中国法律发展报告2011：1983-2001年诉讼收费成果

二、1983—2001年：诉讼收费，以收抵支

（一）收取诉讼费用，弥补同级财政拨款不足

自20世纪80年代初期以来，基本体制上发生了两个变化，这两个变化对法院的经费保障产生了重大影响。一是从1980年起，全国开始实行“分级负担，分灶吃饭”的财政体制。在这种体制之内，地方各级人民法院的审判工作属于地方的“事权”，按照“事权”与“财权”相统一的原则，各项审判经费支出由同级财政预算拨付。二是1983年《人民法院组织法》修改，法院的司法行政事务由各级人民法院自己管理，但是人民法院又不属于同级人民政府的组成部分，而且相互之间还存在一定的监督与制约关系，从而使得地方人民法院和同级政府的关系变得复杂起来。在这种体制之下，地方政府一方面由于财政紧张，另一方由于对审判这一“事权”的重视不够，对法院经费保障问的解决总是显得比较消极。

然而，随着改革开放的深入，一方面，财政拨款相对固定，并且数额有限；另一方面，案件数量不断增加，各项经费支出随之增长，于是法院经费出现了严重不足的问题。这种不足不仅仅限于法院，事实上当时其他的机关事业单位也普遍存在。于是，机关事业单位通过各种行政事业性收费来弥补财政预算上的不足成为整个20世纪80年代非常普遍的做法。而具体在人民法院，则是通过诉讼费以及其他创收来弥补经费保障的不足。在1984年以前，各省高级人民法院自行制定本省的诉讼费用收取标准。1985年1月，最高人民法院、财政部颁发的《民事诉讼收费办法（试行）》开始施行，从此在全国具有统一的诉讼费用收取标准。1989年7月，最高人民法院颁发了《人民法院诉讼收费办法》，规定了法院的收费范围、收费项目、收费标准等内容，进一步明确了诉讼收费制度。该办法一直沿用至2007年3月底。

当时的诉讼费由人民法院自收自支，不纳入财政预算。这种做法最初仅仅被默许，但在最高人民法院和财政部于1989年9月颁发的《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》中，这种做法得到了正式的认可。该文件规定：“各级人民法院依法收取的诉讼费用属于国家规费。考虑到目前财政困难，拨给法院的业务经费还不能完全满足审判工作的需要，法院依法收取的诉讼费用暂不上交财政，以弥补法院业务经费的不足。”据最高人民法院统计，1997年全国法院共得到财政部门拨给的审判业务经费7.9亿元，而用诉讼费补充业务经费就达39.1亿元，是财政拨款的5倍左右。^[44]

图1—42　1997年全国财政拨款与诉讼收费补充的审判经费比较

（二）“收支两条线”与地区调剂的初期尝试

以收抵支的做法，虽然不失为一项权宜之计，但是在实践中会产生很多制度性的问题。比如，对诉讼费的追求使得法院失去中立性的地位，资金收支失去外部的制度监管，案件少的落后地区审判经费无法保障，等等。鉴于这些弊端，国家采取了一些措施予以克服，主要包括“收支两条线”和地区经费调剂。

1.“收支两条线”的初期尝试与困难

从1993年起，国家开始要求实行“收支两条线”，改变自收自支带来的各种弊端，但是实践中并没有得到很好的落实，各种隐瞒截留、坐支挪用现象十分严重。为改变这种状况，从1998年开始，中办发14号文件规定加强对收费较多的权力部门即公安、检察、法院和工商系统的收支两条线管理，该四部门收费全部上缴财政，财政足额拨款，保证他们“吃皇粮”。但是在实践中，诉讼费仍然以一定形式返还给了人民法院。这种返还主要有两种形式：一是全额返还，收费单位将收费资金交存财政专户储存，财政部门扣除10%～30%的综合预算后，全部返还给收费单位，收得越多，返还越多，收得少，返还也少。二是差额返还，财政部门根据收费单位编制的用款计划和拨款情况，将专户储存的收费资金按事先讲好的分成比例返还给收费单位。^[45]

