法院的上下级关系及审判监督解析

五、法院的上下级关系

我国《宪法》第127条第2款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”由此我们一般认为，人民法院上下级之间是审判监督关系。但事实上，仔细推究起来，这种关系非常丰富和复杂，远不是“审判监督”所能概括的。为了有效地考察这种关系，这里引入正式制度和非正式制度这一分析框架。

（一）正式制度层面上的关系

从正式的制度层面来说，法院之间存在三种关系，即审判监督、法律适用指导和确定诉讼中的有关问题。这三种关系都是法律所明确规定的，所以是正式制度层面的关系。

1.审判监督

审判监督关系的内容是：上级法院通过上诉审、提审、指令再审监督下级法院的审判工作，最高人民法院通过上诉审、提审、指令再审监督地方各级人民法院和专门法院的审判工作；监督的内容主要包括案件审判中程序适用、法律适用和事实认定三个方面。

2.法律适用指导

现行《人民法院组织法》第33条规定，最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。由此可知，最高人民法院可以颁布司法解释，指导各级法院的法律适用。

此外，还有两种情况也可以归结为这种关系。一是根据有关法律规定的授权，制定法律实施的具体措施或者办法。比如，《民事诉讼法》规定，中级人民法院管辖的案件，当事人、诉讼代理人等查阅本案有关材料的范围和办法，执行机构的职责等由最高人民法院规定。二是省级高级人民法院有时也在司法解释的授权下，制定法律、法规、司法解释具体实施的措施和办法。比如说，最高人民法院1998年3月颁布的《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第3条第2款规定：“各省、自治区、直辖市高级人民法院可根据本地区经济发展状况，并考虑社会治安状况，在前款规定的数额幅度内，分别确定本地区执行的‘数额较大’、‘数额巨大’、‘数额特别巨大’的标准。”又比如，最高人民法院在1989年颁发的《关于印发〈人民法院诉讼收费办法〉的通知》中要求，如果该办法中所规定的收费标准有幅度规定的，由各高级法院制定具体标准，报最高人民法院备案。

3.确定诉讼中的有关问题

诉讼中的有些问题，需要由上级法院，省、自治区、直辖市高级人民法院，或者最高人民法院决定。常见的问题有：（1）延长诉讼日期。比如，根据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的有关规定，如果遇到需要延长审判日期的，特定的情况下，需要报请上级法院、高级人民法院或者最高人民法院批准。（2）确定管辖。上级法院有权解决下级法院之间的管辖权争议，上级法院和最高人民法院也可以提审、移交审判和指定管辖。

（二）非正式的关系

除了上述制度上的、正式的关系外，还有一些实际中存在、但是相对来说非正式的关系。这些关系主要有下列情形：

1.最高人民法院和上级人民法院在司法行政事务中的领导地位

自从1983年以后，和审判有关的司法行政工作改由人民法院自行管理，但是对于上下级法院之间在这种事务中的关系，则没有明确予以规定。从实际情况来看，这种关系具有两个特点，一是基本上是一种领导与被领导的关系；二是从其变化趋势来看，这类事务的范围越来越宽，上级法院，尤其是最高人民法院的领导作用越来越强。(www.xing528.com)

从司法实践来看，最高人民法院和上级人民法院在这类事务中的领导作用主要包括：（1）最高人民法院对全国法院的物质装备建设先后进行大量的领导工作。比如说，“两庭”建设、装备建设、信息化建设等等，都是在最高人民法院的领导下进行的。（2）最高人民法院领导全国法院进行了多方面的司法改革，比如说三个“分立”，法官袍服的改革，等等。（3）上级法院参与决定下级法院行政职务的提名。在改革开放早期，审判人员主要由同级党委的组织部门提名，但是后来越来越多地出现上级法院向下级法院派出法院院长以及其他行政职务的情形。我们在实地调研中了解到，一些地方采用同级党委和上级法院轮流决定法院院长人选等办法解决法院行政职务的提名问题。（4）上级法院的行政领导还体现在通过宣传，通过评选先进集体或个人，通过各种指标等方式，促进特定的政策、原则和制度的实施。

