《行政诉讼法》促进了行政审判制度建设

五、行政一审工作

（一）行政一审收案

1949年以后，直至改革开放前夕，我国没有行政诉讼。改革开放之后，在整个20世纪80年代，我国仍没有正式建立行政诉讼制度。然而，自1980年以来，一方面，越来越多的法律和法规规定，公民、法人等当事人不服行政机关的行政处分决定，可以向人民法院起诉，这些法律和法规涉及海关、资源、科学技术、金融、交通运输、邮电、卫生、环境保护、城市管理、生产经营、商业、统计计量、税务、治安行政管理等领域；另一方面，实际中不断发生不服行政机关行政处罚决定的争议，一些当事人将这些争议提交人民法院解决。面对这种情况，人民法院在没有正式的行政诉讼制度情况下，在实践中尝试和探索以诉讼的形式解决这类争议。

从1980年开始，各地人民法院就将其作为经济纠纷，陆续受理了行政机关和行政相对人之间的行政争议案件。最初，行政案件并没有单独被归类进行司法统计，因此，当时确切的收案数量现在已无档案可考。1983年以后，司法实践中开始将行政案件归为“经济行政案件”，列入经济纠纷中进行统计。直至1986年，这类案件并没有明显的增长。统计显示，1983年收案527件，1984年收案983件，1985年收案916件，1986年收案632件。体现在行政诉讼率（每年每10万人口行政案件数）上，则是每年不到1件/10万人。

这种情况在1987年后有了根本改观。首先，从1987年起，行政案件从经济纠纷中分离出来，在司法实践中被单独统计。其次，各地法院先后成立行政审判庭，专门审判行政案件。成立行政审判庭的工作从1986年开始，在1987年陆续推开，截至1988年年底时，全国已有26个高级法院、242个中级法院（占中级法院总数的63.5%）、1154个基层法院（占基层法院总数的39%）建立了行政审判庭。再次，规定公民、法人不服行政处理决定可以提起诉讼的法律、法规的数量逐年增加，截至1988年年底，已有130多个这样的法律、法规。制度发展的另一方面，是“有计划的商品经济”逐步发展，行政机关从经济组织生产者，逐步转变为利益相对超脱的管理人，行政机关和市场主体之间的立场相对分立，二者之间发生争议的概率逐年增加，并且需要相对独立的司法机关进行监督和裁断。最后，随着商品经济的发展，人们的权利意识、利益意识和法律意识逐步增强，对于行政机关的侵害，希望通过法律途径维护自己的权益。正是在这些因素的共同推动下，行政诉讼率从1987年开始，进入了快速的、稳步的增长轨道。如表1—16和图1—22所示，相对于1986年，行政诉讼率在1987年呈现出跳跃式的增长，并稳步增长到1990年。

在1990—1991年之间，行政诉讼率又出现了跳跃式增长，从1990年的1.15件/10万人上升到1991年的2.23件/10万人，增长了94.7%，几乎在一年之间翻了一番。增长的原因在于，国家颁布了《行政诉讼法》，从而有了正式的、相对健全的行政诉讼制度。《行政诉讼法》于1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，自1990年10月1日起施行。《行政诉讼法》的颁布、实施从三个方面导致了行政诉讼率的快速提升。一是拓展了受案范围。《行政诉讼法》第11条列举了七种具体行政行为，以及“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”行为，行政相对人可以提起行政诉讼，从而极大地拓展了行政诉讼的受案范围。二是促进了机构健全。《行政诉讼法》第3条第2款规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”这一要求加快了各地人民法院建立行政审判庭的速度。据统计，截至1990年年底，全国建立行政审判庭的法院达到3037个，占应建庭数的92.68%。^[35]三是《行政诉讼法》自1989年4月4日公布，到1990年10 月1日起施行，这一年多时间的宣传、报道，增进了社会公众的行政诉讼知识和法律维权意识，进而增加了公众在特定情况提起行政诉讼的可能性。