当时普遍存在的问题是：一方面，财政部门对法院收取的诉讼费用实行了“收支两条线”管理，但对解决法院经费缺口不积极，部分地区甚至采取各种名目扣收法院的诉讼费。比如，某省以省长令的形式，要求法院诉讼费上交10%的重点建设基金、5%的助学扶贫基金。到市里又如法炮制，层层加码，某市中级人民法院诉讼费被扣收比例达55%。一些省、市政府还对法院下达创收指标，有的甚至远远高出了法院一年的诉讼费总额。有一个市中级人民法院一年诉讼费仅收两百多万元，但政府规定要完成上交370万元的创收任务之后，才能向法院拨发“人头费”^[46]。另一方面，全国法院查出乱收费、乱罚款，隐瞒、转移收入，私设“小金库”，拖欠、截留应缴预算收入和财政专户收入等财经问题严重。根据对全国四千五百多个县级以上人民法院、人民检察院1997年和1998年财务收支的审计，查出乱收费、乱罚款，隐瞒、转移收入，私设“小金库”，拖欠、截留应缴预算收入和财政专户收入，以及挤占、挪用诉讼费、罚没收入和案款等问题57亿元，发现涉嫌贪污、私分和挪用公款案件81起。^[47]

2.中央财政和高级人民法院实行地区调剂。

无论是诉讼费返还还是同级财政拨付，都存在一个问题：经济发展落后地区的法院的基本经费不能保障。为了解决这一问题，采取了两项措施：一是中央财政设立政法补助专款项目，按照财政部《中央政法补助专款管理办法》的规定，分配给地方用于贫困地区政法部门（公安、法院、检察院、司法行政四个部门，下同）的装备补助专款、维修补助专款及相应的地方配套资金。二是最高人民法院和财政部于1989年9月颁发《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》，提出地方各级人民法院所收的诉讼费用，可按一定比例上交给高级人民法院，用来统一购置必需的业务设备和适当补助其他困难地区法院的业务经费。

在20世纪90年代，这些措施取得了一定的成效，改善了一些欠发达地区法院的基础设施和物质装备。然而，地区经费调剂总体上还是补充性的、一次性的，不能为欠发达地区提供稳定的经费保障，多数欠发达地区的法院还存在严重的经费短缺问题。

（三）以收抵支的成就与弊端

改革开放以来，通过诉讼收费，全国法院的物质建设取得了一定的成绩，全国地方法院的经费保障水平有了一定的提高。从实际情况来看，在经济发展较快的东部沿海城市，在中心城市，在内陆地区经济发展比较好的县市，地方法院普遍修建了漂亮、豪华的办公大楼，配置了现代化、信息化的办公设备，提高了审判人员的工资、福利水平。取得这些成就的原因，有两个方面：一是经济发展成功的地区财政比较富裕；二是经济案件多，诉讼费收取多。

然而，和成就相比，这种经费保障方式带来的问题似乎更突出、更普遍，这些问题可以概括为如下四个方面：

1.司法职能公司化、商业化

目前的法院经费保障体制导致两个有悖司法职能的问题：一是司法职能的公司化、商业化，二是司法权力的地方化。这两个问题互相作用、互相加强，带来了一系列的危害。

司法职能的公司化、商业化是诉讼费收入和人民法院的经费来源挂钩导致的。在实行诉讼费自收自支时期，诉讼费的收入和法院的利益以及和审判人员个人的利益，都是紧密相连的、直接挂钩的。从法院的角度来说，经费充裕了，可以加强基础设施建设，可以改善办公条件，可以改进各种物质装备，可以通过物质激励调动员工的积极性。对于审判人员个人来说，可以带来更多的工资、奖金、福利、津贴，具有更好的工作环境和更便利、先进的工作手段。在实行收支两条线、诉讼费按比例返还时期，诉讼费和法院的经费也是紧密联系的，仅仅是多了一个环节而也。而且，收支两条线可能恶化司法活动的商业化倾向，因为如果诉讼费按比例返还，地方财政必然有所提留，所以对于诉讼费的收取，原来是人民法院一个单位的积极追求，现在变成了人民法院和地方财政两个单位的积极追求。更有甚者，地方财政给法院下达创收指标，如果完不成指标，就要扣发法院的“人头费”。

