法院与外部关系：人大、党组织、政府和司法行政机关

四、法院的外部关系

人民法院和社会上其他的国家机关、社会组织之间具有多方面的关系。在这些关系中，最为重要的有法院和同级人大的关系、法院和同级党组织的关系、法院和同级政府的关系、法院和同级司法行政机关的关系等四个方面。

（一）法院与同级人大的关系

在这里，同级人大是指在行政区划上和法院同级的全国或者地方的人民代表大会及其常务委员会。在1954年以前，我国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会尚未建立，当时的法院是隶属于同级人民政府的，属于同级人民政府的组成部分。随着我国五四宪法的制定、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的建立，我国法院和人大的关系的基本格局从此确定下来，1979年《人民法院组织法》和1982年《宪法》都继承了这种格局，至今也没有原则性的变化。二者的关系概括地说就是：在性质上，人大是国家权力机关，人民法院是审判机关，在同级之间，前者的权力高于后者的权力，后者由前者产生，对前者负责。性质上的这种关系通过两个方面具体予以贯彻和体现：（1）在人事上，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免；最高人民法院院长由全国人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由全国人民代表大会常务委员会任免。（2）在具体的职能活动中，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，全国人大常委会监督最高人民法院的工作；地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院的工作。

对于法院和人大的这种关系，目前社会各界主要关注和讨论两个方面的问题。

第一个方面的问题是在肯定这种关系的基本格局的前提下，理论上和实践中探索如何落实或者完善人大对法院工作的监督。宪法和人民法院组织法对人大如何监督法院的工作没有作出具体的规定，这给实际的监督工作的开展带来了困难。在实践中，有关部门尝试了多种做法，并进行了制度化的努力。

在中央层面，全国人民代表大会常务委员会1993年9月通过了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。该文件规定，全国人大常委会和全国人大专门委员会的执法检查，主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题，执法检查组不直接处理问题。最高人民法院1998年12月颁布了《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》。《意见》规定，人民法院将从13个方面，或者说以13种方式接受同级人民代表大会及其常务委员会（以下简称人大及其常委会）的监督：（1）做好向人大及其常委会的报告工作；（2）认真执行人大及其常委会的决定；（3）接受人大代表依法提出的质询；（4）接受和邀请人大代表视察；（5）积极办理人大代表提出的建议、批评和意见；（6）接受人大及其常委会或者人大专门委员会的执法检查；（7）认真复查人大及其常委会依照法定监督程序提出的案件；（8）邀请人大代表、人大常委会委员旁听公开审理案件；（9）做好人大及其常委会交办的信访工作；（10）重视同人大代表和人大常委的联系制度，最高人民法院决定设立全国人大代表联络室，向全国人大代表公布联系电话、通讯地址、联系人，以便及时听取人大代表对法院工作的意见和建议，并负责同全国人大代表联系工作的日常事务，并及时向全国人大常委会报告工作联系情况；（11）接受人大代表检查法院工作，接受人大常委会组织的对法院工作的评议；（12）主动通报法院工作情况征求人大代表对法院工作意见；（13）建立人大代表担任执法监督员、特邀咨询员制度。

在地方层面，一种被称为“个案监督”的制度被人们讨论和实践。目前，一些省级、市级甚至县级人大及其常委制定了个案监督的办法，由人大及其常委会对法院的审判工作实行所谓的个案监督。例如，1997年1月广东省人民代表大会常务委员会颁布了《广东省各级人民代表大会常务委员会实施个案监督工作规定》；1999年6月山东省潍坊市人大常委会颁布了《潍坊市人民代表大会常务委员会对市级司法和行政执法机关实行个案监督的暂行办法》；2005年4月，河南省汤阴县人大常委会颁布了《实施个案监督试行办法》等。全国一共有多少地方出台了这样的办法，目前还没有精确的统计。但是一些学者的直观感受是，“个案监督”呈愈演愈烈的态势，并使许多法院穷于应付。^[3]对于这种个案监督，目前社会各界意见分执两端。赞成者认为：一方面，我国实行的是人民代表大会制度，人大是国家的权力机关（而不只是立法机关），在宪法和法律上，人大及其常委会不仅具有监督权，而且还拥有使监督行之有效的各种权力，如对法院院长选举、罢免权，对法院其他审判人员的任免权，对特别问题的调查、决议权等；另一方面，人大是代表民意的机关，人大代表要“为民请命”，要通过强有力的监督回应民众对遏制司法腐败的要求。反对者的理由则主要有：“个案监督”不符合独立审判原则；影响裁判的既判力，损害司法的权威；不符合效率原则，损害有限法律资源的合理配置；是基于对法律的和事实的确定性的陈旧观念；在监督理念和制度上对“谁来监督监督者”这一问题缺乏认识；等等。

