民事一审工作变迁及解释

四、民事一审工作

（一）民事诉讼率

1.民事诉讼率的历史变迁

为了保证不同地区、同一地区不同时期民事诉讼案件数量的可比性，这里用民事诉讼率来考察民事诉讼一审收案情况。每10万人口一年中发生一审民事诉讼案件的数量，为民事诉讼率。

新中国成立以来，民事诉讼率处于不断的变迁中。如表1—9和图1—16所示，概括起来，这种变迁可以大致划分为四个阶段：

（1）1950—1953年的上升阶段。虽然这一阶段时间较短，但是民事诉讼率具有特殊的社会背景和显著的变化特征。特殊背景是：一方面，新政权刚刚建立，经济秩序和社会尚处于初建和恢复过程中；另一方面，资本主义私有经济合法存在，并保有相当的比例。民事诉讼率变化的特点是持续地、快速地上升。在1950年，民事诉讼率只有120.5件/10万人，到1953年，增长到301.9件/10万人，三年时间增长了150.5%，平均年增长率达到37.0%。

（2）1954—1966年的总体下降阶段。这一阶段的社会背景是：一方面，国家总体上实行有计划的社会主义公有制经济，人民公社化运动在这一时期开展并完成，“大跃进”和严重的自然灾害也发生在这一时期；另一方面，新政权已经巩固，人民内部矛盾成为社会的主要矛盾，但是也出现过反右扩大化的错误。这一时期民事诉讼率变化的特点，一个是总体上呈下降的趋势。从1953年的301.9件/10万人，降到“文化大革命”前的48.1件/10万人，降幅达84.1%。另一个特点是，受三年自然灾害的影响，民事诉讼率在1961年出现了一个显著的波谷，使得这一阶段民事诉讼率变化的连续性不够显著。

（3）1967—1977年的低水平、相对稳定阶段。这一时期的社会背景是：政治上，发生了“文化大革命”，极左思潮盛行，司法职能的正常运行受到严重冲击；经济上，则是“一大二公”的社会主义，“政社合一”的人民公社制度在农村普遍推行。和这一背景相联系，民事诉讼率的变化特点，一是稳定，波动不大；二是低水平，最低的1969年仅有7.9件/10万人，这11年的民事诉讼率平均只有20.9件/10万人。

（4）1978—2009年的长期上升阶段。这一时期历时较长，但是可以大致地被视为相对独立的一个时期。这一时期的社会背景是：政治上，拨乱反正，司法机关逐步恢复正常的职能活动，国家大力推进民主法制建设；经济上，实行改革开放，高度集中的计划经济逐步发展为社会主义市场经济。和这一社会背景相对应，民事诉讼率出现了长期的、持续的、快速的增长。在1978年，民事诉讼率只有31.5件/10万人，在2009年上升到历史最高值435.6件/10万人，增长了13.8倍，平均年增长率达到10.0%。但是也要看到，在这三十余年中，民事诉讼率的变化也存在很多波动。在一些年份，民事诉讼率增长较快，比如在1978—1989年间，平均每年有20.6%的增长率，10年间，民事诉讼率增长了7倍多；在1993—1996年间，民事诉讼率增长也较快，每年的增长率分别都在10%以上；2008年的增长率也达到了14%。而在一些年份中，民事诉讼率增长缓慢，甚至有小幅下降，比如1997—1999年间，增幅较小，而1990—1991年、2000—2004年、2006年都有小幅的下降，尤其是2000—2006年这一时期，民事诉讼率虽然每年降幅较小，但是连续7年都下降（2005年小幅上涨例外），在1999年的基础上，截至2006年累积下降了17%，出现了一个明显的波谷。

表1—9　1950—2009年全国民事一审案件和民事诉讼率

续前表

资料来源：1950—1998年的数据来源于最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编1949—1998（民事部分）》，北京，人民法院出版社，2000。1999—2009年的数据来源于《中国法律年鉴》2000—2010年各卷。

图1—16　全国民事诉讼率变迁（1950—2009年）（件/10万人）

2.民事诉讼率变迁的初步解释：从纠纷类型的角度

影响民事诉讼率水平的因素很多，但概括起来，主要是两个方面：一是社会的民事纠纷状况，这是民事诉讼率的社会基础。在其他因素一定的情况下，社会民事纠纷越多，起诉到法院的民事案件就越多。二是社会的纠纷解决机制，这是民事诉讼率的制度基础。民事司法的可获得性（accessibility），其他纠纷解决机制的便利性，是影响民事诉讼率的重要的制度因素。一种纠纷解决机制的可获得性或便利性，取决于这种纠纷解决机制各方面的特点，比如可受理的纠纷范围，机构的网点分布、物质设施和交通状况，纠纷解决可能耗费的时间成本和资金成本，人们对其公正程度的信心，等等。除此之外，有一种理论认为，文化因素也会影响人们的诉讼热情，但是这种理论目前仍然存在争议。正是这些因素的共同影响，决定了民事诉讼率的水平；这些因素的变化，导致了民事诉讼率的变迁。

首先从社会的民事纠纷状况的角度，对民事诉讼率的变迁作出解释。这种解释的理论依据是：民事诉讼率的直接影响因素，是进入诉讼程序的纠纷类型及其数量变化，而纠纷类型及其数量的变化，又有着深刻的社会根源。在民事诉讼中，不同的纠纷根据其案由被分成不同的案件类型，不同类型的案件数量通过司法统计表格逐级上报到全国层面汇总。全国汇总的统计数据为这里的考察提供了极大的便利。然而，在过去60年中，案件类型的划分多次调整，体现在统计数据上是各种案件类型的数据没有历史的连续性和可比性。比如说，2002年以后的买卖合同，在1983—2001年间，则部分属于债务纠纷中的“买卖”，部分属于经济合同中的“购销”，等等。为了解决这一问题，这里采取两个措施：一是将不同时期的案件重新拆分、组合，实现跨时期的可比性；二是如果现有的资料无法实现这种重新组合，则分期考察民事诉讼率的变迁。