在1994—1997年间，行政诉讼率再度出现快速增长。如表1—16和图1—22所示，1994年的行政诉讼率为2.94件/10万人，1997年增长到7.36件/10万人，增长了两倍多，平均年增长率达到33.7%。出现这样的快速增长，原因在于社会主义市场经济的改革和发展的快速推进。社会主义市场经济的发展从两个方面增加了行政管理纠纷。一方面，市场经济的发展导致了更多的市场主体，更多的经营活动，更多的行政监管，而这种监管，不同于计划体制中上级对下级的监管，而是一种“公”对“私”的监管，这种监管之间发生的争议，需要司法的监督和裁断。另一方面，虽然政府职能发生变化，政府的监管活动增加，但是在市场经济快速发展的初期，制度的配套改革多有缺位，很多领域存在着行政管理制度不够完善的情形，由此也导致大量的行政管理纠纷。在这两方面的共同作用下，行政诉讼率在1994年后出现了较快的增长。1998年以后，虽然市场经济继续发展，监管活动继续增加，但是政府职能的调整逐步到位，法律制度逐步完善，两种因素的作用相互抵消，导致行政诉讼率增长速度放缓。

2000年以后，多种因素从不同的方向发挥影响，使得行政诉讼率出现较大幅度的波动。一些因素增加了行政诉讼案件发生的几率，一个重要的因素是我国经济发展的方式和社会的急剧转型产生了大量的社会矛盾，尤其是群体的矛盾，在这些矛盾之中，地方政府及其工作部门往往是利益相关人，由此增加了行政诉讼发生的可能性，比如，经济发展带来土地、房屋等资产升值，而经济发展的模式又需要政府出面征收这些资产，在原有的征用制度中，极易诱发政府和资产持有人之间的争议和冲突。另一个重要的因素是最高人民法院于2000年3月8日发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），自颁布之日起施行。和1989年制定的《行政诉讼法》相比，《解释》从三个方面明显地扩大了行政诉讼的受案范围，从而增加了行政诉讼发生的可能性。一是，《解释》用概括规定取代了逐项列举。《解释》第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”二是，在被告资格上，《解释》用范围更大的“具有国家行政职权的机关和组织”取代了“行政机关”。三是，在原告资格上，不再强调只有行政行为侵犯其“人身权、财产权”的才能起诉。总之，《解释》“在规范层面上确认、巩固并空前地扩张了行政诉讼的受案范围，我们今天还想象不到的案件今后都可能被提交到法院”^[36]。

与此同时，一些因素却从相反的方向，减少了行政诉讼发生的可能性，或者在形式降低行政诉讼案件的统计结果。最高人民法院有关部门在解释2000年行政收案数量下降的原因时，指出了三个方面的原因：一是，1999 年10月1日起施行的《行政复议法》在个别领域排除了行政诉讼，改进后的行政复议制度化解了更多行政争议。比如《行政复议法》第30条第2款规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。可以获得一定程度的印证的是，2000年全国土地行政案件收案13 097件，比上年下降14.76%；林业行政案件收案1 700件，比上年下降20.78%。^[37]二是，一些法院改变了统计方式，不再把集团诉讼按原告人数拆分统计，从而在统计结果上减少了案件总数。三是，1999年年底各地法院普遍实行“立审分离”后，立案庭（立案室）不熟悉法律，将本应受理的案件拒之门外。^[38]

由于这些因素的交互影响，2000年以后，行政诉讼率出现了不规律的变化。首先是在2000年，行政诉讼率显著下降，从7.79件/10万人降到6.79件/10万人，减少了12.8%。接下来，在2001年，行政诉讼率又上升了16.8%，达到7.93件/10万人。但是，2002年又大幅下降了20.5%。2003年以后，行政诉讼率又开始上升。总之，这段时期由于不同的因素从不同的方向发挥影响，行政诉讼率波动幅度较大。

值得注意的是，2007年以来，行政诉讼率出现了连续的增长势头，而且在2009年达到了10.4%的增幅，达到9.04件/10万人的历史最高值。出现这种情况，原因之一是国务院出台了《诉讼费用交纳办法》。该办法之所以是影响行政诉讼率增长的重要因素，是因为，一方面，该办法大幅度减少了行政诉讼的费用，同时该办法于2007年4月1日起施行，在实施时间上和行政诉讼率的增长吻合。另一方面，自2007年以来，民事诉讼率和行政诉讼率的增长趋势是一样的，增长幅度也相仿，《诉讼费用交纳办法》又同时适用于民事诉讼和行政诉讼。然而，也要考虑另外一个原因，就是在当前的经济发展模式中，地方政府在市场利益主体和公共利益维护这两种角色上混淆不清，导致政府及其工作部门和社会私人主体之间的矛盾和冲突有扩大的趋势，从而增加了行政争议发生的可能性。

