中国法律发展报告2011：检察机关机构设置历史回顾

一、检察机关机构设置的历史沿革

1.1949年至1953年的检察机关机构设置

在这一时期，检察机关被称为“人民检察署”。根据中国人民政治协商会议于1949年制定的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第5条、第28条的规定，国家组织最高人民检察署。1949年11月1日，最高人民检察署正式办公。同年11月2日，最高人民检察署第二次检察委员会议通过《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（以下简称《试行组织条例》）；同年12月20日，中央人民政府批准了该条例。这是新中国关于检察制度的第一个单行法规。《试行组织条例》首先确立了垂直领导的检察领导体制，第2条规定：“中央人民政府最高人民检察署依中央人民政府组织法第五条及第二十八条之规定，为全国人民最高检察机关，对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。”一般认为，检察署的这种组织制度是我国学习苏联检察制度的结果，目的在于保障全国有统一、一致的法制。但是，检察署的组织制度原则“在中国目前如何具体实现，以便利人民检察署执行自己的任务，当然尚需视目前中国的具体情况及试行结果后作具体规定”^[2]。

1950年1月，中央转发《关于中央人民检察署四项规定的通报》，按照其规定，各级检察署陆续建立起来。到1950年年底，重点建立人民检察署的工作计划基本完成（其组织系统如图2—1）：最高人民检察署设在全国五大行政区的检察分署全部建立；全国50个省、直辖市和省一级行政区有47个建立检察机构，在一些重点专区和市、县也建立了人民检察署。^[3]

同年，最高人民检察署也根据上述条例健全了其组织机构（如图2—2）^[4]，其中，检察长主持全署工作，副检察长协助检察长执行职务，秘书长协助检察长、副检察长处理署务，联系各处工作，督促本署决议事项之执行并领导办公厅工作。最高人民检察署检察委员会议以检察长、副检察长、秘书长与委员组成，以检察长为主席。如检察委员会议意见不一致，取决于检察长。最高人民检察署检察委员会议议决有关检察的政策方针、重大案件及其他重要事项，并总结经验。^[5]

图2—1　1950年年底各级人民检察署组织系统图

图2—2　1950年年底最高人民检察署的组织机构图

然而，人民检察署的设置并非一帆风顺。1950年10月，抗美援朝战争开始，国家财政开支紧张。1951年召开的全国编制会议决定精简国家机构。由于对初建的检察机关的性质、地位和作用缺乏深入的认识，此次会议提出让检察机关“名存实亡”的观点：各级检察机关只保留名义，不设机构，不配备干部，工作由公安机关兼办。此后，筹建中的全国各级人民检察署受到了挫折，其中以东北区最甚。这是共和国检察史上第一次“取消风”。然而，随着战争的结束、经济形势的好转和革命法制的需要，检察机关的正规化建设又重新启动。表2—1显示的数据说明了这一情况。

表2—1　1949—1953年各级检察署机构建设情况

资料来源：孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，168页，北京，中国检察出版社，2009。

1951年9月，中央人民政府委员会第十二次会议通过了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（以下简称《暂行组织条例》）和《各级地方人民检察署组织通则》（以下简称《组织通则》）。这两部法律修改了原《试行组织条例》所确立的检察机关垂直领导体制，规定各级地方人民检察署受上级人民检察署领导，同时也是同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会领导，与同级司法、公安、监察及其他有关机关密切联系，进行工作。省人民检察署受所在区专员的指导。最高人民检察署副检察长李六如在相关立法说明中表示，立法上的变动是为了“在中央统一的政策方针之下，授权于地方人民政府，使其发挥机动性与积极性”。“各级地方人民检察署是一个新设立的机构，干部弱，经验少，尚需当地政府机关根据中央的方针计划，就近予以指导和协助。故此时将垂直领导改为双重领导，是切合目前的实际情况的。”^[6]事实上，当时的最高人民检察署一无所有，干部配备、办公条件均需仰仗地方，实行垂直领导很难把地方各级检察机关建立起来，因而不得不加以改变。^[7]

