中国法律发展报告2011：地区调剂加强，收支两条线落实

三、自2001年至今：落实“收支两条线”，加强地区调剂

自2001年以来，国家多管齐下，采取各种措施，克服诉讼商业化，加强地区调剂。这些措施主要包括落实收支两条线、“阳光工资”、调整诉讼收费、实行转移支付等。

（一）进一步落实“收支两条线”

为了进一步落实收支两条线，实现收支完全脱钩，加强党风、政风建设，国务院办公厅2001年12月转发了财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》，要求：（1）公安部、最高人民法院、海关总署（含各地分支机构）、国家工商总局、国家环保总局按规定收取的各项收费收入，为中央财政收入；其支出由财政部按该部门履行职能的需要核定，确保经费供给。（2）从2002年起，地方公安、法院、工商、环保、计划生育等执收执罚部门的预算外收费收入要全部上缴地方国库，纳入预算管理。地方其他行政事业单位收费一律缴入财政专户管理。在收缴制度上，继续推行和完善收费、罚没收入实行“单位开票、银行代理、财政统管”的征管体制。同时，地方要加快部门预算的改革步伐。2002年省级财政都要对公安、法院、工商、环保、计划生育等部门实行部门预算，并尽可能扩大省级实行部门预算的范围；地（市）级财政也要对上述部门实行部门预算，并为扩大部门预算改革范围做好准备；有条件的地区还可以在县级财政进行部门预算改革试点。2003年省级财政对全部行政单位都要实行部门预算，省以下单位实行部门预算的范围要进一步扩大。

尽管中央三令五申，要求实行“收支两条线”，要求法院经费全部由财政保障，但是实践中，直至今日，各种实质上的诉讼费返还仍然较为普遍。为此，最高人民法院发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》再次立下“改革和完善人民法院经费保障体制”的目标，其内容是：“配合有关部门改革现行行政经费保障体制，建立‘明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障’的经费保障体制；人民法院经费划分为人员经费、公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费四大类，根据不同地区和人民法院的工作特点，确定各级财政负担级次和比例，实现人民法院经费由财政全额负担，落实‘收支两条线’规定，杜绝‘收支挂钩’；根据中央确立的分项目、分区域、分部门的经费分类保障政策，配合有关部门制定适应人民法院实际情况的经费分类保障实施办法；改革和完善人民法院经费管理制度，提高管理能力和水平。”我们可以看出，这段话所描述的目标，其实就是“收支两条线”。

鉴于诉讼费返还具有深刻的体制背景，鉴于过去近二十年来推行“收支两条线”成就有限^[57]，现行的这些政策将产生什么效果，还需要进一步观察。从最理想的政策效果上说，就是法院收取诉讼费用弥补财政拨款不足将成为历史，完全实现“法院经费全部由财政保障”。

（二）法官待遇纳入公务员“阳光工资”系列

2006年开始实施的《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据该规定，法官、检察官、党政干部等，有了统一的身份：公务员。《公务员法》制定过程中，关于法官、检察官是否应当纳入公务员系列，社会各界存在争论，最后导致法官成为公务员的一个重要理由是，将法官和检察官列入公务员序列，由财政给予保障，这样对保证法官、检察官的工资福利，尤其在一些欠发达地区，有极大的好处。由此可见，这一措施的苦心之一，是落实“收支两条线”，解决落后地区法官的福利待遇问题。

《公务员法》实施前后，一些地区推行公务员“阳光工资”。“阳光工资”的特点，一是彻底杜绝“灰色收入”，将公务员以前除基本工资以外的收入（如补贴、津贴之类）都纳入工资范畴内统一核算；二是同一行政级别的工资具有横向可比性，不受具体工作部门、工作单位影响，比如处级审判员和处级的行政干部工资一样。可以说，“阳光工资”是《公务员法》立法目的的一个贯彻。

“阳光工资”推出后，人们提出了一些问题，比如：发达地区的法官收入降低了，影响法官队伍的稳定性；法官的收入和同级财政水平挂钩，不同地区之间，法官的收入可能差距很大；由于收入和办案数量、诉讼收费不再挂钩，法官工作的激励不足，等等。尽管这些确实是问题，但是这些问题也反证：如果不实行“阳光工资”，则存在另一种问题，即前面分析的诉讼商业化、收支难以监管、落后地区法官的基本待遇难以保障问题，等等。