表1—16　1983—2009年行政一审收案

图1—22　1987—2009年行政诉讼率变化（件/10万人）

（二）行政一审结案

行政一审结案有多种方式，考察这些方式的数量变化和比例关系，可以反映行政审判中的社会因素和法律因素。但是，在历年所公布的统计数据中，这种方式的划分并不完全统一，使得对某些结案方式的历史对比考察无法进行。鉴于这种情况，这里就主要的几种结案方式进行考察。

表1—17列举了司法统计中曾经出现过的结案方式，它们之间的逻辑关系是：1）结案包括判决、裁定和单独提起行政赔偿案件的调解；2）“判决”又可以划分为维持、撤销、变更、履行法定职责、赔偿、驳回诉讼请求等方式；3）裁定又可以划分为驳回起诉、撤诉、移送、终止等方式。(www.xing528.com)

考察表1—17、表1—18以及图1—23、图1—24，对于行政一审中不同结案方式的所占比例及变迁，可以总结出如下几点：

（1）行政诉讼有一个特点，就是具有较高的撤诉比例。如表1—18和图1—23所示，行政一审结案中，撤诉比例最低时为21.27%（1987年），最高时甚至达到57.30%（1997年），超过一半的案件都撤诉了。和同期的民事诉讼相比，行政诉讼撤诉的比例较高这一特点十分明显。在多数年份，行政一审结案中撤诉的比例是民事诉讼的两倍多。出现这种差异，存在两个可能的原因。一个原因是，和民事诉讼相比，行政诉讼是“民告官”，提起诉讼后，面对较为强大的政府机关，原告将感受到更大的压力，可能屈服于这种压力而撤诉。另一个原因是，原告提起行政诉讼后，在较大比例的案件中，行政机关或有关组织改变了被诉具体行政行为，使得原告的要求部分得以实现，从而导致原告撤诉。理论上说，民事诉讼的被告也可以作出类似的改变，然而，基于依法行政的要求和维护道德形象的需要，在明知有违法行政情形的情况下，政府机关更可能作出这种改变。

（2）撤诉的比例本身也是变化的，这种变化的直接原因，可以从不同类型的撤诉的比例变化进行考察。撤诉有两种类型，一种是原告主动撤诉，一种是在被告改变被诉具体行政行为后原告撤诉。两种撤诉的比例之和，构成总的撤诉比例。如表1—18和图1—24所示，撤诉比例的变化明显地划分为四个阶段：第一个阶段为1987—1997年，撤诉比例呈快速增长的趋势，并在1997年达到最高值57.30%。导致增长的原因，是被诉行政机关或组织改变具体行政行为导致撤诉的比例逐年增长，越来越多的案件选择撤诉结案。如表1—18所示，被诉行政机关或组织主动改变被诉具体行政行为导致原告撤诉在结案中的比例，1992年为15.22%，此后逐年增长，在1996年时达到历史最高值26.08%。第二个阶段是1998—2002年，撤诉比例逐年下降，最后降至30.67%，已不足1/3。导致这种下降的原因，是1997年以来，被诉行政机关或组织改变具体行政行为导致撤诉的比例逐年减少。如表1—18所示，被告改变具体行政行为后原告撤诉的比例从1996 年26.08%的最高点逐年下降，到2002年降到7.22%的水平。第三个阶段是2002—2005年，撤诉比例只有微小的变化，基本上稳定在31%左右。在这一阶段，被告改变具体行政行为后原告撤诉的比例继续下降，但是各种影响综合的结果，是撤诉比例相对稳定。第四个阶段是2006年以后，撤诉比例呈略有增长的趋势。导致这种变化，最重要的原因是2006年以后，全国各地法院积极探索和建立行政诉讼和解制度。关于这项工作的内容，下文另作介绍。