司法职能公司化、商业化带来的危害是严重的。从理论上说，一个法院有了自身的利益追求，那么就可能牺牲法院的公共利益职能，这里存在着角色冲突的问题。从司法实践来看，人民法院具体存在如下背离公共利益的立场的行为，或者存在这样的嫌疑。

（1）积极扩大案源的努力。扩大案源的途径有多种，其中，利益动机最隐晦的方式是扩大受理案件的范围。改革开放以来，法院的受案范围极大限度地扩大了，案件数量增长部分地应当归结于这种扩大。但是，对于这种方式，我们无法提出批评，因为：一方面，这种改革交杂着多种动机，一种是为公民个人的权利和自由提供更多的救济机会；一种是希望凸显司法的社会地位和功能的一种努力；再一种就是扩大案源。另一方面，在我国当前的历史条件，公民权利的救济渠道相对不足，所以这种扩大从结果上看是符合社会发展需要的。(www.xing528.com)

第二种扩充案源的方式是主动出击，审判人员外出拉案源。这种方式通常又和法院内部的各种创收指标、奖惩机制结合起来发挥作用。这种现象在经济发展落后、财政经费比较紧张的地区尤其严重。王亚新教授在调查中发现了两种现象：一种是为了改善法院自身的经费和基础设施建设状况，审判人员努力开拓，扩大案源。^[48]另一种现象是，尽管普遍实行了“立审分离”的制度，但是相当一部分基层法院在保持着立案庭的外观下，许多案件仍然实行“谁找来案件交给谁办”的做法。这里出现了“找案办”的现象。^[49]对于这种现象的普遍性，王亚新教授说：“由于我们目前掌握的样本仍然十分有限而难以回答。但是一个基本的印象是，除了在民商事‘案源’比较充分的都市环境下法院无须‘找案办’之外，法官承办的案件往往是‘自己找来的’，这种情形，至少相当普遍。”^[50]

我们自己的调查则进一步验证了王亚新的印象或者推测。我们于2003年秋曾在广东和山东一些地区进行实地考察，发现这样一种情况：在经济文化发达的市区，或者一个城市中商业和人口比较集中的辖区，法院的案件负担通常比较重，在我们所调查的汕头市龙湖区人民法院和临沂市兰山区人民法院，民庭的法官平均每年要办两百件左右的案件^[51]；而在郊县法院，案件量通常要少得多，很多法官在访谈中反映“案件吃不饱”的问题，也有法官反映他们曾采取开拓案源的做法。就我们调查的范围平均地看，每10个基层法院只有1个法院存在案件负担过重的问题，大量的则是“吃不饱”的问题。尽管不能准确计算出在全国这种比例是多少，但是综合考虑我国的城市化水平和地区发展的差异，可以大致地判断：存在案件负担过重的基层法院的比例应该不超过10%，更多的法院是“吃不饱”并希望有更多的案件。

