以及“土改”中的违法案件。会议要求各级检察机关坚持边建设、边工作的方针，既反对等待主义，又反对急躁思想。^[34]

1951年的《暂行组织条例》将检察机关的上述职权进行了一些修改：第一，将《试行组织条例》关于“对各级司法机关之违法判决提起抗议”的表述修改为“对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉”。这种修改的原因在于，检察机关被认为属于“广义司法机关”，因此将原有的“司法机关”改为“审判机关”，从而避免误解；而将原有的“抗议”改为“抗诉”，更明确了检察机关这一职能的法律意义：抗诉必然启动审理，抗议的法律效果则不甚明确；而且，抗诉的范围从“违法判决”改为“违法或不当裁判，”拓宽了检察机关的职能范围。

第二，将《试行组织条例》关于“对刑事案件实行侦查，提起公诉”的表述修改为“对反革命及其他刑事案件，实行检察，提起公诉”。这一修改强调了新中国成立初期检察机关的工作重点，同时，将“侦查”改为“检察”也有利于更好地区别检察机关和公安机关的职能。但是，当时关于检察机关和公安机关在刑事案件的侦查上分工尚未明确形成。

第三，将《试行组织条例》关于检察机关代表国家公益参加民事和行政诉讼的范围限定为“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”，从而限制了检察机关这一职权的范围。

相关法律文件的颁布，进一步推动了检察机关的业务建设。各级人民检察署从建立时起投入的工作主要包括以下几个方面：参与镇压反革命运动；参与“三反”、“五反”运动；通过办理国家机关工作人员违法乱纪、渎职侵权案件，保障公民各项人权；参与司法改革运动。通过积极参与上述一系列旨在巩固人民民主政权的政治斗争和社会改革运动，各级检察署为党和国家的工作大局发挥了自己的作用。

但是，在这一时期，检察工作处于初创阶段，还有许多不完善之处。1954年4月10日，《第二届全国检察工作会议决议》对这一阶段的检察工作既作出了肯定，同时也没有回避其中出现的问题。该决议客观地指出：“在这一历史阶段中，检察机关的组织和工作还不可能全面系统地建立起来……但由于我们的政治思想领导薄弱……没有有计划有系统地切实抓住重点创造典型经验，培植出一批起基点作用的地方人民检察署，以系统地积蓄经验，建立成套的制度，并教育和提高干部，因而直到现在，还缺乏这样一套切实可行的检察业务制度。”^[35]

2.1954年至1957年检察机关的职能

在1954年召开的第二届全国检察工作会议上，最高人民检察署副检察长高克林作了《关于过去检察工作的总结和今后检察工作方针任务的报告》。该报告提出检察业务建设方面需要注意的两个问题：一是防止“只习惯于搞运动的工作方式”，二是防止急于求成的急躁思想。为了在较短时间内迅速取得检察工作经验，最高人民检察署在全国展开了检察工作的“典型试验”，该试验的目的在于“根据我国的实际情况，参照苏联的经验，研究和试行各项检察业务制度，创造系统的经验”，内容“就是试验各项业务工作，包括一般监督、刑事侦查、侦查监督、审判监督等”。从1954年4月到1955年1月，全国各级检察机关建立的试点达到157个，直接参加试点的干部1 500余人，办理案件1 590件。^[36]“典型试验”的特点就是“采取正规制度办理案件”。这一活动为1954年《宪法》和《人民检察院组织法》通过后全面开展检察工作作出了积极准备。

根据1954年《人民检察院组织法》的规定，检察机关具有下列职权：（1）最高人民检察院对于国务院下属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。（2）地方各级人民检察院，依照法定程序行使下列职权：1）对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督；2）对刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉；3）对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；4）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；5）对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；6）对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。