（3）原告胜诉的比例经历先上升后下降的变化。在不是十分严格的前提下，可以将某些结案方式归为原告胜诉一类；相反，有些结案方式则可以被归为被告胜诉一类。在现行的统计项目中，判决撤销、判决履行法定职责、判决确认违法无效、判决变更、判决赔偿等属于原告胜诉。另有两种类型可以大致地被视为原告胜诉，一种是被告改变具体行政行为后原告撤诉，一种是行政赔偿调解结案。相对地，判决维持、判决驳回诉讼请求、判决不予赔偿属于被告胜诉。另有两种类型可以大致地被归为被告胜诉，一种是原告主动撤诉，一种是裁定驳回起诉。然而，不同时期的司法统计报表对结案方式的划分并不相同，有些结案方式在这一时期有，但是在另一时期却没有。为了使不同时期的数据具有可比性，只能就一些主要的结案类型进行考察。基于目前所掌握的资料，这里将判决撤销和被告改变具体行政行为后原告撤诉之和，视为原告胜诉，将原告胜诉占结案总数的比例界定为原告胜诉率；类似地，将判决维持、裁定驳回起诉和原告主动撤诉之和，视为被告胜诉，将被告胜诉占结案总数的比例，界定为被告胜诉率。虽然这样计算出来的原告胜诉率和被告胜诉率并不精确，但是，一方面，在统计数量上，这些类型是主要的结案方式，因而可以大致地衡量胜诉或败诉的比例；另一方面，由于不同时期的计算口径一样，因此在趋势的衡量方面，具有一定的有效性。

如图1—24所示，在1987—2009年，行政诉讼结案中，原告胜诉率的变化明显地划分为两个阶段：第一个阶段是1987—1996年，原告胜诉率逐年上升，从1987年的8.66%，上升到1991年的18.90%；从1992年的36.53%，上升到1996年的40.95%。由于资料缺乏，1991年以前的胜诉率没有考虑被告改变具体行为后原告撤诉的案件数，所以不能和1992年后的胜诉率直接对比。第二个阶段是1997年以后，原告胜诉率持续下降。截至2009年，原告胜诉率只有9.37%。如果我们假定在不同年份行政影响司法的程度相同的话，那么这样的变化表明，1996年之前，行政诉讼救济的可获得性比较弱，人们只有在更可能获得胜诉的情况下，才提起行政诉讼；而1997年后，行政诉讼救济的范围拓宽，行政诉讼更加容易，从而使人们相对轻易地提起行政诉讼。

在1987—2009年，被告胜诉率大致朝着和原告胜诉率相仿的方向变化。在1987—1991年间，在不考虑撤诉的情况下，被告胜诉率逐年下降，和原告胜诉率的变化正好相反。1992—1996年，在加上原告主动撤诉的情况下，被告胜诉率也逐年下降，并和原告胜诉率的变化刚好相反。自2007年以来，被告胜诉率有所上升，处于60%或接近60%的水平，高于此前的几年。然而，1997—2005年，被告胜诉率变化并不明显。然而，考虑到计算上的一些误差，原告胜诉率和被告胜诉率在总体上仍体现为相反的变化。

（4）行政和解工作收到一定成效。2006年以后，全国各地法院积极探索和建立行政和解制度，推动行政和解工作。这项工作主要包括两项内容。一项内容是，在“在查明事实、分清是非，不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合法利益和坚持自愿原则的前提下，建议由行政机关完善行政决定，补偿相对人的损失，由行政相对人自愿撤诉”^[39]。这项工作的目标，部分是实现被告改变具体行政为后原告撤诉，部分是实现被告作出相应的补偿后原告撤诉，最终的落脚点，是实现原告自愿撤诉。另一项内容是，对于原告的赔偿诉求，实现调解结案。

从统计数据上看，这些工作都取得了一定的成效。首先，在2006年，撤诉的比例有所增长。在2005年，撤诉比例为29.63%，2006年增长到33.46%，2009年更是增长到38.44%。然而，这种增长不是以被告更多地改变具体行政行为实现的，而是以其他相应的补偿实现的。其次，行政赔偿调解结案的比例也有所增长。在2005年，单独提起的行政赔偿案件中，只有129件调解结案，占5.33%，在2006年，这一比例上升到16.39%，2007年上升到17.01%。然而，在2009年，这一比例降到8.06%。这种下降表明，尽管全国各地法院努力推进行政和解，但是在当前的社会形势下，行政和解的推广仍然存在许多障碍。

表1—18　1987—2009年行政一审结案情况分析

说明：原告胜诉比例=（撤销＋被告改变具体行政行为后原告撤诉）/结案×100%被告胜诉比例=（维持＋驳回起诉＋原告主动撤诉）/结案×100%

图1—23　1987—2009年民事一审结案和行政一审结案中撤诉的比例对比

图1—24　1987—2009年行政一审结案中原告胜诉比例和被告胜诉比例