另外，《暂行组织条例》在最高人民检察署增设了人事处、研究室，作为与办公厅平行的综合部门。不过，人事处的设置在1950年年底已经有了，此时其存在只是进一步得到了法律上的确认。

《组织通则》则参照最高人民检察署的组织体制规定了各级人民检察署的内部机构。其中，大行政区分署设检察长、副检察长，其下设秘书处，办公厅及第一、第二、第三等处，办公厅设科、室，处设检察专员、检察员、助理检察员、书记员等；省（行署）及中央或大行政区直辖市人民检察署设检察长、副检察长，其下设办公室及第一、第二等处，处设检察专员、检察员、助理检察员、书记员等；省人民检察署得在专区设立分署，分署设检察长、副检察长，其下设检察员、助理检察员、书记员等，并得设办公室；县（市）设人民检察署，署设检察长、副检察长，其下设检察员、助理检察员、秘书、书记员等，但较大之市人民检察署得设办公室。

2.1954年至1957年的检察机关机构设置

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了新中国的第一部《宪法》和《人民检察院组织法》。1954年《宪法》第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。”其第83条规定：“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。”其第84条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”根据《宪法》的上述规定，人民检察署的名称改为人民检察院；同时，恢复了检察机关垂直领导的体制。《人民检察院组织法》也严格地执行了《宪法》的上述规定。当时，一种普遍的看法是，在我国开始进行大规模、有计划的经济建设时期，检察机关垂直领导体制的时机已经成熟。

不过，垂直领导是针对国家机关体制中的领导关系来说的。在《宪法》和《人民检察院组织法》颁布前，中共中央《关于“第二届全国检察工作会议决议”及“高克林同志关于过去检察工作的总结和今后检察工作方针任务的报告”的批示》明确指明：“在《宪法》颁布后，检察机关将实行垂直领导，但是这里所说的垂直领导和双重领导，都是指国家组织系统中的领导关系而说的，决不能把这误解为地方党委对本级检察署的工作可以放弃领导，更不是说，各级检察署的党组和党员可以不服从本级党委的领导，或者检察署的党组也将实行垂直领导。相反地，今后各级党委对本级检察署党组的领导，不但不能削弱，而且必须加强。检察署的党组和所有党员必须严格服从党委的领导，检察署党组必须加强和改善向党委的请示报告工作，使检察工作除了受上级检察机关的领导外，同时又受本级党委的严密领导和监督。”^[8]

1954年的《人民检察院组织法》第1条规定：我国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院。地方各级人民检察院分为省、自治区、直辖市、自治州、县、市、自治县人民检察院。省、自治区、直辖市人民检察院按照需要可以设立分院。直辖市和设区的市人民检察院按照需要可以设立市辖区人民检察院。专门人民检察院的组织由全国人民代表大会常务委员会另行规定。1955年1月，最高人民检察院建立了铁路水上运输检察院；到1956年，铁路运输检察院的各级机构普遍建立。1955年11月，最高人民检察院军事检察院成立；到1956年上半年，全国各级军事检察院基本建立。从数量上看，1954年9月《宪法》颁布时，全国的检察机构有1 199个；到1955年7月，检察机构增加到1 963个^[9]；1956年，人民检察院的组织序列基本健全（如图2—3）。^[10]自1954年《宪法》和《人民检察院组织法》颁布到1957年“反右派”斗争，我国的检察机关组织建设、工作职能均进入了“黄金时期”^[11]。

《人民检察院组织法》还重新设置了检察院的内部机构体制。根据该法，各级人民检察院各设检察长1人、副检察长若干人和检察员若干人。各级人民检察院检察长领导各级人民检察院的工作。各级人民检察院设检察委员会，检察委员会在检察长的领导下，处理有关检察工作的重大问题。与当下的检察机关内部体制相比，当时的《人民检察组织法》赋予了检察长更大的职权和权威。另外，由于新的立法对检察机关的职权范围作出了更明确的规定，检察机关内部机构的具体设置也发生了变化（如图2—4）。