北京大学法学院的傅郁林博士在上海经济与法律研究所举办的“国家、市场、社会：当代中国的法律与发展”国际学术研讨会上介绍她的调查发现时声称：在基层，公安（派出所）、法院和法律服务所都是营利性的，它们在纠纷解决这个问题上具有竞争性。但是它们所依赖的资源是不一样的，流行的说法是：“公安有手铐，法院有传票，服务所有舌绕。”最近五年来，法院不是案件负担过重的问题，而是案件数量不足的问题，是三套机构互相竞争，争取纠纷在本机构中解决的问题。而关于法院案件数量下降的原因，傅郁林博士分析道，并不是因为纠纷解决的需求下降，而是因为打官司的费用越来越高，已经超过了老百姓的承受能力。她说，以离婚案件来说，法律服务所收费最低要200元，法院最低要500元，这是老百姓一年的生活费，所以老百姓解决的办法是：算了，我们离不起婚，我们分开过，一人一间房。而收费太高的原因，并非案件太多，而是法律服务所要通过收费来解决基层司法行政的办公费用和司法所管理人员的工资问题，法院要通过收费来解决自己的各项经费问题。

第三种扩大案源创收的形式则完全是违法的。2004年1月31日晚，中央电视台“焦点访谈”披露了湖北省大悟县人民法院宣化法庭到河南强行抓人罚款的奇闻：该法庭以本县两“原告”买了劣质钢材、要求赔偿为名拘传两位信阳商人，关在大悟看守所折磨，迫其亲属共交纳23万元后不审判便放人。但两“原告”根本不认识“被告”，也没去河南买过钢材，更没得到追回的“赔偿款”。该法院有人揭开谜底：乱抓人罚款背后，是每个基层法庭都有经济创收任务，完不成就没工资。这种完全违法的创收形式虽然在实践中不是很普遍，但是，足以反映当前法院经费保障体制的危害和弊端。

（2）审判方式改革的转嫁诉讼成本。20世纪80年代后期以来的审判方式改革所追求的目标可以归结为两个方面：效率性和正当性。^[52]正当性追求是为了回应社会上对司法腐败的批评，提高司法的权威，克服执行难问题；效率性追求是为了节约每一件案件办理的人力和物力投入，缩短办案时限。效率性的追求是从法院的角度来说的，是减少法院的投入，而不是减少社会各方的总投入，在很大程度上只是通过诉讼成本的转移支付来提高诉讼效率的。其中正当性主要通过三个“分立”、审判公开、正规化等方式来实现；效率性主要通过“调解型”审判模式向“判决型”审判模式转化，通过缩小法官的证明责任、按审限结案等方式来实现。对于审判方式改革中的效率性追求，如果我们结合前面提到的绝大多数法院案源不足、普遍采取积极的扩大案源的途径这一现象来考察，会发现效率性追求的动机十分可疑，这种追求背后的动机很可能是单位利益最大化的追求，而不是社会公共利益最大化的追求。

（3）诉讼费用收取的制度有诸多不合理之处。由于诉讼活动的商业化倾向，我们看到，在诉讼费收取的标准和方式上，存在一些着力维护法院利益的制度设计和司法实践。这里举两个比较明显的例子。

一是财产案件按照争议金额计费的方式。诉讼费的性质，是一部分诉讼成本转移给当事人承担的机制，这种转移可能有多种目的，一种目的是减少公共财政的支出。如果不考虑财政预算中众多环节中的交易成本，那么诉讼费用的多少问题，是诉讼成本由当事人负担的问题，还是由所有的纳税人负担的问题。另一个目的是通过诉讼费的收取，防止当事人过度地诉讼，起到抑制滥用诉权的政策性作用。不管是哪一种目的，诉讼费都只在诉讼成本中占一定的比例，而且除了少数需要特别援助的案件外，这个比例在不同的案件之间应该是一致的。而按照现在的收费办法，诉讼费随着争议金额增加而递增。这种办法的合理性应该有一个前提，就是案件的审判成本随着争议金额的增长而增长。但是事实上，这一点并不成立，案件处理的难易程度并不与诉讼争议标的的大小成正比，涉及数以千万元计的经济大案也许其中是非曲直十分简单，而一桩不起眼的家庭纠纷却可能是劳神费时的棘手案件。我们在许多地区进行了实地调研，证实了这一点。法官们普遍反映，越是经济案件，越是争议金额大的案件，越是规范，各种书面证据越是齐全，是非曲直越是分明。从理论上讲，金额的大与小，和证明的难度并不相关。比如说，法院要查明张三借李四10元钱的难度，并不比查明银行借给某公司1亿元的难度小，在多数情况下，甚至更难。许多法官都表示，“大案容易小案难”，“经济案件容易民事案件难”。因此，依标的额收费除了显示利益驱动的事实之外，没有多少可以摆到桌面上的依据。