（三）调整诉讼收费标准

诉讼商业化的发展，使得法院将越来越多的诉讼成本转嫁到当事人头上，权利主张受到抑制，诉讼案件逐年减少。为此，一方面为了削弱诉讼的营利诉求，另一方面为了提高司法的可获得性，国务院于2006年颁布了《诉讼费用交纳办法》，该办法重申对诉讼费实行“收支两条线”管理，同时调整了诉讼收费标准。在此之前，人民法院一直沿用1989年最高人民法院颁布的《人民法院诉讼收费办法》。关于这两个办法在内容上的差异，这里整理为表1—29和表1—30。

表1—29　两个办法规定的收费标准对比

续前表

续前表

表1-30　两个办法中有关收费规定的差异

对比两个时期的办法，可以总结出2006年，办法的一些特点。第一，和1989年的办法相比，2006年的办法收费标准有增、有减，但是总体而言，诉讼费用是下调了，尤其是对于小额争讼、对于中下层群众而言，收费标准下调明显。比如说，离婚案件的财产分割部分，过去是超过1万元的部分按照1%加收案件受理费，现在是20万元以内不另收，超过20万元的部分也只按0.5%收取。又比如，虽然财产案件在超过100万元的部分收费标准提高了，但是在10万元以下的部分却是明显降低了。再比如，行政案件不论是否涉及财产一律按件收取案件受理费，劳动争议案件的10元/件更是只有象征意义。

第二，2006年的办法使得一些费用的缴纳更加合理，部分措施实际上是对诉讼商业化的一种克服。比如，二审裁定发回重审的案件，规定应当退还案件受理费；二审案件受理费的计算，以不服一审判决部分的上诉请求数额为准；规定以简易程序审结的案件，应当减半收取案件受理费；行政案件被告改变或者撤销具体行政行为后原告撤诉的，规定案件受理费由被告负担，等等。而生效法律文书执行申请费在执行结案后缴纳，则是对此前最受诟病的赢了官司输了钱这一问题的回应：由于存在“执行难”，当事人常常赢了官司，却不仅仅判决得不到履行，还要赔上诉讼费用。在执行阶段，如果申请费要预交，一是增加了胜诉人的经济负担，二是加大了权利人的诉讼风险。2006年的办法的调整，很大程度上回应了社会公众的关切，降低了权利主张的成本和风险。

第三，有些费用虽然增加了，但是更显得合理。比如，多数案件收取的案件受理费增加了，但是这种增加是二十多年来物价上涨的自然体现。实际上，2006年的办法所增加的幅度，不及物价的涨幅。再比如，关于再审，规定如果“当事人有新的证据，足以推翻原判决、裁定，向人民法院申请再审，人民法院经审查决定再审的案件”，应当缴纳案件受理费。该规定之所以更为合理，是因为当事人对原判错误的发生负有一定的举证不及时的责任。

第四，2006年的办法中司法救助的范围极大地扩展了，显现出更加亲民的特色。一方面，2006年的办法明确列举了需要救助的范围，使得过去一些由法院酌情决定的情形，现在成了“应当”减免的范围。另一方面，2006年的办法主要在三个方面规定减免的对象，包括特殊的案件、特殊的当事人、需要鼓励的行为等，这些表述全面，也比较合理。

第五，2006年的办法对于诉讼收费的监督、管理更加严格，更加健全，值得肯定。2006年的办法重申了“收支两条线”的政策，办法要求：“人民法院收取诉讼费用按照其财务隶属关系使用国务院财政部门或者省级人民政府财政部门印制的财政票据。案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。”此外，2006年的办法在费用的收取办法、费用退还期限、公示要求等方面，都有具体的规定。

2006年的办法出台之后，立刻收到了预期的效果。本报告中“职能活动”部分的考察揭示，在2000—2006年间，民事一审收案呈下降趋势，行政案件也没有明显的增长。然而，自2007年以来，民事案件和行政案件全面增长，显著增长。由于2006年的办法自2007年4月1日施行，所以，这种增长很大程度上要归因于2006年的办法对诉讼收费标准的下调。