这里考察民事诉讼率的变迁，由于人口因素不构成影响，或者其影响在统计结果可以忽略不计时，所以为了直观起见，也为了叙述方便，直接以案件数量为依据进行比较。

（1）1950—1953年的民事诉讼率上升

从1950年到1953年，三年内民事诉讼率增长了150.5%，平均年增长率达到37.0%。考察表1—10中各种民事案件数量的变化，可以得出结论：这种增长主要源于离婚案件的增长，此外，房屋纠纷、工商业纠纷、劳动纠纷、离婚以外的其他婚姻家庭纠纷对民事诉讼率的上升也有一定的贡献，但是比例很小。具体地说，如表1—10所示，民事案件总数从1950年到1953年净增长了1 095 965件，其中离婚案件就增长了743 309件，占比67.8%；其他婚姻家庭继承案件增长了111 704件，占比10.19%。其他民事案件，包括房屋纠纷、工商业纠纷、劳动纠纷等本身也呈上升的趋势，但是由于权重较小，对于民事诉讼率的上升只具有较小比例的贡献。这些案件之所以贡献小，一是因为它们本身增长的幅度小，二是因为这些案件的基数小，故而权重小。这些案件类型中，房屋纠纷在1950—1952年间并无显著变化，但在1953年有显著的增长，这一年房屋纠纷案件本身增长了63.8%，但是对于民事诉讼率在1950—1953年间上升的贡献率只有4.4%。劳资纠纷在1951年、1952年有所增长，但是在1953年下降，同样，由于其基数较小，三年累计净增长在民事案件总数的增长中只占了1.53%。工商业纠纷案件数量在1951年、1952年中，有显著增长，但是1953年显著回落。债务纠纷在这几年中波动较大，累计起来净增长26 635件，对民事诉讼率增长的贡献率是2.43%。

进一步考察发现，离婚案件之所以快速上升，在于两个相关联的原因。一个原因是在新政权之下的社会秩序稳定下来之后，各种包办婚姻，事实上的一夫多妻，以及战争所导致的长期两地分居等，需要通过离婚诉讼来重新调整。另一个原因，当然是更重要的，就是国家在1950年4月颁布了《婚姻法》，其中规定了离婚自由和某些情况下的离婚义务，包括重婚、纳妾等情形。该法规定的离婚条件相当宽松：“男女双方自愿离婚的，准予离婚。男女一方坚决要求离婚的，经区人民政府和司法机关调解无效时，亦准予离婚。”《婚姻法》颁布后，其有关离婚的规定逐步传播，在1953年，全国更是开展了宣传和贯彻《婚姻法》的运动。^[16]正是这两方面的原因结合起来，导致了大量的离婚要求，其中部分起诉到了法院。1954年后，离婚诉讼率开始下降，1956年后登记离婚率开始下降，这从反面说明，正是历史遗留问题和法律制度两方面的合力，导致解放初期离婚诉讼率的快速上升。

而这一时期工商业纠纷和劳资纠纷之所以呈较快的速度增长，是因为新中国成立初期原有的私有工商业企业继续存在，并有所发展。但从1953年开始，国家对私有工商业进行社会主义改造，将私有变为公有，两类纠纷也随之逐步减少。

（2）1954—1960年的民事诉讼率下降

1954—1960年间，几乎所有民事案件的数量都在逐年减少，从而导致民事诉讼率逐年下降，但是其中，离婚案件数量下降的影响最大。如表1—11所示，经过七年的下降，1960年的民事案件和1953年相比，减少了1 447 098件，下降幅度达74.7%。在这减少的1 447 098件中，离婚案件减少了665 225件，占46.0%；其他婚姻家庭继承案件累积减少了208 034件，占14.4%；债务纠纷累积减少了167 568件，占11.6%；房屋纠纷案件累积减少了119 798件，占8.3%；土地山林类纠纷累积减少了111 804件，占7.7%；劳资/劳动纠纷减少了29 332件，占2.0%；工商业/公私纠纷减少了19 515件，占1.3%，其他各类纠纷合计减少了125 822件，占8.7%。

这一时期离婚案件和婚姻家庭案件数量下降的原因在于三个方面：一是旧社会和战争年代遗留下来的婚姻家庭问题得到了很大程度的释放和解决；二是1954年5月，最高人民法院根据政务院《关于贯彻婚姻法的指示》，发布了《关于离婚、离婚后子女抚养、财产生活案件审判经验的总结（初稿）》，提出了一些意见，这些意见的基本特点是，加重了说服、教育的力度，离婚的实际标准趋于规范和严格；三是当时对离婚案件兴起了“审判与辩论”相结合的办法，不适当地把“破私立公”、“兴无灭资”的口号滥用到离婚案件的处理上来，使得一些想离婚的当事人因为害怕辩论而不敢起诉离婚。^[17]而其他案件类型数量的减少，则和社会主义改造基本完成、公有制成分逐步提升有关。

（3）1960—1962年的民事诉讼率上升

1961年、1962年两年，各类案件全面止跌回涨，导致民事案件总数上升，同样，离婚案件增长的影响最大。如表1—11所示，这两年中，民事案件累积增长了524 266件，增幅达170.2%。在这新增的524 266件中，离婚案件增加了349 282件，占66.6%；其他婚姻家庭继承案件增加了52 090件，占9.9%；债务纠纷累积增加了8 984件，占1.7%；房屋纠纷案件累积增加了413 437件，占7.9%；损害赔偿纠纷增加了11 065件，占2.1%；工商业/公私纠纷增加了1 394件，占0.3%，其他各类纠纷合计增加了60 108件，占11.5%。

这两年中离婚案件数量的大幅上涨，很大程度上是因为离婚案件“审判与辩论”相结合的做法得到了一定程度的纠正，同时，离婚的标准也适度被放宽，使得前两年积压下来的离婚愿望得到了释放。其他类型案件数量的增长，则主要是由于三年困难时期持续到1961年，而1962年时社会经济活动有了一定恢复。