二是原告胜诉后，预交的诉讼费不退还，改由被告补偿的做法。如果原告胜诉，那么诉讼费应当由被告承担，但是，原告通常已经将这笔费用预交。因此，合理的做法是，原告胜诉后，法院应当退还原告预交的诉讼费，然后向被告收取。但是，现在通行的做法是，法院并不这样处理，而是判令被告支付给原告预交的诉讼费。如果被告不主动缴纳，那么原告就依据生效判决和诉讼费收据，申请法院强制执行被告的财产以充抵诉讼费，同时还需要就诉讼费的强制执行向法院预交相应的执行申请费。如果败诉方没有可强制执行的财产，或者法院没有强制执行判决的能力，或者法院根本没有认真执行它自己的判决，那么原告不仅得不到胜诉赔偿，甚至连预交的案件受理费以及申请执行费也一并损失。可见，法院的做法显然是不合理的，因为：一方面，法院的做法增加了原告的诉讼风险，而这种增加是没有法律依据的。另一方面，从民法上的债权关系上说，法院利用自己的优势地位，将自己的支付义务转移给被告。然而，按照《合同法》第84条的规定，债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意。在1998年“整顿法院”之后，有些法院改变了已往的做法，只要当事人胜诉，法院就退还预交的案件受理费。但是这并没有成为一种普遍的做法。^[53]

总之，无论是在制度上还是在实践中，诉讼费的收取都存在许多不合理的做法，这里仅仅列举两个例子，其他不合理的做法，请参见方流芳教授所著的《民事诉讼收费考》的分析。

（4）限制支付令，限制撤诉。对于一些债权债务关系明确的金钱支付案件，适用督促程序，可以极大地节省当事人的诉讼成本。但是我们在调查中询问了不同地区的5个法院的法官，他们无一例外地告诉我，法院都限制支付令的适用，原因是每件支付令只收费100元，如果诉讼标的比较大的案件也申请支付令的话，那法院吃什么？

2.司法权力地方化

目前法院经费保障体制的另一个危害是加剧了司法权力地方化。导致司法权力地方化的原因是多方面的，前面提到地方党委、人大等掌握审判人员的人事任免权力是一个原因，这里的审判经费由地方财政供给的体制是又一个原因，两个原因合起来，加剧了司法权力地方化。司法权力地方化的危害，我们在“机构设置”部分已经作了考察，这里不再赘述。

3.地区之间发展不平衡

目前的经费预算体制导致的第三个危害是地区之间法院物质建设发展的不平衡，影响了落后地区审判队伍的稳定性和积极性。

在经济发展较快的东部沿海城市，在中心城市，以及在内陆地区经济发展比较好的县市法院物质建设成绩斐然的同时，在广大中西部地区，在经济发展落后的农村地区，法院的物质建设则十分落后。在2003年“两会”期间，来自河南的人大代表李道民是从中国政法大学毕业后干过公安局长也干过法院院长的老“司法”，他在接受中央电视台中文国际频道记者采访时说：“我们河南有句话叫‘千刀万剐，不当法院院长’，为什么？我们的法院特别是中西部贫困地区的基层法院，工资发不了，医药费报不了，办案经费保证不了，钱、人、物全归地方管，你让他怎么司法独立？”