上述规定与1951年的《暂行组织条例》以及《组织通则》相比，最明显的变化便是在用词上体现了由“检察”向“监督”的转向，从而进一步明确了检察机关的职权范围。另外，鉴于当时尚无行政审判机构的设置，取消了检察机关参与行政诉讼的职权。《人民检察院组织法》颁布后，最高人民检察院确定了检察机关的业务建设和组织建设规划，出台了一系列有关一般监督、侦查、侦查监督、审判监督、监所、劳改监督方面的业务工作文件，从而落实并细化了《人民检察院组织法》规定的各项检察权及其行使程序。^[37]

在这一时期，民事公诉活动开始发端。据辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃、北京等省、市检察院统计，1954年检察机关办理了民事案件2 352件。1957年，最高人民检察院发出通报，要求各级检察机构对参与民事诉讼的范围和方法加以总结，取得经验。但是，在1957年“反右派”斗争开始后，人们对检察机关介入民事案件提出了不同意见。到1958年，最高人民检察院已经决定不再参与民事诉讼。^[38]

同时，也是在这一时期，我国检察机关还逐步确立了免予起诉制度。

免予起诉制度并非因犯罪情节轻微而适用的不起诉制度，而是“够罪（且不是轻罪）不诉”。这一制度主要适用于有“政治意义”的案件，即有关国民党特务分子和日本战犯的案件。《关于一九五六年以来检察工作情况的报告》曾记载：“各级人民检察院在对残余反革命开展政治攻势中，执行了对于投案自首分子的宽大政策，对于按其罪行应该追究刑事责任，但系真诚坦白或者有立功表现可以免予刑罚的分子，作出免予起诉的决定……根据21个省、市检察院和专门检察院的统计，在1956年，经检察机关作出免予起诉决定的共18 400余人。”^[39](www.xing528.com)

尽管对检察机关的职权范围作出了比较明确的规定，1954年的《人民检察院组织法》仍未规定哪些案件由检察机关自行侦查、哪些案件由公安机关侦查、1956年最高人民检察院侦查厅与公安部、最高人民法院、司法部等单位的有关主管部门，研究提出了《关于公安机关、人民法院、人民检察院受理刑事案件的临时办法（初稿）》。从其内容上看，检察机关直接受理侦查的案件范围是比较宽的，大体上，贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪（干部违法、乱纪）、经济犯罪（涉税、“打假”）以及危害公共安全中的重大责任事故等犯罪都由检察机关直接受理。但是，这份文件也将危害公共卫生罪（医疗事故罪）、过失致人死亡罪、故意伤害罪、过失致人重伤罪、妨害司法罪（伪证罪）、危害国防利益罪（战时拒绝、逃避服役罪）等也列入了检察机关受理案件的范围。另外，贪污罪还是检察机关与公安机关共同侦查的案件。总体上看，这份文件尽管尚不成熟，但仍意义重大，基本上厘清了我国刑事诉讼的职能管辖。

3.1957年至1966年检察机关的职能

1957年，检察机关的职权、工作制度开始受到批评。同年12月，全国省、市、自治区检察长会议召开，会议对“反右派”斗争以来检察工作的有关问题进行了讨论。在《宪法》和《人民检察院组织法》并没有修改的情况下，会议便对检察机关的职权、工作制度进行了调整。会议认为：“……一般监督不是检察机关的经常工作……在需要行使一般监督职权的时候，必须绝对依据党的指示，在党的领导下进行工作。”^[40]