（4）1963—1969年的民事诉讼率下降

经历1961年、1962年两年短暂的上升之后，民事诉讼率于1963年再次掉头向下，并持续到1969年。民事诉讼率的下降首先是由离婚案件在1963年下降引起的，1965年后，各类民事案件全面下降，从而加快了民事案件总数下降的速度。这一轮的下降持续到1969年。如表1—11所示，1969年和1962年相比，民事案件总数减少了769 783件，下降幅度达92.5%。在这减少的769 783件总数中，离婚案件下降了581 690件，占75.6%；其他婚姻家庭继承案件净下降了61 410件，占8.0%；债务纠纷累积减少了13 828件，占1.8%；房屋纠纷案件累积下降了40 776件，占5.3%；损害赔偿纠纷减少了12 543件，占1.6%；工商业/公私纠纷减少了1 860件，占0.2%；其他各类纠纷合计减少了55 730件，占7.2%。

这一时期各类纠纷数量下降的原因，都在于不断加剧的极左政策和与此相关的社会运动。在这一时期，法律规定的离婚原则在实践中完全遭到破坏。对于政治上被打倒或批判的人，只要其配偶为“划清界限”而提出离婚，则不问夫妻感情如何即判决离婚；反之，一些成分不好的或者属于“五类分子”的人提出离婚，即使夫妻感情十分恶劣，也会被看做阶级斗争的新动向而受到批判。对于普通民众的离婚请求，也会被当做资产阶级作风问题而被批判，或者成为各种政治工作说服、教育的对象。^[18]电视剧《亮剑》的主人公李云龙的生活原型王近山就是在这一时期提出离婚请求，最后因作风问题被开除党籍，从北京军区副司令员、公安部副部长的高位，下放到河南某农场任副场长。同样，其他案件类型也受到极左思潮的影响。“文化大革命”开始以后，在“以阶级斗争为纲”的左倾思想的指导下，一方面是强调“斗私批修”，“反对资产阶级法权”；另一方面是人民法院的组织机构和审判工作受到严重破坏，公民个人的合法权益得不到应有的保护，以致各类民事案件都急剧减少。^[19]

（5）1967—1978年民事诉讼率处于低水平

前述“文化大革命”初期的极左思想及社会运动持续了十年有余，由此导致在此后的12年中，民事诉讼率一直处于历史最低的水平。如表1—9所示，在这12年中，民事诉讼率最高仅为31.8件/10万人，远远低于新中国成立以来的其他任何时期。在这一时期，各类案件的数量虽然都有一定的起伏，但是都是在较低的水平上波动。作为这些波动的总和，民事案件总数也有一定的波动，但是波动范围不大，没有持续的增长或下降的趋势。

（6）1979—1989年民事诉讼率的快速增长

如表1—9所示，在1979—1989年间，民事诉讼率连续10年快速增长，从1979年的40.2件/10万人，增长到1989年的224.5件/10万人，增长了5.6倍，平均年增长率为20.0%。导致这十年民事诉讼率快速上升的直接原因，在于各类民事案件数量的全面增长，其中尤以离婚案件和合同案件的增长最为显著。在这里，为了便于进行历史对比，将当时司法统计中的债务纠纷、买卖纠纷、借贷纠纷和经济合同纠纷，合并为“合同案件”。按照这样的统计口径，如表1—12所示，截至1989年，民事案件总数在1979年的基础上，净增长2 121 074件，增幅达543.9%。在这些新增的案件中，离婚案件增长了534 613件，占25.2%；合同案件增长了1 209 865件，占57.0%；二者合计占82.2%。换言之，在这十年的增长中，超过一半的增长源于合同案件，四分之一的增长源于离婚案件。两种案件增长的总和，解释了民事诉讼案件增长82.2%的原因。

导致各种案件全面增长的深层原因，在于三方面：1）人民法院的职能全面恢复，制度化建设稳步发展。自“文化大革命”后期开始，之前冲击法院正常工作的做法逐步得到纠正，人民法院的组织机构和审判活动逐步恢复正常。改革开放以来，人民法院一方面完全恢复了原有的组织体系，充实了审判队伍和物质装备，另一方面，随着社会政治、经济、文化的发展，还加强了自身的制度化建设。2）《婚姻法》的修改导致生活方式的变化，带来大量的离婚案件。随着新《婚姻法》在1981年的实施，人民法院在实际中的离婚标准更加宽松，由此带来改革开放初期离婚案件的增长。此外，知青返城等历史遗留问题也在改革开放初期带来了一定数量的离婚案件。随着改革开放的深入发展，人们生活方式的快速变化和社会观念的更加自由、宽松，成为导致离婚案件数量在20世纪80年代后期继续增长的主要原因。3）改革开放带来的经济生活的巨大变化，这是这一时期民事案件数量增长的主要的、决定性的原因。一方面，经济领域的改革开放，是婚姻家庭生活观念变迁、公民权利意识提升、社会管理方式变革的深层原因，这些方面的变化，间接地导致了各类民事案件数量的全面增长；另一方面，经济体制上的变革和商品经济的繁荣，直接导致了民事经济纠纷的增加，导致了这里统计项目中的“合同案件”的增长。合同案件所包括的债务纠纷、借贷纠纷、买卖纠纷和经济合同纠纷，都直接发生于商品经济活动中。因此，经济体制改革所带来的利益的分化和多元化，商品经济繁荣所带来的社会经济交往总体规模的增加，是导致合同案件数量增长的直接原因。

（7）1993—1996年民事诉讼率的快速增长

如表1—9所示，民事诉讼率在1993—1996年间，经历了快速的增长，从1992年的223.3件/10万人，增长到1996年的378.9件/10万人，平均年增长率为14.1%。从案件类型的角度看，这四年快速增长的原因主要是合同案件和离婚案件的增长，尤以合同案件的增长影响最大。具体地说，如表1—12所示，截至1996年，民事案件总数在1992年的基础上，净增长2 012 747件，增幅达77.4%。在这些新增的案件中，离婚案件增长了311 322件，占15.5%；合同案件增长了1 404 431件，占69.8%；其他各类民事案件共净增长296 994件，占14.8%。在合同案件中，借款合同案件增长了664 230件，占民事案件增长数量的33.0%；买卖合同案件增长了262 300件，占13.0%。两类合同案件合计增长的数量占民事案件增长数量的46.0%，几近一半。