第二个方面的问题是从根本上就反对地方人大及其常委会目前的这种关系。这种观点的基本内容是：反对审判权力地方化，反对地方人大及其常委会对同级人民法院行使的各种权力；同时建议，实行审判权力中央化和垂直管理化，而且在法院设置上，不再以行政区划为设立依据。目前，这种观点主要是理论上的。提出这种主张的理由是，目前地方人大及其常委会和同级人民法院的关系产生了审判权力地方化这样的问题，而这一问题又至少产生了三个危害：（1）影响了全国法律的统一实施，进而影响了全国统一的市场经济的建立；（2）影响司法独立，使得法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障；（3）导致或助长了地方保护主义；（4）给各种司法腐败以可乘之机。

2006年8月27日，全国人大常委会通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），公布后自2007年1月1日起施行。对于法院和同级国家权力机关之间原本比较原则和笼统的关系，《监督法》作出了具体的规定。这些规定在某种程度上是社会各界关于人大如何监督法院的各种看法和全国各地的实践探索的一个阶段性的总结。概括《监督法》的规定，同级人大常委会通过下列形式监督法院的工作：（1）听取和审议人民法院的专项工作报告；（2）通过执法检查，提出改进执法工作的意见，和审判工作有关的部分，交由人民法院研究处理；（3）全国人大及其工作机构对最高人民法院的司法解释的合法性予以审查和备案；（4）审议和决定关于人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员的撤职议案。在《监督法》制定过程中，对于是否肯定一些地方的个案监督形式存在争论。从结果来看，这种形式没有得到《监督法》的认可。应该说，否定个案监督形式，对于不同国家机关之间正常的职能分工和维护司法公正都有积极的意义。

（二）法院与同级政府的关系

自从我国五四宪法施行以后，从正式的制度层面上说，政府作为行政机关，法院作为审判机关，二者没有相互隶属的关系，没有领导和被领导的关系。但是在实际中，二者的关系绝非如此简单。第一，在政府首长中，通常有一位副职分管法院的工作，而法院院长需要向同级的正副省长、正副市长和正副县长汇报工作。比如，《人民法院报》2003年1月13日在头版以醒目的篇幅报道，某省省长和其他几位领导人一道“听取了省高院院长的汇报”，并“对全省法院工作提出要求”，云云。^[4]第二，法院为了解决经费、基建等问题，需要向同级的人民政府“请示”、“汇报”，对这些问题同级人民政府具有单方面的决定权。第三，法院虽然是司法机关，但是审判人员套用相应的行政级别。比如，最高人民法院院长是副总理级，高级人民法院院长是副省级，某法院的审判员是正处级，助理审判员是正科级等。第四，法院院长经常由同级人民政府组成部门的部长、局长等转任。比如说，由司法部长转任最高人民法院院长，由县公安局长转任县法院院长，等等。反过来也是常见的，即法院院长转任同级人民政府组成部门的部长、局长等。第三和第四这两种现象具有强烈的象征性，它暗示着：法院和政府的组成部门是一级的，而且是可以平级互换的，因而法院的职务也在行政级别的序列中，不同级别之间存在领导与被领导的关系。