在“大跃进”运动中，检察机关也开始“多快好省”地展开工作，通过与其他政法机关合署办公和运动型的办案方式迅速提高了工作效率。张鼎丞在中共八大二次会议上表示：“在这一时期，在办案上一改过去拖拉积压的作风，出现了秋风扫落叶之势，效率提高几倍以至几十倍……”工作效率提高的原因在于“冲破了那套束缚专政手足的繁琐程序、制度，抓住了办案中的本质问题；纠正了那些兄弟部门之间无原则的扯皮现象，在严肃谨慎、统一对敌的前提下，正确发挥了互相制约的作用；更重要的是依靠了党的领导，依靠了群众，发挥了集体的智慧”。在检察工作的方法上，“进一步打破了那套脱离群众、‘关门办案’、‘死抠条文’的清规戒律，扫除了衙门风、官僚气，采取了深入实际、依靠群众的一套工作方法”^[41]。在特定的政治背景下，检察机关的办案程序和方法大大简化。比如，最高人民检察院于1958年第四次全国检察工作会议上作出了《关于修改规章制度的决议》，该决议废除了《最高人民检察院组织条例》和《最高人民检察院各厅工作试行办法（草稿）》，停止试行《关于侦查监督工作程序方面的意见（试行草案）》、《刑事审判监督工作细则（草案）》和《侦查工作试行程序》。1959年3月，最高人民检察院又出台了《各级人民检察院办案程序试行规定（草）》，将相关工作程序大为简化。^[42]

合署办公、简化工作程序、运动型司法并没有保证检察工作的质量。^[43]第六次全国检察工作会议后，检察工作情况开始好转。1963年，最高人民检察院制定了《关于审查批捕、审查起诉、出庭公诉工作的试行规定》，使检察工作再次转向规范化、制度化。

尽管1957年下半年以后，检察机关的业务工作饱受挫折，但是，由于各级检察院及其干部的努力，仍进行了大量的工作，如严把批捕、起诉关，较好地防止了错捕、错判；1959年以后，各级检察机关在中央采取措施纠正“大跃进”中出现的错误时，严肃处理了一批严重的违法、乱纪案件；1963年后，中央又提出对有破坏活动的地主、富农、反革命分子和坏分子，除有现实危险的犯罪分子必须予以逮捕外，实行“一个不杀，大部（95%以上）不捉”，而依靠群众实行专政的方针，各级检察机关紧密依靠群众办案，保证了批捕、起诉案件的质量。^[44]

4.1966年至1977年检察机关的职能

1966年5月，我国开始“文化大革命”。同年年底，最高人民检察院受到了红卫兵的暴力冲击，并且这种冲击迅速蔓延到全国各级检察机关。到1968年上半年，全国公、检、法机关都遭受严重破坏，组织上陷于瘫痪，各级检察机关的工作实际上已经被迫全部停止。同年12月，最高人民检察院军代表、最高人民法院军代表、内务部军代表和公安部领导小组联合提出《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》，提出：“高检完全是抄苏修的，群众早就说该取消。”这个报告经过毛泽东主席批示后，最高人民检察院、军事检察院和地方各级人民检察院先后被撤销。1969年2月，最高人民检察院一百六十多名干部、职工下放到湖北沙洋劳改农场劳动。^[45]

1975年1月，第四届全国人民代表大会第一次会议修正通过了《中华人民共和国宪法》，于第25条第2款规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”检察机关被撤销的事实，得到了根本大法的确认。由于当时已无法制可言，公安机关也不可能行使法律监督职权，因此，宪法这一规定，实际上是取消了检察制度。^[46]

1976年10月，“文化大革命”结束。1977年10月，中共中央下发《关于征求修改宪法意见的通知》表明：鉴于“文化大革命”中法制被破坏、公民权利被践踏、人民的生命安全毫无保障的惨痛教训，在征集的宪法修改意见中，全国有19个省、自治区、直辖市和人民解放军8个大军区，35个中共中央直属机关、国家机关和军事机关，都提出了“重新设立人民检察院”的建议。^[47]最后，宪法修正草案中恢复了人民检察院的设置。如果说在新中国成立后前30年中，“可有可无”始终是检察制度面临的一个问题，那么，随着人民检察院的存在重新被宪法所确定，理论上和实践中基本上没有再次出现“撤销检察机关”的声音，我国检察制度走上了恢复重建和发展改革之路。