2006年的办法降低了诉讼的成本，提高了司法救济的可获得性，无疑是应当充分肯定的。然而，目前诉讼费返还在不少地区，尤其是经济欠发达地区隐性存在，因此，诉讼收费标准的下调，实际上减少了这些地区的法院的收入，原本困难的经费保障可能更加困难。所以，如果彻底实行了“收支两条线”，法院经费由同级财政全额保障，那么，行政机关和审判机关在财政问题上是一家人，由行政机关出面调低诉讼收费就具有一定的正当性；反之，在诉讼费返还还隐性存在的地区，法院和政府还是“两家人”，在“两家人”的情况下，就在一定程度出现了国务院“请客”、地方法院“买单”的结果。

（四）通过财政上的转移支付，加强地区调剂

无论是诉讼费返还还是彻底的“收支两条线”，都不能完全保障欠发达地区法院的经费需求，因此，需要上级财政进行地区调剂。地区调剂开始于20世纪90年代，而近年来中央财政充盈，法院经费地区调剂广泛推行。

地区调剂主要由中央和省级财政实施。最高人民法院2011年2月发布的《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》指出：“最高人民法院继续积极协调中央财政和国家发改委对法院的资金和政策支持。高级人民法院加强与省级财政和发展改革部门的沟通协商，争取省级配套资金足额到位，积极主动参与研究制定资金分配方案，配合省财政部门建立基层公用经费正常增长机制。基层人民法院努力做好与本级政府部门沟通协调工作，积极争取各方面支持，切实落实地方经费保障责任，抓好人民陪审员、聘用人员等经费预算方案的制订和落实，保证各项经费开支。”“积极推动中央、省级和本级三级政府分项目、分年度、分比例负担方式化解基本建设历史债务。”由此可见，这一工作主要由最高人民争取中央财政在全国范围内调剂，由省高级人民法院争取省级财政在全省（或直辖市、自治区）范围内调剂。

在现行财税体制下，这种地区调剂是以转移支付的方式实现的。所谓转移支付，是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用以补充公共物品而提供的一种无偿支出，是政府财政资金的单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系。通过转移支付，中央财政大量的专项资金流向欠发达地区，用以支持这些地方的教育、卫生、政法等公益事业的发展。

在我国当前，存在较大的东西部差别和城乡差别，因此，地区调剂十分必要。从实际情况来看，地区调剂也取得了很大的成绩，许多落后地区法院的基础设施和物质装备的改善，都得益于中央财政的转移支付。据全国法院司法行政工作会议的报告，“十五”这5年里，由中央预算内专项资金安排的地方法院审判法庭或审判综合楼建设项目共计1 789个，接近地方法院总数的55%（个别省该建设的项目数达到本省法院总数的80%以上）；基本建设的总体投资规模，大大超过了“十五”之前的各个时期，特别是中央财政投资之大，超过了新中国成立以来中央对地方法院基础设施建设专项资金的总和，在共和国的历史上是空前的。^[58]2011年3月5日，财政部长谢旭人在第十一届全国人民代表大会第四次会议上作《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，报告称：2010年公共安全支出1 475.42亿元，完成预算的106.1%，增长14.6%。其中，中央本级支出875.2亿元，对地方转移支付600.22亿元。推进政法经费保障体制改革，不断提高保障水平。防灾减灾和灾害应急救援体系建设得到加强。报告对2011年度的预算是：公共安全支出1 617.32亿元，增长9.6%。其中，中央本级支出1 024.53亿元，对地方转移支付592.79亿元。继续推进政法经费保障体制改革，提高基层政法机关装备水平和办案能力。由此可见，转移支付的力度是很大的，规模是空前的。