这些案件类型快速增长的社会背景，是当时以建立社会主义市场经济为核心内涵的社会转型。一方面，市场经济的发展带来更自由、开放的观念，带来更大规模的人员流动，这些变化对婚姻家庭的稳定性构成巨大的挑战，导致离婚案件延续前一阶段的趋势，继续增长。另一方面，市场经济也带来更多的交易活动，由此形成更多的合同纠纷。但是，通过对合同纠纷的具体类型的考察发现，大量增长的合同案件是借款合同。进一步考察发现，导致借款合同案件增长的原因在于三个方面：第一，这几年政府放松银根，导致经济过热，市场上资金流通量比较大；第二，金融体制和信贷机制比较混乱，出现了大量的违规放贷行为，关系贷款、人情贷款、好处贷款、行政干预等违背信贷经济规律的现象十分严重，使得大量的信贷资本无法收回，银行不良资产十分严重；第三，资本市场混乱无序，非法融资、违规拆借行为十分严重，因此出现了大量的社会融资借款纠纷和企业资金拆借纠纷。^[20]

分析借款合同增长的三个原因发现，诉讼率增长的原因，一方面在于市场经济发展带来的经济繁荣；另一方面，而且是更为重要的一方面，则是市场经济发展导致社会快速转型，相应的制度建设滞后，从而产生了所谓的“失范”现象，即社会既有的秩序瓦解，新秩序重建过程中的社会混乱。这种混乱既表现在价值观念层面，也表现在制度规范层面。多数借款合同的发生，都是社会转型过程中金融监管秩序混乱的结果。除此之外，这一时期还有一些案件的增长，也可以在一定程度上归因于这种“失范现象”^[21]。比如，这一时期发生的许多债务案件，都是乡村干部向农户追缴各种税费，在农户拒交的情况下，乡村干部通过在人民法庭登记为债务案件而使随后的强制追缴合法化。这种债务案件的发生，就是农村财税关系在市场经济发展中尚未理顺的结果。

（8）1997—2006年民事诉讼率伴随着小幅波动的平缓下降

在1997—2006年这十年中，民事诉讼率告别了快速增长，呈现为小幅波动中总体下降的特点。如表1—9所示，在这十年中，其中四年（1997年、1998年、1999年、2005年）民事诉讼率小幅上升，另外六年（2000—2004年、2006年）民事诉讼率小幅下降。总体而言，在1996年的基础上，呈下降趋势，十年累积下降11.7%，平均每年下降1.2%。

之所以出现这种变化，如表1—12所示，是因为各种案件的变化趋势不一致，下降的案件数量略大于上升的案件数量，互相抵消之后，呈现为小幅下降。具体地说，累积这十年的变化来计算，各类民事案件中，借款合同案件、离婚案件和买卖合同案件呈下降趋势，分别下降了375 568件、223 864件和58 220件，合计减少657 652件。而这三类以外的其他民事案件的总和，则是上升的，十年中累积上升了429 596件。相互抵消后，案件总数仍有228 056件的下降。

各种案件此消彼长、总体下降的原因，一方面，是前阶段的社会“失范”现象得到了一定程度的治理，从而减少了某些类型的案件的数量。比如，受亚洲金融危机的警示，我国政府自1996年起开始了规范资本市场、整顿金融秩序、改革金融体制和完善信贷机制等方面的工作，具体措施包括中国人民银行颁布了《贷款通则》，刑法中新增了许多关于破坏金融管理秩序的犯罪，全国设立了跨省区的分行，紧缩银根，等等。这些工作取得了一定的成效，但是由于借款诉讼具有一定滞后性，一项不良贷款经过两三年的时间才发展到诉讼阶段^[22]，所以，借款合同案件增长到1999年，到2000年才开始回落。另一方面，是经济和科技的发展带来的新的生活领域，这些新领域的出现同时也伴随着前述的“失范”现象从而产生新的案件类型，成为促进民事诉讼率增长的力量。比如，由于手机的普及，以手机欠费为主要原因的电信合同大量发生，而这类案件的发生，又是因为当时大量的用户通过身份证办理手机入户，而电信部门对此的风险防范意识不足。

各种案件数量消长相抵后，民事诉讼率仍然趋于下降，还有一个重要的原因，即诉讼的成本、司法救济的能力等制度方面的因素。在很大程度上，2007年以后民事诉讼率的增长，也是这方面的改变的结果。对于这些因素的影响，下文将换一个角度进行考察。

表1—10　1950—1979年全国民事案件的构成

续前表

资料来源：最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编1949—1998（民事部分）》，北京，人民法院出版社，2000。

表1—13　1979—2009年全国民事案件的增长情况^[23]

3.民事诉讼率变迁的初步解释：从纠纷解决机制的角度

对于平等主体之间的民事纠纷，如果当事人不能自行和解，那么还有多种选择：或者选择诉讼解决，或者选择诉讼之外的方式解决，比如人民调解、仲裁等。当然，受害方还可以自认吃亏，选择忍让。当事人在这些方式之间的选择，很大程度上受到纠纷解决的制度设置的影响。如果各种纠纷解决机制都很不发达，那么，各种纠纷就很难自行和解，弱势一方的当事人在绝望的情况下，就更可能选择自认吃亏的忍让方式。如果各种纠纷解决机制都很发达，那么，当事人就更可能积极主张权利，将不能自行和解的纠纷提交有关机构解决。如果存在多种纠纷解决方式可以选择，当事人就会选择成本更低、更便利、更熟悉的方式去解决。从这个角度考察，民事诉讼率就是当事人经过权衡后选择诉讼方式解决民事争议这一行为在统计上的体现。

按照这样的思路，制度设置对民事诉讼率产生影响在于两个方面：一是其他纠纷解决方式是否发达，是否便宜、便利和有效；二是民事诉讼制度自身的设置是否公正、合理，是否便宜、便利和有效。过去六十年民事诉讼率的曲折变迁，和这两方面的因素在不同时期的变化，有很大的关系。这里将对这种变化及其对民事诉讼率的影响进行考察。“其他纠纷解决方式”在实际中数量繁多，难以精确归类，为了简化起见，这里仅就人民调解和仲裁对民事纠纷的分流作用进行考察。基于我国的国情，人民调解的机构设置最为广泛，是解决民间纠纷的重要力量，是依托社会力量并有一定的制度化水平的解纷机制。仲裁方式在我国还属于新生事物，但是，它的发展趋势，它的旨在克服纠纷解决中的各种矛盾的精巧的制度设置，凸显了它在现代社会中的重要性。

