中国人民大学2011年中国法律发展报告：执行工作成果

八、执行工作

在我国，执行工作是法院的重要任务。新中国成立后很长一个历史时期内，人民法院实行的是审执合一的机制。改革开放以后，随着诉讼案件数量的不断增长，法院的审判、执行任务日益繁重，有必要单独设立执行机构负责执行工作。因此，1983年开始，各地法院陆续建立专门的执行部门，实行审执分立。从1993年开始，法院部门开始发布有关执行工作的统计数据，介绍执行工作的情况。这里以法院公布的数据和材料为基础，考察改革开放以来法院执行工作的发展情况。考察主要涉及两个方面：执行收案情况和执行结案情况。

（一）执行收案

对于执行工作收案的基本情况，我们收集整理了有关的统计数据，汇集于表1—27中，根据表1—27中的数据，得出图1—36、图1—37、图1—38和图1—39。考察这些图表，可以得出如下初步结论：

（1）执行案件数量较大，是法院工作的重要组成部分

在1992年，执行收案已达到832 497件，占当时所有案件的19.8%。此后逐年上升，在1999年达到最大值2 597 258件，占当时所有案件的29.4%。此后虽有一定程度的下降，但是2007年以后又开始增长，截至2010年，增长到2 418 174件，占同期案件总量的22.3%。

（2）生效裁判履行干预率高，法院司法权威有待增强

对于生效裁判中的履行义务，最理想的状况是当事人自愿履行。如果当事人拒绝履行，对方当事人就可能在规定的期限内向人民法院申请执行，由此构成执行案件收案。执行申请和执行收案是对生效法律文书的履行的干预，这种干预和自愿履行形成对照。可见，执行案件是不可欲的事物，是对司法权威的蔑视和否定，是对司法资源的占用和浪费，因此，越少越好。为了衡量生效法律文书的履行需要干预的比例，这里构建了一个指标：生效裁判履行干预率。该指标的现实含义是，包含履行义务的生效裁判，有多少比例需要干预。然而，“包含履行义务的生效裁判”的范围难以确定。从制度上和理论上，一个生效裁判能够申请执行，必须具有三个条件：一是裁判必须生效，有的裁判一审就生效了，有的则需要经过二审；二是具有履行内容，有些裁判不具有履行内容，比如原告败诉、撤诉，裁定终结，驳回起诉，等等；三是在一定的期限内提出，如果双方都是法人或其他组织的，这个期限是6个月，如果一方是个人的，则这个期限是1年。然而，要从现有统计数据中，精确地确定一个统计年度内可以申请执行的生效裁判数量，实际上是不可能的。为此，这里采用一个粗略的估算办法，即以前一年度和当前年度不含撤诉案件的一审结案数的平均数作为“可以申请执行的生效裁判”的基数，用执行收案数除以这个基数，得到生效裁判履行干预率。如表1—27和图1—38、图1—39所示，在1992—2009年间，生效裁判履行干预率具有如下三个特点：

第一，行政案件履行干预率前高后低。在《行政诉讼法》实施初期，行政案件履行干预率非常高，甚至超过100%。从逻辑上，这个数据不可能超过100%，但是，由于“可以申请执行的生效裁判”的范围是粗略地确定的，所以这里的超过100%可以看作是统计口径上的误差。尽管有误差，但仍然可以得出的结论是，这一时期行政案件自愿履行的比例非常低。由于行政案件的被告总是行政机关或有关组织，这种极高的履行干预率表明，行政机关或有关组织完全无视司法权威，根本不会自愿履行任何裁判。然而，这种情况随后逐步得到改善。如图1—38所示，1997年以后，行政案件的履行干预率一直呈下降趋势。截至2009年，已经降到13.7%。也就是说，只有13.7%的行政裁判的履行需要申请法院干预。当然，这里所能够确定的，其实只是变化趋势。即使是13.7%的履行干预率，也不能说行政机关对司法权威就很尊重，因为在这里的计算公式中，虽然扣除了不具有执行内容的撤诉案件，但是实际上还有很大比例的其他裁判类型不需要履行，比如行政机关或有关行政组织胜诉的案件就属于这种类型。

第二，近年来，民事案件履行干预率有所下降，但仍在高位。如图1—36所示，1993—2001年间，民事案件履行干预率持续增长，从32.8%增长到53.6%，这种快速增长表明执行问题越来越严峻，形成了所谓的“执行难”问题。面对这一问题，法院部门采取了一系列措施以解决这一难题。1999年7月，中共中央下发了《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》（中发［1999］11号），吹响了攻坚“执行难”问题的号角。2000年1月，最高人民法院发布《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，着手从组织机构建设的角度增大执行工作力度。这些工作取得了极大的成效。从2002年开始，民事案件履行干预率持续下降。截至2008年，已经降到45.8%。履行干预率的下降，表明各种执行政策的调整取得了成效。然而，即使是45.8%的履行干预率，仍然处在高位。这一比例意味着，仍有接近一半的案件需要公权力的干预才能得到履行。如果扣除一审结案中原告胜诉的部分，实际上需要干预的比例还会更大。这种高比例的干预需求表明，司法权威的提高、法院裁判的自愿履行，仍然还有很长的路要走。

图1—36　1992—2010年全国法院执行收案数量变化（件）

图1—37　1992—2010年全国执行案件所占比例变化

图1—38　1992—2010年全国民事和行政案件执行干预率变化

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图1—39　1992—2010年全国民事案件执行干预率变化

（二）执行结案

执行案件目标明确，就是公权力介入以督促或强制当事人履行生效法律文书。公权力介入之后，除了少数客观上不能履行的案件外，被申请人一般有两种选择：或者自动履行，和平解决；或者拒绝履行，法院采取强制措施。在这里，后一种情形的比例，构成强制履行率。和生效裁判履行干预率一样，强制履行率也体现了司法权威被认可、尊重的程度，体现了“执行难”的难度。

如表1—28和图1—40所示，强制履行率的变化是一个V字形，1992—2000年间，强制履行率呈下降趋势，但是，2002—2007年间，又逐年上升。2010年，强制履行率为21.5%。换言之，在100件执行结案中，有21.5件需要采取强制措施。

表1—28 1992—2010年全国法院执行案件结案情况

续前表

资料来源：1992—2009年的数据来源于《中国法律年鉴》1993—2010年各卷；2010年的数据来源于最高人民法院官网上发布的《2010年人民法院审理各类案件情况表》，网址：http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/。

在强制措施中，最严厉的是拘留，所以，拘留人数和强制履行结案数量的比值，可以用来反映强制履行的强度。1992—2009年间，强制强度的变化近似于一个倒写的V字。1992—1999年间，强制强度呈逐年增长的趋势，在1999年达到最高值12.7，即平均每100件强制履行案件，要拘留12.7个人。2000年后，强制强度总体上呈下降趋势。2010年，平均每100件强制履行案件，要拘留2.1个人。

图1—40　1992—2010年全国执行结案中的强制履行率变化

图1—41　1992—2009年全国强制执行结案的强制强度变化（拘留人数/100件）