图2—3　1956年人民检察院组织序列图(www.xing528.com)

图2—4　1956年最高人民检察院的内部机构设置图

3.1957年至1966年的检察机关机构设置

1957年下半年，“反右派”斗争在全国范围展开并急剧扩大化。在这场斗争中，轻视法律和法制建设的法律虚无主义思想膨胀。按照这种思想，法律束缚了群众运动和专政机关的手足，应当摒弃。正在建设的社会主义法制饱受冲击，而以维护国家法制为专职的检察机关也受到了严重挫折。《宪法》和《人民检察院组织法》所确定的垂直领导原则被斥为“向党闹独立性”、“凌驾于党政之上”，而受到错误的批判。1958年开始的“大跃进”运动，进一步损害了检察机关的机构与工作。当时提倡公、检、法三机关联合办案，实行“一长代三长”、“一员代三员”的做法，抛弃了宪法所确定公、检、法分工负责、互相配合、互相制约的原则，使检察机关名存实亡。有的地方的检察机关甚至一度与其他机关合并为“政法公安部”，或成为公安机关的“检察科”、“法制科”，使检察机关的法律监督职能失去了组织保障。专门检察院的情况也是如此。比如，在此期间，师一级单位的军事检察院大部分撤销，只保留了少数边防军分区和独立师的军事检察院。

1960年秋季，中共中央政治局候补委员康生公开提出取消检察机关。同年11月，中共中央批复了中央政法小组要求将中央公、检、法机关合署办公的报告，要求最高人民检察院在公安部党组的统率下，同公安部、最高人民法院合署办公，并只设置一个由二十多人组成的办公室，处理必要的检察业务工作。

1962年，随着政治环境的变化，检察机关的工作又出现了一次“中兴小高潮”。同年11月召开的第六次全国检察工作会议总结了1958年至1962年期间检察工作的经验教训，肯定了检察制度是维护国家法律统一实施的一项重要制度。会议结束后至“文化大革命”前的三年多时间里，检察机关的组织结构上有所恢复，恢复了“大跃进”时期被冲垮而附设在公安机关的业务机构。^[12]

4.1966年至1977年的检察机关机构设置

1966年5月，我国开始“文化大革命”。同年年底，最高人民检察院受到了暴力冲击，并且这种冲击迅速蔓延到全国各级检察机关。到1968年上半年，全国公、检、法机关都遭受严重破坏，组织上陷于瘫痪，各级检察机关的工作实际上已经被迫全部停止。同年12月，最高人民检察院军代表、最高人民法院军代表、内务部军代表和公安部领导小组联合提出《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》，报告提出：“高检完全是抄苏修的，群众早就说该取消。”这个报告经过毛泽东主席批示后，最高人民检察院、军事检察院和地方各级人民检察院先后被撤销。1969年2月，最高人民检察院一百六十多名干部、职工下放到湖北沙洋劳改农场劳动。^[13]

1975年1月，第四届全国人民代表大会第一次会议修正通过了《中华人民共和国宪法》，于第25条第2款规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”检察机关被撤销的事实，得到了根本大法的确认。当时已无法制可言，公安机关也不可能行使法律监督职权，因此，宪法这一规定，实际上是取消了检察制度。^[14]

1976年10月，“文化大革命”结束。1977年10月，中共中央下发《关于征求修改宪法意见的通知》，表明：鉴于“文化大革命”中法制被破坏、公民权利被践踏、人民的生命安全毫无保障的惨痛教训，在征集的宪法修改意见中，全国有19个省、自治区、直辖市和人民解放军8个大军区，35个中共中央直属机关、国家机关和军事机关，都提出了“重新设立人民检察院”的建议。^[15]最后，宪法修正草案中恢复了人民检察院的设置。如果说在新中国成立后前30年中，“可有可无”始终是检察制度面临的一个问题，那么，随着人民检察院的存在重新被宪法确定，理论上和实践中基本上没有再次出现“撤销检察机关”的声音，我国检察制度走上了恢复重建和发展改革之路。