（1）人民调解对民事纠纷的分流作用(www.xing528.com)

改革开放以前，国家没有公布全国人民调解的收案数量，因此无法通过统计数据进行对比。然而，大量的学术研究表明，改革开放以前，人民调解十分盛行，并且十分有效。中国共产党对调解的重视和实践，可以追溯到革命根据地时期。^[24]新中国成立后，人民调解委员会迅速在全国推广、建立，人民调解成为重要的纠纷解决方式。例如，到1953年，华东地区就有4.6万个调解委员会，覆盖了80%的城镇。^[25]1954年，国家颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，人民调解工作实现了一定程度的制度化和规范化。由于当时特有的社会组织形式和经济体制，调解工作特别有效。在农村地区，由于政社合一的组织形式，人民公社和生产大队对其成员具有很大权威；在城市地区，由于职业不能自由流动，个人的工作、职业发展和各种福利完全从属于单位，所以单位领导对其职员也有着巨大的权威。这些权威对于说服当事人让步、达成和解方案十分有力。一份报告提供的数据可以佐证这一点：1960年，河北省定县有大约5 300件纠纷通过调解处理，其中542件为“寻衅滋事，不服从领导”，124件是“消极怠工”^[26]。而当年，全国的民事一审收案总共只有30.8万件，折算下来平均一个县只有100多件，远远低于调解的规模。

然而，从现代人权与法治的观点看，当时盛行的人民调解制度仍存在一些缺陷。首先，从目的与功能的角度，当时的人民调解在很大程度上是一种组织技术和动员机制，通过调解工作，从小的方面说，是教育当事人接受政府的政策与纪律；从大的方面说，是将体现现代化“大传统”的法律普及深入乡村社会，实现“送法下乡”^[27]。所以，在调解实践中，当事人的权利和利益并不是主要的关注点，法律和政策的宣传，秩序和纪律的维护，才是调解的主要关切点。其次，调解工作在后来的发展，已经在很大程度上突破了自愿原则，调解组织演变成了“调处组织”，甚至可以实施一定的惩罚措施，比如，河北省1958年《关于制定爱国公约、建立调处委员会暂行办法（草案）》规定，调处委员会可以对当事人实施劳动改造的惩罚。^[28]

改革开放以后，人民调解和民事诉讼两方面都发生了巨大的变化，二者之间在收案数量和解纷能力方面，出现了此消彼长的变化。如表1—14和图1—17所示，在1981年时，人民调解收案和民事一审收案的比值是11.58，换言之，人民调解收案是民事一审收案的11.58倍。这一比值的现实含义是，绝大多数纠纷是通过人民调解化解的，诉讼案件只是不到十分之一的一小部分。然而，此后却有一个持续了20年的进程：民事一审收案快速增长，人民调解收案的总体趋势是不增反降，到2002年，二者的比值降到1.05，民事一审收案略低于人民调解收案，大致相当。

这一变化过程表明，民事诉讼率增长的原因，部分来自人民调解收案的绝对下降和相对下降。而人民调解收案的下降，既有自身的原因，也有民事司法的可获得性增强的原因。就其自身原因来说，是改革开放带来的三个方面的变化，弱化了人民调解的解纷能力。

第一个变化是，调解组织的权威式微。在农村，改革开放带来了政社分离，带来了土地承包到户，更带来了大量离土不离乡或离土又离乡的农民工，对于新时期的这些农户，乡村的调解组织已经没有强有力的说服、压制手段。而长期的各自营生，使调解人员和当事人之间日渐陌生，传统熟人社会中的长老权威失去了生长的土壤。在城市，职业的自由流动，收入和福利的工资化，使得单位领导对职员的威信减弱，对职员八小时之外的生活难以掌控。第二个变化是，利益日渐分化，社会原子化加剧。商品经济或者市场经济的发展，带来了社会利益的分化，带来了人口的区域流动，使得纠纷的当事人相互陌生，各自具有不同的利益诉求。第三个变化是，社会的发展使得很多纠纷类型日趋复杂，比如医疗纠纷，公司纠纷，保险纠纷，金融纠纷，专利技术纠纷，等等，这些纠纷需要相关的专业人士才能解决，而来自农村基层或城市社区的调解组织，很难具备这些方面的专业知识和技术。正是这三个方面的变化，使得改革开放以后，在社会矛盾和纠纷日益增多的情况下，人民调解组织的收案反而有所下降。

上述这些变化是现代社会发展的趋势，是和现代化发展相伴随的现象，所以，尽管自2002年以来，司法部、最高人民法院都发文支持和发展人民调解工作，但是从结果来看，这些工作收效并不显著。如表1—14所示，2002年以后，人民调解收案止住了下跌的势头，但是并无显著的增长。

（2）仲裁对民事纠纷的分流作用

1981年12月发布的《经济合同法》规定，经济合同发生纠纷时，当事人应及时协商解决。协商不成时，任何一方均可向国家规定的合同管理机关申请调解或仲裁，也可以直接向人民法院起诉。1983年8月，国务院颁布《经济合同的仲裁条例》，规定经济合同的仲裁机关是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局设立的经济合同仲裁委员会。1994年8月，《仲裁法》颁布，自1995年9月1日起施行。《仲裁法》规定，仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立。同时规定，《仲裁法》施行前设立的不符该法规定的其他仲裁机构，自该法施行之日起终止。实际中，仲裁委员会自1995年开始收案，原经济合同仲裁委员会收案截至1996年。前后两类仲裁机构在性质、程序、管辖方面，都存在一定的差异，但是相对于诉讼而言，它们又具有很多共同的特点，所以，这里将二者视为同一类型的纠纷解决方式一并考察。

如表1—14和图1—18所示，自1981年以来，在绝大多数年份，仲裁收案的规模很小，比如，在1988年以前，仲裁收案不足民事一审收案的5%；1995年以后，仲裁收案始终没有达到民事一审收案的2%。这种情况下，在上述年份，仲裁收案对民事案件的分流作用非常小。但是，有两点情况需要注意：一是在1989—1992年间，由于当时国有企业之间的三角债问题大量发生，经济合同仲裁在这种债务问题的清理方面，发挥了较大的作用，分流了相当比例的民事纠纷。在最多的1990年，经济合同仲裁机构的收案数量达到了民事一审案件的38.5%。正是由于经济合同仲裁的分流作用，民事诉讼率在1990年、1991年出现下降，而这是1977—1999年间，民事诉讼率仅有的两次下降。二是1995年以来，仲裁委员会的收案规模虽然很小，但是一直呈快速增长的趋势，假以时日，仲裁收案可能发挥显著的案件分流作用，从而降低民事诉讼率。