甘肃省高级人民法院院长郝洪涛在《人民法院报》上撰文说：甘肃省共有113个法院、329个人民法庭。2003年以来，我们抢抓西部大开发、国债资金支持审判庭建设和国家投资支持中西部人民法庭建设的历史机遇，“两庭”进入全面建设时期，重建了40个法院审判庭、74个人民法庭，建设规模约26万平方米，“两庭”建设取得了长足的发展，但是全省仍有1个中级人民法院、44个基层人民法院审判庭和313个人民法庭需要新建、改建、扩建。^[54]

另据报道，截至2004年8月，陕西全省基层人民法院“两庭”建设共拖欠资金16 112万元，某市两级法院审判法庭建设资金缺口和欠款共计2 001万元，31个人民法庭经费缺口及欠款728万元。某县法院审判法庭1995年建成，至今仍有27万元欠款。某县法院1991年和1997年通过上级法院拨付资金、向干警借款、由施工队垫资等方式建起了审判法庭和一个人民法庭，但地方财政至今未拨配套资金，干警和施工队的钱兑现不了，引发许多矛盾，法院院长苦不堪言。目前，陕西省47个人民法庭没有自己的办公场地，94个人民法庭在危房或面积不足100平方米的场所办公。有近10个基层人民法院的审判法庭根本无法使用，有46个基层人民法院的审判法庭急需改建和扩建。总之，以前的“两庭”建设负债累累，今后的“两庭”建设任重道远。

《南方周末》上曾经有两篇报道，是描述中西部经济落后地区的法院的物质建设困境的。一篇题为“西藏：基层法官的现实生存”，提到“西藏现有73个基层法院，目前已有三十余个有了‘像样’的法庭，但距离每个县法院都有一个‘像样’法庭的目标，任务完成尚未过半”^[55]。另一篇题为“‘法官荒’何解？”，记者在湖南调查了解到，湘西自治州和怀化市一带流行“排骨工资”和“裸体工资”的说法。所谓“排骨工资”，是指国家规定的公务员工资组成的4大项：基础工资、职务工资、工龄工资以及行政级别工资，除此4项“干工资”外，其余一概没有。在前些年，许多地区即便“排骨工资”也不能逐月发放，而且好些地方只发放70%至80%。所谓“裸体工资”，是指本应由财政发放的诸如“菜篮子”补贴、国家政策允许由单位发放的奖金和补贴，由于财力困难而不能发放，只发放“干工资”。在湘西自治州，许多法院是没有审案津贴的。因为连“裸体工资”都不能拿到手，一些法官想方设法调入政府部门。^[56]

对于这种不平衡。中央有两种措施解决这个问题：第一个措施是部分诉讼费上交给省高级人民法院调剂。但是，如果地区发展不平衡发生在省与省之间，则这种措施就无能为力。第二个措施是中央财政对贫困地区进行专项补助。应该说，从理论上讲，这就是针对地区发展不平衡而制定的措施，大方向是有效的，至少是有比没有强。但是，这一措施要产生满意的效果，一是需要中央拿出足够金额的财政予以调剂；二是在调剂的时候，具有合理的、公正的、可以被监督的程序。目前，对于这两个方面的情况我们还没有掌握相应经验材料，无法分析、判断。但是从效果上说，还不是很理想。而且，如果中央真的能够拿出足够的财政来调剂，并建立了合理、有效的程序，那么，不如以此为契机，干脆将地方法院的经费预算收归中央财政，并以立法的形式予以规范化和制度化。

4.法院内部部门之间苦乐不均

我们在实地调研时发现一个比较普遍的现象，就是在许多法院，不同部门之间，在办公设备、福利水平等方面，存在显著差异，通常是经济庭的条件比较优越，刑事审判庭、民事审判庭等部门条件比较差。究其原因，是因为经济审判庭的案件通常属于财产案件，诉讼费收取比较多，在完成创收指标后还有更多的盈余，所以各方面条件比较优越。显然，这种差异扭曲了审判工作的性质，影响了一些部门的法官的积极性，因而是不合理的。