5.1978年至1988年的检察机关机构设置

1978年，我国通过了第三部《宪法》。1978年《宪法》规定恢复设置人民检察院，同时又规定：最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。这一规定旨在削弱检察系统上、下级之间的领导关系，强化检察机关受同级人民代表大会领导。但是，在很短的时间内，1979年修订的《人民检察院组织法》便修改了上述规定，重新恢复了检察系统的上、下级领导关系。1982年通过的第四部《宪法》也确认了上级人民检察院领导下级人民检察院的组织体制。1979年的《人民检察院组织法》在1983年、1986年又经过了两次修订，但有关检察机关的性质和组织体系的规定都基本未变。根据该法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。国家设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门检察院。从领导体制上看，中国检察机关采取的是“双重领导体制”：一方面，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作；另一方面，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。

地方各级人民检察院包括三级，分别是：省级人民检察院；省辖市级人民检察院；县级人民检察院。省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。除依照行政区划设置的地方各级人民检察院与各级人民检察院的派出检察院之外，还有专门人民检察院即军事检察院和铁路运输检察院。各级人民检察院都是与各级人民法院相对应而设置的，以便依照刑事诉讼法规定的程序办案。^[16]

就专门检察院——军事检察院——而言，它是按照地区设置和系统设置相结合的原则进行设置的。1979年，军事检察院重建时，基本上为三级设置，而海、空军和个别陆军部队是四级设置。经过1980年、1983年和1985年三次精简整编，目前的军事检察院为三级设置体系，包括中国人民解放军军事检察院、军区级单位的军事检察院、兵团和军级单位的军事检察院。军事检察院列入军队建制，实行双重领导的体制，即：中国人民解放军军事检察院在中华人民共和国中央军事委员会、总政治部和最高人民检察院的领导下进行工作。军区以下的军事检察院受本级政治部和上级军事检察院的领导。

铁路运输检察院在1982年重新办公时为三级设置，包括全国铁路运输检察院、铁路运输检察分院和基层铁路运输检察院。1987年，全国铁路运输检察院撤销，铁路运输检察院由所在的省、自治区、直辖市人民检察院领导，其自身为两级设置体系，包括在各铁路局所在地设立的铁路运输检察分院和在各铁路分局所在地设立的基层铁路运输检察院。

1978年至1988年所确立的检察机关组织体系，一直保持到现在，其具体情况如图2—5所示。

图2—5　我国现行人民检察院组织体系

经过了10年恢复重建工作，1987年，全国检察机关组织序列基本完善，总量达到为3 487个，其数量、规模远远超过20世纪50年代。^[17]

根据现行的《人民检察院组织法》，我国检察机关内部机构主要包括三种类型：第一，领导机构，即检察长、检察委员会；第二，业务机构，即检察机关各职能部门；第三，服务、保障机构。作为检察机关的领导机构，检察长统一领导检察院的工作。同时，实行民主集中制的检察委员会对检察长有一定的制约作用。根据《人民检察院组织法》第3条第2款的规定，检察委员会在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题；如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。这一规定不同于1954年《人民检察院组织法》中由检察长领导检察委员会工作的做法。

1978年至1979年，最高人民检察院逐步设立了刑事检察厅、信访厅、研究室、监所检察厅、法纪检察厅、经济检察厅、办公厅、人事厅等内部机构。1982年，最高人民检察院又对其内部机构进行了调整，确定一厅（负责原刑事检察厅业务）、二厅（负责原法纪检察厅和经济检察厅业务）、三厅（负责原监所检察厅业务）、信访厅、研究室、人事厅、办公厅、机关党委办公室。1983年，《人民检察院组织法》修订。修订后的组织法对检察机关内部机构的设置只作了原则性规定，即“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。这一规定把内部机构设置的灵活性置于规范性之上，方便了执行，却损失了必要的统一性，导致了后来各级检察机关内部机构设置的不稳定和不规范。