表1—14　1981—2009年民事诉讼收案和人民调解、仲裁收案对比

续前表

资料来源：（1）《中国工商行政管理年鉴》1992—1996年各卷；（2）《中国统计年鉴2001》；（3）《中国法律年鉴》1995—2010年各卷。

图1—17　全国调解与诉讼比（人民调解收案数/民事一审收案数）的变化（1981—2009年）

图1—18　全国仲裁与诉讼比（全国仲裁收案数/民事一审收案数）的变化（1981—2009年）

（3）民事诉讼的权利救济能力

民事诉讼的制度设置，对民事诉讼率具有直接而重大的影响。民事诉讼率之所以很低，固然和当时的经济体制、社会开放程度有关，但是民事诉讼自身的制度设置状况也产生了重大影响。比如，民事诉讼中盛行的调解方式，尤其是“审判与辩论”相结合的审判方式，对于民事诉讼的提起具有很大的抑制作用。又比如，“文化大革命”期间“砸烂公、检、法”的做法，严重危害了法院的正常办公，严重削弱了审判中对私权的维护，从而使民事诉讼率长时期处于历史最低水平。

改革开放以后，审判机构和审判队伍得以恢复和发展，审判方式日益制度化和正规化，这种变化是民事诉讼率在20世纪90年代以前长期、持续增长的一个重要原因。然而，自20世纪90年代以来，诉讼制度自身也暴露出了很多问题。一个问题是执行难，原告赢了官司之后，却难以兑现，判决书成了“白条”。另一个问题是，诉讼成本越来越高。导致诉讼成本越来越高的根本原因在于，诉讼费返还的审判经费保障体制。虽然国家多次强调“收支两条线”的改革，但是在地方上，这种改革很不彻底，明里暗里的诉讼费返还仍然是普遍的做法。在这种经费保障体制下，诉讼中的许多做法加大了当事人的负担，比如，诉讼费由原告预交，胜诉后原告再找被告讨要；一些原本应当由法院支出的办案费用，可能转嫁到当事人头上。实际中，诉讼成本的增加又因为两个因素而恶化：一是前面提到的执行难，执行难使得原告可能赢了官司还要搭进去诉讼费、律师费和其他公关费用；二是审判人员腐败，腐败增加了判决的不可预测性和反复性，增加了诉讼中的各种费用。

这些现象日益严重，其直接的影响，是导致了民事诉讼率在1999年后的下降趋势。而民事诉讼率的下降，意味着司法救济能力的下降，带来的社会危害是多方面的，显见的有：一是大量的当事人寻求私立救济，比如通过讨债公司追还债务^[29]；二是导致大量的上访，出现了“信访洪峰”^[30]，而在这个洪峰之中，70%左右是涉诉上访^[31]，80%是有一定道理的^[32]；三是导致了大量的矛盾积压，政权的合法性受到质疑，社会处于不稳定和不安定状态。

鉴于当事人的诉讼成本过高，2006年国务院颁布了《诉讼费用交纳办法》，该办法从五个方面较大幅度地减少了诉讼收费：（1）财产案件收费比例的起点由现行的4%下调为2.5%；（2）取消其他诉讼费和执行实际支出费用，实行先执行、后收费；（3）离婚案件涉及财产分割不再另行收费的最高限额由财产总额不超过1万元调整为不超过20万元；（4）行政案件不论是否涉及财产一律按件收取案件受理费；（5）当事人申请撤诉、调解结案或者适用简易程序的案件，减半交纳案件受理费。

国务院《诉讼费用交纳办法》自2007年4月1日实施以来，民事诉讼率出现了久违的显著增长。具体言之，如表1—9所示，民事诉讼率在2007年增长7.2%，2008年增长最快，年增长率达到14.0%，2009年增幅有所回落，但增长率仍有6.6%。民事诉讼率自2007年以来的增长反过来佐证了前文的分析：此前较高的诉讼成本严重抑制了社会权利救济需求。此外，这三年的增长也证成了另一个一般性的结论：诉讼的成本对于民事诉讼率具有重要影响。

（二）民事一审结案

1.民事一审结案方式

根据《民事诉讼法》的规定和当代中国的司法实践，民事一审的结案方式主要有以下方式：（1）判决；（2）裁定准许撤诉；（3）裁定驳回起诉；（4）裁定终结；（5）移送有关单位；（6）移送其他法院；（7）调解结案。其中每一种结案方式的变化，都与民事诉讼的制度改革以及社会的纠纷形势、人们的文化观念变化有一定的关系，而结案方式之间比例的变化，也是这些方面的一个反映。

表1—15是对民事一审结案资料的整理。表中单独列出了通过调解、判决、移送其他有关单位、撤诉等方式结案的数量，凡是未单独列明的，都归入“其他”类型。由于某些年份的资料缺乏，有些数据不具有连续性。在“移送其他有关单位/撤诉”一栏中，1970—1977年为“移送其他有关单位”的案件数，1978—2009年为“撤诉”案件数。

表1—15　1950—2009年民事一审结案情况统计

续前表

资料来源：（1）最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编1949—1998》，北京，人民法院出版社，2000；（2）《中国法律年鉴》1987—2010年各卷。

2.判调比及其历史变迁

在各种结案方式中，判决和调解是最基本、最重要的两种结案方式。两种方式之间，存在密切的联系。从制度上说，一件民事案件，如果没有出现终止、移送、撤诉或其他不需要实际进行审判的情形，就必然以判决或者调解方式结案。因此，判决和调解的总数是一定的，二者之间的变化是此消彼长的关系。从性质上说，判决是法院对诉讼争议作出的强制性的解决方案，调解则是双方当事人在法院的帮助下达成的合意的解决方案。选择判决还是调解结案，主动权在当事人双方。然而在实际中，有许多因素影响当事人的这种选择，进而影响两类结案方式在统计数量上的变化。大致地说，这些因素包括：纠纷的性质，当事人双方的关系，社会的文化观念，法院调解工作的努力程度，制度上的激励措施，等等。这些因素中，前三类可以归结为社会因素，后两类可以归结为制度因素。换言之，有多少人选择调解，有多少人选择判决，一方面受客观的社会情势的影响，另一方面受审判制度的影响。