2.审判工作中的请示汇报

在审判工作实际中，大量存在下级法院就审判工作中遇到的疑难问题向上级法院请示汇报的做法。这种做法虽然没有正式的法律依据，但是最高人民法院曾经作出过制度化的努力。

早在1958年，最高人民法院在《关于改进请示解答工作的函》就对如何请示的问题有过如下指示：“（1）高级人民法院在审判工作执行党的方针、政策方面遇有不能解决的问题（包括下级法院向你们提出的这类问题的请示），应由高院研究后提出意见，向同级党委请示解决；（2）有关审判程序方面的问题，在目前尚无法律规定的情况下，由你们依照人民法院组织法的有关规定，结合审判工作的实践经验，商同有关部门自行研究解决，或请示党委解决；（3）对以上问题，经你院请示党委后，党委认为仍需由你院向我院征求意见时，务请将你院对该问题向党委请示的意见和党委的指示一并告知我们，以便我们研究处理；（4）你们已获解决的问题和你们对下级人民法院请示问题的批复、解答，希同时抄送我院一份；（5）你院或下级法院有关在审判过程中应用法律、法令的问题（即对已有法律、法令在审判工作中具体应用问题），由你院研究后提出意见，报送我院解释。”最高人民法院于1964年9月11日法研字第75号通知中又提出所谓逐级上报的要求：“中级法院和基层法院今后对于需要向上级法院请示的问题，应按逐级请示的办法办理，不要直接向我院请示。我院只研究解答高级法院请示的问题，对中级法院、基层法院和司法干部个人请示的问题，一般不作解答。”1973年11月最高人民法院办公室《关于请示问题的通知》中又进一步重申了这一要求。

改革开放以后，向上级法院请示汇报的实践仍然存在，最高人民法院先后颁发了一系列通知，对这种请示活动进行规范。1985年3月最高人民法院在《关于报送民事请示案件有关问题的通知》中提到，近两年来，在最高人民法院收到的各地高级人民法院报送的民事请示案件中，由于不少案件既未经审判委员会讨论，又未对不同看法提出倾向性意见，以致不便于研究答复，因而要求今后各高级人民法院根据《人民法院组织法》第11条规定的精神，对重大疑难案件，须提交本院审判委员会讨论。讨论后，如认为尚需请示最高人民法院，则将讨论情况和处理意见一并报送最高人民法院。另外还指出，基层法院和中级人民法院有时直接向最高人民法院请示，要求今后凡需请示的案件，应按照最高人民法院［1973］法办字第4号通知逐级请示的规定办理。

1986年3月最高人民法院在《关于报送请示案件应注意的问题的通知》中，要求各高级人民法院、解放军军事法院在报送最高人民法院内部请示的刑事犯罪（包括经济犯罪）案件时，应当做到：（1）报送的请示案件，必须事实清楚，证据确凿；（2）关于案件定罪、量刑问题的请示，要写出正式请示报告并附详细案情报告和案卷；（3）请示报告中要写明高级人民法院审判委员会的意见或政法委员会的意见；（4）如果审委会有几种不同意见，也应写明审委会倾向哪一种意见。

1990年10月，最高人民法院经济审判庭在《关于请示问题应当注意的事项》中要求：（1）中级人民法院和基层人民法院就经济审判中的问题需要向上级人民法院请示的，应逐级请示。最高人民法院只解答高级人民法院请示的问题，不按规定，直接向最高人民法院汇报请示的，一般不予接待和答复。（2）高级人民法院向最高人民法院请示问题要有书面报告，所请示的问题应当事实清楚，证据确实，并提出审判委员会的意见。（3）高级人民法院派人来口头汇报请示问题的，应事先电话取得联系，约定时间，不得带当事人或律师等法院以外的人员参加。