5.1978年至1988年检察机关的职能

（1）职能范围

1979年，我国通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》，该法规定了刑事诉讼中的批准逮捕和检察（包括侦查）、提起公诉等活动由检察机关负责。除批捕、侦查和公诉等具体的诉讼职权外，检察监督的内容还包括对已生效刑事裁判的抗诉监督和对刑事执行活动是否合法进行监督。同年通过的《中华人民共和国刑法》规定了各种犯罪的罪名和刑事责任，为检察机关追诉犯罪提供了明确的依据。1982年《宪法》将检察机关定性为“法律监督机关”。1982年通过的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，规定检察机关有对人民法院的民事审判活动实行法律监督。

另外，根据1981年6月《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的规定，凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。因此，最高人民检察院有进行法律解释以及颁发规范性法律文件的职能。

依据上述法律，我国检察机关拥有比较广泛的权能。检察权不仅仅限于公诉权，而是一项参与诉讼活动全过程的重要国家权力。

（2）履行职能的状况

根据最高人民检察院每5年对新一届全国人民代表大会总结上一届全国人民代表大会任职期间检察机关工作状况的工作报告，1978年至1982年，检察机关主要履行的职能包括：开展法制宣传，参与清理积案，复查、平反、冤、假、错案，进行实施刑法、刑事诉讼法的试点等；1979年至1982年，全国检察机关平均每年批准逮捕的各类刑事案犯为197 000余人，决定起诉的（包括部分未经逮捕而直接起诉）案犯为197 000余人，免予起诉的为14 000余人，不起诉的为3 000余人。1982年，全国检察机关审结公安机关提请逮捕的人犯中，批准逮捕的占89.4%，不批准逮捕的占10.6%。对公安机关移送起诉的人犯，经检察机关审查，向人民法院提起公诉的占审结数的91%，免予起诉的占7.8%，不起诉的占1.2%。各级人民检察院出席法庭支持公诉已很普遍，出庭率已达99.2%。各级人民检察院提出抗诉的案件，经人民法院审结，改判的占审结的抗诉案件的59%，裁定重新审判的占7.1%。同年，检察机关还根据中共中央、全国人民代表大会常务委员会、国务院有关打击严重经济犯罪的指示和决定，积极打击各类经济犯罪，立案侦查的贪污案、行贿受贿案、盗伐滥伐森林案和走私贩私、投机诈骗案等经济案件共33 000余件，已办结3 100余件。向人民法院提起公诉1 700余件，法院已审结并作有罪判决的1 100余件，占审结数的99%。

20世纪80年代中期，随着改革开放的深入，我国经济形势越来越好。但与此同时，社会生活也日趋复杂，治安状况较之于20世纪五六十年代要严峻得多，经济犯罪也日趋猖獗。因此，在1983年至1988年，检察机关根据中共中央的指示和全国人民代表大会常务委员会的决定开展“严打”，依法从重从快打击严重刑事犯罪：5年来，检察机关共批准逮捕各类刑事案犯221万多人，依法起诉216万多件；同时，严惩严重经济犯罪活动，5年来，检察机关立案侦查贪污、贿赂、偷税抗税和假冒商标等犯罪案件15.5万多件。其中贪污、受贿万元以上的大案30 651件，贪污3万元、受贿2万元、走私/贩私10万元、诈骗10万元、投机倒把30万元、个人非法所得10万元以上的特大案件4 200件。除此之外，还查处侵犯公民民主权利、人身权利和玩忽职守、重大责任事故等犯罪案件3.5万多件，起诉2.17万多件；共受理群众来信来访497万多件，向有关部门提供各种违法、犯罪线索149万多件，查处控告、申诉案件48万多件，纠正新中国成立以来的冤、假、错案3.1万多件；在侦查监督活动中，对公安机关提请逮捕、移送起诉的案件进行严格审查，不批准逮捕23万多人，不起诉2.6万多件，追捕追诉犯罪分子7万多人；对法院判决的案件提出抗诉1万多件；在监管改造监督活动中，共查处“两劳”人员中的犯罪案件6.4万多件，办理管教干警犯罪案件一千多件。