然而，现行的地区调剂方式仍然存在显著的缺陷，这种缺陷在于，每年上万亿元的转移支付，包括政法口600亿元左右的转移支付，竟然没有一部法律予以规范，甚至连行政法规也没有。由此产生的结果是，只能一事一议、一年一议，滋生了大量的驻京办和“跑部钱进”。而哪些法院能够得到支持、能够得到多少支持，事先都不明确。这样一来，法院经费的地区调剂便具有极大的偶然性和不连续性，公正性和合理性也难以保障。

【注释】

[1]参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，上册，26页，北京，当代中国出版社，1993。

[2]参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，上册，159页，北京，当代中国出版社，1993。

[3]参见张志铭：《关于“个案监督”的思考》，载《工人日报》，2002-07-06。

[4]参见肖山：《高级法院院长需要向省长汇报工作吗？》，载《中国青年报》，2003-01-24。

[5]这里对政法委的职能职责的概括，参考和综合了一些地方政法委的网页介绍。

[6]这方面的一个典型例子，可以参见《恪守法官的良知有多难？》，载《南方周末》，2002-12-05。

[7]参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，上册，188～199页，北京，当代中国出版社，1993；《中国法律年鉴1991》，“1990年的审判工作”。

[8]参见《中国法律年鉴2007》，171页。

[9]参见《中国法律年鉴》1998年、2003年各卷；何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，上册，北京，当代中国出版社，1993。

[10]最高人民法院副院长祝铭山表示，地方各级法院将在陆续开展的机构改革中对内设机构的名称、职能参照最高人民法院的机构设置进行调整，高、中级人民法院的机构设置，要与最高人民法院的机构设置基本相对应，基层法院要从符合全面开展审判工作的实际出发设置机构。参见新华社：《高院审判机制进行重大改革》，2000-08-08。

[11]参见朱景文主编：《中国人民大学中国法律发展报告2010：中国立法60年——体制、机构、立法者、立法数量》，北京，中国人民大学出版社，2011。

[12]毛泽东：《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》，载《建国以来毛泽东文稿》，第1册，395页，北京，中央文献出版社，1987。

[13]参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，上册，221～231页，北京，当代中国出版社，1993。(www.xing528.com)

[14]参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，上册，231～240页，北京，当代中国出版社，1993。

[15]参见［美］路易丝·谢利：《犯罪与现代化：工业化与城市化对犯罪的影响》，何秉松译，北京，群众出版社，1986。

[16]参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，下册，29～32页，北京，当代中国出版社，1993。

[17]参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，下册，34～38页，北京，当代中国出版社，1993。

[18]参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，下册，38～39，北京，当代中国出版社，1993。

[19]参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，下册，12～14页，北京，当代中国出版社，1993。

[20]参见卞昌久：《关于借款合同纠纷新情况新问题的调查报告》，载《政法论坛》，1996（3）。

[21]［法］埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，14～16、314～315页，北京，三联书店，2000；《自杀论》，冯韵文译，254～298页，北京，商务印书馆，2001。

[22]实践中出借人及时起诉追回贷款的意识并不是很强，很多案件都是因为接近诉讼期限了当事人才被迫起诉，有的金融机构甚至缺乏诉讼时效的意识，因为超过诉讼时效而丧失了诉权。参见卞昌久：《关于借款合同纠纷新情况新问题的调查报告》，载《政法论坛》，1996（3）；张青：《借款合同纠纷案件的特点及对策》，载《法学杂志》，1999（1）。

[23]本表数据从表1—12计算得出。

[24]参见强世功：《权力的组织网络与法律的治理化——马锡五审判方式与中国法律的新传统》，载《北大法律评论》，第3卷第2辑，北京，法律出版社，2001。

[25]参见韩延龙：《我国人民调解工作三十年》，载《法学研究》，1981（2）。

[26]韩延龙：《我国人民调解工作三十年》，载《法学研究》，1981（2）。

[27]强世功：《权力的组织网络与法律的治理化——马锡五审判方式与中国法律的新传统》，载《北大法律评论》，第3卷第2辑，北京，法律出版社，2001。

[28]参见韩延龙：《我国人民调解工作三十年》，载《法学研究》，1981（2）。

[29]参见徐昕：《私立救济》，清华大学博士学位论文，2003。

[30]胡奎、姜抒：《2003年中国遭遇信访洪峰新领导人面临非常考验》，载《瞭望东方周刊》，2003-12-08。

[31]参见邵国荣：《“信访不信法”是司法的桎梏》，载《江苏经济报》，2011-06-22。

[32]参见王永前、黄海燕：《国家信访局局长：80%上访有道理》，载《半月谈》，2003-11-20。

[33]参见毛泽东：《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，载《建国以来毛泽东文稿》，第6册，316～329页，北京，中央文献出版社，1992。