1995年11月，最高人民法院在《关于报送刑事请示案件的范围和应注意事项的通知》中要求：（1）报送请示案件的范围应严格限制在：①中央和最高人民法院关注的案件；②在本省、市乃至全国或国际上有重大影响，易引发群众激愤、新的社会矛盾和外事交涉的案件；③适用法律不明的案件；④按有关规定须报最高院内审的涉外、涉港澳台和涉侨眷案件；⑤案件管辖不明或管辖有争议的案件。除以上各类案件外，其他案件请各省、区、市高级人民法院自行依法研究处理，不要再报送最高院请示。（2）报送请示案件，必须事实清楚，证据确凿。对于案件事实的认定，由报送单位负完全责任。凡属案件事实不清、证据不扎实以及对事实、证据的认定有不同意见，不要上报请示。（3）对事实清楚、证据确凿、定性也无大的分歧，只是对量刑分歧意见大的，亦不宜上报请示。（4）报送请示案件，要写出正式请示报告并附详细案情报告和案卷。请示报告中要写明中、高级法院审委会的意见，重大案件以及司法部门之间存在原则分歧的案件还须附政法委员会的意见。如果审委会、政法委有几种不同意见，也应写明各自倾向性的意见。

2000年12月，最高人民法院行政审判庭在《关于严格执行行政审判工作请示制度的通知》要求：（1）对于审判行政案件如何适用法律的问题，高级人民法院可以向最高人民法院请示，但不得以高级人民法院行政审判庭的名义请示。（2）高级人民法院向最高人民法院请示的内容必须是：①适用法律存在疑难问题；②适用法律规范冲突，应当由最高人民法院与有关部门协调或者确认的；③依照有关规定应当报请最高人民法院审核的涉外、涉港澳台和涉侨案件。（3）报送请示的事实、证据问题由高级人民法院负责。事实不清、证据不足的，不得报送请示。（4）向最高人民法院请示问题，必须写出书面报告，逐级报送。报告应当写明高级人民法院审判委员会的意见及理由；有分歧意见的，要写明倾向性意见及理由。涉及地方法规、地方规章及其他规范性文件的，应当一并报送。

解读上述法律文件，我们可以得出如下分析结论：（1）请示报告在实际上普遍存在。（2）存在大量的所谓越级请示的问题。（3）许多案件在事实不清的情况下进行请示。（4）向同级党委、政法委请示的现象也普遍存在。此外，这些文件还表现了最高人民法院对请示问题的态度及其变化：（1）自始至终，最高人民法院都反对越级请示；（2）在1958年的文件中，最高人民法院要求法院尽量向同级的党委请示，此后再无这样的要求；（3）改革开放以后，最高人民法院有逐步缩小请示案件范围和请示问题范围的趋势，比如要求请示的案件是影响重大的、法律争议重大的案件，要求请示的问题是法律问题而不是事实问题，要求请示的是分歧较大的问题，等等。

上述情况有一个特点，就是上级法院是被动的，下级法院是主动的；请示的方式是正式的、书面的。然而，在实际中，还存在其他形式的类请示的问题。这主要包括：（1）广泛存在电话的、口头的、非正式的请示、汇报或者沟通工作，在地方各级法院之间，普遍存在利用法官之间私人关系的探听倾向性意见的情形。（2）还有上级法院通过旁听、阅卷等方式主动了解下级法院审判情况的，有上级法院要求下级法院汇报工作的，有上级法院对下级法院下达审判指示的，等等。

对于实际中普遍存在的这种请示汇报行为，有很多学者提出了批评。

批评的理由主要是请示汇报导致上级法院介入案件处理，使二审流于形式，无形中剥夺了当事人不服裁判的上诉权，与严格的诉讼程序规定以及建设法治社会的要求是格格不入的。这种批评本身无疑是正确的，但是要看到，这种请示汇报的背后，存在着现实的原因。一是法官独立判案没有严格的法律保障，根据法院目前流行的考评机制，案件的发回重审、改判率一直是衡量一名法官办案水平和能力的主要指标，为了减少办“错案”的几率，下级法院不得不通过请示汇报来与上级法院保持“步调一致”。二是法官判案的依据不仅仅是正式的法律法规，而且还有各种政治和政策要求，而这种要求通常又是变化的、模糊的、微妙的，这增加了法官判案的风险，于是通过请示汇报，一定程度上可以降低这种风险。