导致这种状态的原因是多方面的。一是在观念上，人们没有认识到行政和司法两种权力分立的重要性，或者对司法权力独立行使的重要性认识不足，甚至根本上就没有意识到这是两种权力。二是现行的一些制度，使得行政机关具有支配法院的优势地位。比如我国法院的各项经费，以及基本建设中的土地等，大都由驻地或者属地的行政机关首长签字同意划拨。由于这一制度，法院从经费和物质资源这一基本问题上，难免受制于当地行政机关及其负责人。再比如，法院属地的行政首长在同级地方党委中地位较高，因此，行政机关及其负责人可以通过党委这一渠道，对法院的组织人事工作等发挥重大影响。

行政机关和法院这种关系，使得中国的审判工作产生了许多弊端。这些弊端主要有三个方面；

一是司法权很难对行政权形成有效的监督和制约。司法权对行政权的监督和制约是多方面的。首先，两种权力分立，使得行政权不再具有审判纠纷的权力，尤其是不能裁断牵涉自身的行政纠纷的权力，这就是对行政权力的一种重大制约。其次，司法权可以通过行政诉讼，对具体行政行为的合法性和合理性进行审查和监督。再次，法院的强制执行权力、民事审判权力等的行使，也可以对行政权力形成制约。而这些监督和制约发挥作用的前提，就是行政和司法权力分立。所以说，当前这种一定程度上的、事实上的行政权领导司法权的现象，就使得这种前提不能完全具备，同时也就限制了司法权的监督和制约作用的发挥。(www.xing528.com)

二是导致了当前审判和执行中严重的地方保护主义。这种地方保护主义是由这种因素和另外一种因素结合起来导致的。另一种因素是，地方政府由于三个方面的原因，导致直接或者间接和诉讼案件具有利益关系。一个原因是，过去我国主要是公有制经济，其中的国有企业，地方政府及其主管部门是所有权的代理人。这种情况随着市场经济体制改革的深入、民营资本的比重不断上升而有所好转，但是现在仍在一定程度上存在。第二个原因是，尽管政府和地方的经济主体没有所有权上的联系，但是在现行的财政体制下，地方的财政税收，甚至各种制度外的税费，和地方经济主体的经济状况具有密切的关系，而地方的财政税收又直接关系到各项地方工作的开展，关系到政府官员的办公设施和工资福利。第三个原因是地方的经济发展、就业状况等，是考评地方行政官员政治业绩的重要指标，而当一个案件涉及不同地区的市场主体时，涉及目前利益和长远利益时，审判的结果就和上述业绩就具有密切联系。总之，地方的经济主体和当地的政府之间，或者与当地政府的官员之间，经常具有利益关系，于是，当地政府及其官员就会利用自身的地位优势，影响或者干涉法院办案，以此达到维护地方利益的目的。

三是不利于法院的物质建设，加剧审判职能商业化。对于这一问题，我们在“审判经费”部分再作分析。

（三）法院与党委的关系

中国共产党是执政党，是国家各项事业的领导力量。同样，国家的审判工作也是在党的领导下开展的。党对司法工作的领导体现在政治领导、思想领导和组织领导三个方面。目前党在三个方面的领导主要通过以下具体形式实现。

第一，我国的法院的机构设置、组织体系以及各项审判制度和原则，是在党的领导下建立的，体现了党在我国当前的特殊历史条件下，对审判工作的基本政策。比如说，实行死刑复核制度和死刑缓期两年执行制度等，体现了党在新时期坚决执行死刑同时又“慎杀”的基本政策；实行审判监督程序，体现了党对审判工作实事求是、有错必纠的工作要求；实行各级人民法院对同级人大负责并报告工作的制度，体现了党对审判工作的民主性的要求；等等。而这些基本的制度、原则的确定，本身就是党的政治领导的结果。

第二，党对不同时期的审判工作进行方针、政策领导。比如说，在改革开放初期，国家的工作主要是全面拨乱反正，而在这一基本政策的指导下，法院的大量工作便是对“文化大革命”期间甚至更早发生的反右案件进行复查，纠正冤假错案；在1983年，由于当时的社会治安形势严峻，于是法院在党的相关的政策的指导下实施了“严打”；1992年7月，中共中央下发了《关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见》，要求各级党委和政法战线认真贯彻落实邓小平南方谈话和中央政治局全体会议精神，大力加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务；为了落实党的“执政为民”的政治要求，审判机关提出了要“司法为民”，于是最高人民法院在2003年12月颁发了《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》；而在当前，建设和谐社会又成为党的一项重要的政治要求，这项要求势必对法院在司法理念和审判方式上产生相应的影响。