上述影响的结果，可以一定的统计指标进行衡量。常用的两个指标：一个是调解比例，即调解结案的案件数在结案总数中所占的百分比；另一个是判决比例，即判决结案的案件数在结案总数中所占的百分比。调解比例和判决比例具有一定的关系，二者可以大致地衡量调解和判决两种结案方式在司法实践中的运用及消长关系。然而，在结案总数中，还存在其他结案方式，以这些方式结案的数量比不是固定的，所以，以直接判决结案数和调解结案数的比值，即判调比来衡量，更为精确。

图1—19显示了1956年以来的近60年中，民事一审结案判调比的水平及历史变迁。结合表1—15和图1—19，1956—2009年间，判调比明显体现为四个阶段：

（1）1956—1965年，判调比持续下降，从1956年的0.95降到1965年的0.19。数据背后的实际意义是，1956年时，判决结案的数量小于调解结案，但是十分接近，大致相等；1965年时，二者的比例变为1∶5，判决结案的数量远远低于调解结案。

（2）1965—1988年，这24年中，判调比始终维持在相当低的水平。除了1970年达到0.20、1971年达到0.21外，其余年份的判调比均在0.20以下。

（3）1988—2002年，判调比持续上升，从1988年的0.18，上升到2002年的1.43的历史最高值。在这一持续增长过程中，2000年的判调比首次超过1，即在这一年，在我们掌握的相关数据的年份范围内，判决结案数量首次超过调解结案，判调比达到1.04。

（4）2002—2009年，判调比持续下降。在2009年，判调比再次降到1以下。经过近60年的变迁，又回到和1956年相当的水平。

图1—19　1956—2009年民事一审结案判调比

3.判调比变迁的初步解释

判调比的历史变迁，是社会因素和制度因素双重作用的结果。但是，不同时期，两种因素影响的大小、主次有所不同。

对于1956—1965年判调比的持续下降，主要原因在于三个方面：第一，毛泽东于1957年2月27日在最高国务会议上做了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话，讲话要求，在各项工作中，首先应当区分敌我矛盾和人民内部矛盾，后者属于非对抗性的矛盾，应当用“团结——批评——团结”方法解决。^[33]这一方法在审判工作中得到严格的贯彻，形成着重调解（批评教育）、防止矛盾转化的工作原则。第二，随着社会主义改造的完成，公私矛盾和纠纷基本消失，民事案件的数量大幅度下降，并且主要是家庭纠纷和个人之间的民事纠纷。其中婚姻家庭继承纠纷所占的比例在70%以上，1960年时更是达到93.17%，这样的纠纷类型，无论从调解难度上，还是从社会效益上，都适合运用调解方法。第三，这一时期的婚姻家庭继承纠纷中，又有90%以上属于离婚纠纷，而当时对离婚案件的处理方式，也易于调解结案。1957—1963年间，对离婚案件的审判采取极左的办法，一方面，把阶级斗争的观点，“破私立公”和“兴无灭私”之类的口号运用到离婚审判之中；另一方面，广泛采取“审判与辩论”相结合的做法，对于当事人的离婚请求，要经过群众的辩论和批判才确定是否成立。由于这样一些极左的做法，很多人不敢提出离婚，提出离婚的当事人经过这样的辩论和批判之后，也不敢再坚持离婚，从而极大程度地推高了调解结案的比例。1963年之后，极左的离婚案件审判方式得到一定程度的纠正，但是依然要考虑婚姻关系是否破裂，要考虑子女利益和社会影响，调解仍然是审判工作的主要内容。^[34]

1966年之后，上述因素继续存在，甚至有所加强。一方面，1965年后直到改革开放初期，民事案件不仅类型少，主要是个人、家庭之间或家庭内部的纠纷，而且总数也少，这类纠纷由于处于复杂的关系网络中，适用调解既容易成功，又具有一定的社会效益；另一方面，着重调解、防止非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾依然是审判工作的基本原则。由于这些因素的影响，1966年以后判调比长期维持在历史低水平。

改革开放之后，社会形势快速变化，越来越多的因素制约着法院调解工作的开展。这些变化包括：纠纷类型增多，除了传统的民事案件外，各种经济纠纷出现并快速增加；社会利益日益分化，民事案件中利益和立场对立的因素增多；随着农村人民公社的解散和土地承包到户，城市职业“铁饭碗”的松动和其他就业机会的增加，各种社会组织对个人的控制能力减弱，协助调解的难度加大。尽管这些变化使得调解难度加大，然而，由于诉讼中继续贯彻“着重调解”的原则，判调比依然维持了一段时间的低水平，直至1988年。这种“着重调解”原则在改革开放之前被长期实践，并在改革开放初期得以制度化。1979年2月颁布的《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》规定：“处理民事案件应坚持调解为主。凡可以调解解决的，就不要用判决，需要判决的，一般也要先经过调解。处理离婚案件，必须经过调解。调解要尽量就地进行。”由此确立了民事诉讼的“调解为主”的原则。1982年10月《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第6条规定：“人民法院审理民事案件，应当着重进行调解；调解无效的，应当及时判决。”由此将“调解为主”的原则修正为“着重调解”的原则。无论是“调解为主”的原则还是“着重调解”的原则，都是十分强调调解的，由此导致了20世纪80年代总体上较低的判调比水平。

20世纪80年代中期以后，由于“着重调解”原则暴露出了一些弊端，比如导致了各种变相的强迫调解，降低了诉讼的效率，等等，于是人们开始对“着重调解”原则进行反思和批评，由此导致调解结案率下降，判调比上升。作为这种反思和批评的一个结果，我国1991年颁布的《民事诉讼法》修正了“着重调解”原则，确定了“自愿、合法进行调解”的原则，并且为避免法院无限期拖延诉讼，久调不决，还作了审限的规定，由此导致调解比例在1991年以后继续下降，直到2002年。