[34]参见何兰阶、鲁明健主编：《当代中国的审判工作》，下册，36～38页，北京，当代中国出版社，1993。

[35]参见《中国法律年鉴1991》，21页。

[36]何海波：《行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史》，载《北大法律评论》，第4卷2辑，569～587页，北京，法律出版社，2002。

[37]参见《中国法律年鉴2001》，164～165页。

[38]参见最高法院行政庭第三合议庭：《各级人民法院2000年受理、审理行政案件情况及分析》，载最高法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判参考》，北京，法律出版社，2001。

[39]《中国法律年鉴2007》，161页。

[40]参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，420～421页，北京，中国政法大学出版社，2000。

[41]参见最高人民法院发布的《人民法院年度报告（2009）》、《人民法院年度工作报告（2010）》、《全国法院审理各类案件情况（2010）》等文献。

[42]详见最高人民法院发布的《2010年全国法院审理各类案件情况》。

[43]在历年的刑事二审案件中，上诉的比例显著高于抗诉的比例，后者的比例一般不足5%。比如在最近的2009年，刑事二审收案100 547件，二审抗诉案件3 332件，占3.3%。

[44]参见张光远：《收费体制改革思路研究》，北京大学中国经济研究中心客座研究项目。

[45]参见贾康、刘军民：《非税收入规范化管理研究》，载《公共经济评论》，2003（12）。

[46]张光远：《收费体制改革思路研究》，北京大学中国经济研究中心客座研究项目。

[47]参见李金华：《关于1999年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，报告作于2000年7月6日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议。

[48]参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，168～171页，北京，中国法制出版社，2001。

[49]参见王亚新：《程序、制度、组织——基层法院的日常运作与治理结构转型》，在上海经济与法律研究所举办的“国家、市场、社会：当代中国的法律与发展”国际学术研讨会上提交的论文。

[50]王亚新：《程序、制度、组织——基层法院日常的程序运作与治理结构转型》，载《中国社会科学》，2004（3）。

[51]苏力教授说，一位法官告诉他过去一年曾结了803件案件，平均每个工作日3件以上。（参见［美］理查德·A·波斯纳：《联邦法院——挑战与改革》，序言，北京，中国政法大学出版社，2002。）不过，我们以为，在全国案件数量大致一定的情况下，越是出现这种极端的情况，那就说明在案件数量问题上的地区差异越大，其他地区的案件“吃不饱”问题就越严重。

[52]参见王亚新：《论民事、经济审判方式的改革》，载《中国社会科学》，1994（1）。

[53]参见《乐清调整预交诉讼费退还办法》，载《人民法院报》，1998-06-16。

[54]参见郝洪涛：《全面推进西部“两庭”建设》，载《人民法院报》，2005-08-07。

[55]张立：《西藏：基层法官的现实生存》，载《南方周末》，2004-12-16。

[56]参见何勇：《“法官荒”何解？》，载《南方周末》，2005-09-15。

[57]在《法制日报》2011年2月的一篇报道中，一名内地法官还这样描述：“在目前的经费保障框架下，法院诉讼费收入的多少，直接关系到法院经费的保障程度，随着人们法治意识的提高，企业改制的逐步完成及金融监管责任制的落实，法院的案件数逐年减少，诉讼费收入呈下降趋势。同时，诉讼费收费标准低，明显滞后于经济发展的水平，也与法院的实际办案成本相差甚远。”（杜晓、谷艳东：《基层法院受理案件量大面广存经费不足保障不力困境解基层法院发展难题须确保“不差钱”》，载《法制日报》，2011-02-17。）

[58]参见《十五期间法院物质装备建设成就空前》，载《人民法院报》，2005-11-05。