第三，党对审判工作进行组织人事领导。这主要有两种方式。一是党通过党的组织部门，协商和推荐法院干部。虽然在正式的制度层面，审判人员的选举任免主要由同级人大及其常委会负责，但是，一方面，同级人大及其常委会选举和决定的候选人名单，是党的组织部门事先考核和协商确定的；另一方面，人大及其常委会的工作本身也是在党的领导下进行的。二是通过党的纪检部门，对违纪违法的党员审判人员实行纪律处分，以此促进审判人员的廉洁奉公。

第四，党的领导还体现在对重要案件的协调处理上。比如说，对成克杰案件、张子强案件、马加爵案件等的审判，党的有关组织都进行了方针政策的指导，以及对各个部门之间的工作进行协调。

在党对审判工作的领导中，同级党委的政法委发挥了重要作用。从性质上说，政法委属于党委领导、管理政法工作的工作部门，主要负责党委领导政法战线的具体工作。具体而言，这种工作的具体内容主要包括：（1）根据党中央的方针政策和上级党委、同级党委的指示，对有关部门的重大问题进行统一部署、协调行动；（2）组织、协调、指导维护社会政治稳定和社会治安综合治理工作；（3）检查督促政法部门贯彻执行党的方针政策和国家法律法规规章，研究制定严格执法的具体措施；（4）监督和支持政法各部门依法行使职权，指导和协调政法各部门密切配合，督促、推动大案要案的查处工作，研究、协调有争议的重大、疑难案件的查处工作；（5）研究加强政法干部队伍建设和领导班子建设的措施，协助党委及其组织部门考察、管理政法部门的干部队伍；（6）承办同级党委、政府和上级部门交办的工作。^[5]通常，政法委书记由一名党委副书记或者常委兼任；但是近年来，也流行公安局局长兼任政法委书记的做法。

综合上述情况来看，同级的党委、人大和政府实际上是地方法院的三个“婆婆”，而且，三个“婆婆”相互利用了彼此的资源共同发挥对法院的影响。问题在于，三个“婆婆”中的领导成员借助这种领导地位，随意打招呼、递条子等现象也会影响法院独立行使审判权。^[6]因此，和这一问题相关的思考是：在既定的体制下，如何规范党组织对审判工作的领导方式和途径，以尽可能避免这种体制的负面作用？

（四）法院与司法行政机关的关系

审判机关的核心任务，是对案件的审判。为了保证审判任务的实现，还有一些相关的工作，通常称为司法行政工作，比如司法官员的考试、培训和选任，有关司法的财务、装备等问题，等等。对于这些行政事务，目前世界上多数国家都由司法行政机关，比如司法部予以管理。而在我国，最初是由司法行政机关管理，后来改由法院自己管理。

1954年《人民法院组织法》和1979年《人民法院组织法》中均规定，各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理，包括助理审判员的任免，各级人民法院的设置、人员编制和办公机构也由司法行政机关具体规定。在实际中，最高人民法院设立了司法行政厅，地方各级人民法院则分别设立了司法行政处、科、室等，这些机构通常是由人民法院和司法行政机关共同领导。但是，1982年7月，中共中央、国务院决定，人民法院的司法行政工作改由人民法院自己管理。根据这一决定，1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《人民法院组织法》修正案删去了有关司法行政机关负责法院的司法行政工作的规定，相应的司法行政事务改由人民法院内部的办公厅（室）、政治部（政治处、政工科）等部门负责管理。

而在2001年，律师资格考试、法官资格考试、检察官资格考试合并为司法考试，由司法部统一负责实施。这在一定意义上可以理解为，法院的一部分司法行政事务，又改由司法行政机关负责了。但是，这在总体上，仍然不能改变人民法院自己管理司法行政事务的基本格局。