但是，调解比例持续12年的下降并非仅仅因为民事诉讼法的修改，此外还有四个重要的原因。一是民事案件数量快速增长，而法官的数量增长相对较慢，法官为了完成繁重的案件审理任务，不能投入太多的时间进行调解。二是随着越来越多高学历的法律专业的毕业生分配到法院，法官的专业素质越来越高，一方面，导致过去那种借助调解来回避疑难的法律适用的情形越来越少；另一方面，法官们较强的专业素质使得他们通过判决结案变得更为容易。三是自20世纪80年代后期以来，法制主义的思潮兴起，正规化、司法公正、保护诉权等成为法院改革的目标，而调解恰恰被认为是有违这些目标的。四是社会越来越原子化，人们之间的关系越来越疏远、简单，相互性越来越脆弱，这使得调解成功的概率大为减小。正是这四个方面的原因，促进了判调比的增长。

然而，2000年以来，尤其是2002年9月份以来，政策上对法院调解的态度发生了变化，调解作为有效解决社会矛盾的纠纷解决方法又重新被强调和重视。这种强调和重视反映到具体的政策和制度上，表现为：一是在意识形态上宣传调解的优点；二是最高人民法院于2003年9月发布了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，规定应促进调解工作的实施；三是最高人民法院于2004年9月发布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，在对调解进行制度化和规范化的同时，也增加了鼓励和解的制度保障。正是由于这些变化，在2003年，判调比止住了上升的势头，甚至开始下降。2007年以来，最高法院推出了一系列增强调解导向的政策措施，例如最高人民法院于2007年3月发布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，要求全国法院重视诉讼调解，提高调解的技巧和能力。在这些政策的共同作用下，自2003年以来，判调比持续下降。截至今日，判调比仍呈下降趋势。

4.衡量判调比需要考虑的两个因素：移送有关单位和撤诉

有两种结案方式，名义上不属于调解结案，但是在实际内容上，部分地又具有调解结案的特点，如果要精确地衡量判调比，需要适当考虑这两种因素的比例及变化。这两种因素是“移送有关单位”和“撤诉”。

在1970—1777年间，法院将民事案件移送有关单位处理占有一定的比例。如图1—20所示，这种处理在1972年达到最高值23.70%，接近当年结案数量的四分之一，此后逐年下降，截至1977年时只有5.77%。在当时特定的情境中，“司法”意味着最尖锐的矛盾处理方式，而“移送有关单位”在多数情况下则意味着矛盾的对抗性降低，意味着可以以非司法的方式解决，意味着应当动用行政的、经济的、社区的力量进行说服、教育。而且，在当时婚姻家庭继承案件占绝大多数，其中又以离婚纠纷为主要案件类型的情况下，“移送有关单位”处理更意味着借助其他社会力量进行说服、教育。比如，1970年，“移送有关单位”的案件24 017件，其中离婚案件164 44件，占68.5%，其他婚姻家庭继承案件783件，二者合计占71.7%；1971年，“移送有关单位”的案件29 385件，其中离婚案件18 791件，占63.9%，其他婚姻家庭继承案件1534件，二者合计占69.2%；1972年，“移送有关单位”的案件21 266件，其中离婚案件11 864件，占55.8%，其他婚姻家庭继承案件956件，二者合计占60.3%。由于“移送有关单位”的这种实际意义，所以，如果要更精确地衡量判调比，就必须适当考虑这类结案方式的比例。考虑这一因素后，在1970—1977年间原本非常低的判调比，实际水平就更低了。然而，“移送有关单位”中包含多少调解因素，却不能精确界定，所以，“移送有关单位”对判调比的测算，只能是一个加强因素，而不能准确量化。

图1—20　1970—1977年民事一审结案中“移送有关单位”所占比例（%）

另一个因素是撤诉。如图1—21所示，改革开放以来，撤诉比例总体上呈上升趋势。在1978年，撤诉的案件只有5.25%。此后，除了1984—1988年、2002年小幅回调外，其他年份均有所增长。这种增长一直延续到本报告考察截止的2009年，在这一年撤诉率达到历史最高值25.77%，超过结案总数的1/4。

图1—21　1978—2009年民事一审结案中“撤诉”所占比例（%）

对于撤诉比例的变化，两次诉讼收费制度的调整产生了重大影响。第一次收费调整是最高人民法院于1984年8月发布了《民事诉讼收费办法（试行）》，该办法第7条第1款规定：“案件审理终结，诉讼费用由败诉的当事人负担。当事人部分败诉部分胜诉的，由人民法院决定双方分担。”同时，第9条又规定：“撤诉的案件，受理费和财产案件的其他诉讼费用，由原告负担。”根据该规定，在判决结果不确定的情况下，原告撤诉的损失是最大的，因此，只要有一线胜诉的希望，原告坚持不撤诉是利益最大化的选择，由此导致撤诉比例在这一阶段的不增反降。

第二次收费调整是最高人民法院于1989年7月发布了《人民法院诉讼收费办法》，于1989年9月1日起施行。该办法第23条规定：“撤诉的案件，案件受理费由原告负担，减半收取；其他诉讼费用按实际支出收取。”这种制度上的激励导致原告在两种情况下更可能选择撤诉。一种情况是，随着案件审判进程的推进，原告增强了败诉可能性的判断，于是选择撤诉，这样可以减少一半的诉讼费的损失；另一种情况是，在人民法院的调解下，当事人达成了和解方案，这时，选择撤诉比调解结案能够节约一半的诉讼费，所以更可能选择以撤诉的方式结案。由于这种激励，撤诉比例在1989年后连续三年以比较快的速度增长，并将增长趋势保持至今。但是，自国务院发布的《诉讼费用交纳办法》于2007年4月1日施行以来，上述激励已不存在，因为该办法规定，调解和撤诉结案一样，都是诉讼费减半收取。尽管如此，当事人之间的和解仍有助于达成撤诉结案，因为撤诉方式对于缓和矛盾和冲突，对于维护当事人之间既有的关系有一定的促进作用。这种促进作用也在一定程度上解释了2000年以来撤诉比例的持续增长，因为近10年来，审判工作中加强了调解的力度，并取得了明显的成效。