2011年中国法律发展报告：诉讼对调解影响增加

四、越来越多的诉讼对调解的影响

1.人民调解的分析

人民调解在解决民事纠纷中一直起着重要的作用。1981年到2009年人民调解的民事纠纷共1.74亿件，而同期人民法院一审民事案件的收案数量为0.96亿件，仅为前者的55.2%。（参见图0—5）。

图0—5　民事一审收案与人民调解数量对比（1981—2009年）

但是，必须看到随着越来越多的诉讼，人民调解在弱化。1981年我国人民调解的民事纠纷的总量为780万件，而同年法院一审的民事案件为67.4万件，二者之比为11.5∶1；但是，随着法院作用的加强，人民调解的作用在弱化，2009年人民调解的民事纠纷的数量为579.7万件，而同年法院一审民事案件的数量上升为580万件（见图0—6），二者之比为1∶1。换句话说，我国目前民事纠纷通过法院解决和通过人民调解解决的比例大体上持平。

图0—6　中国民事一审案件和人民调解案件的比例（1981—2009年）

资料来源：1981—2004年数字参见朱景文主编：《中国法律发展报告：数据库和指标体系》，北京，中国人民大学出版社，2007；2005—2009年数字参见《中国法律年鉴》2006—2010年各卷，并据此计算。

2.司法调解的分析

法院通过调解解决民事纠纷一直是我国民事诉讼的传统。1978年到2009年我国民事一审案件结案总数为9 685.6万件，其中调解结案4 480.6万件，占46.3%。（参见图0—7）

图0—7　民事一审案件结案总数和调解结案数（1978—2009年）

资料来源：《中国法律年鉴》1987—2010年各卷，并据此计算。

但是，我国民事案件调解结案率有明显的下滑趋势。1978年我国一审民事案件调解结案率为72.3%，判决结案率为10.9%。但是随着越来越多的诉讼涌向法院，法院的调解结案率日益下降，审判结案率日益上升，2009年民事一审案件的调解结案率下降为36.2%，判决结案率上升为33.8%。（参见0—8）

图0—8　中国民事一审调解结案率（1978—2009年）（%）

资料来源：1978—2004年数字参见朱景文主编：《中国法律发展报告：数据库和指标体系》，北京，中国人民大学出版社，2007；2005—2007年数字参见《中国法律年鉴》2006—2010年各卷，并据此计算。

应该看到，我国调解作用的下降、审判作用的加强是在特殊历史条件下发生的。人民调解是我国传统的解决民事纠纷的方式，随着社会经济的发展，城市化的进程加快，大量的纠纷并不是发生在居住地，单位本身在解决纠纷中的作用也大大不同于计划经济时代。法院作用的提高适应了社会变迁和人口流动的需要，特别适用于处理陌生人之间的纠纷。人民调解的弱化与法院民事一审案件的结构以及人民调解纠纷的性质与结构有着密切关系。人民调解的民事纠纷主要以家庭婚姻、邻里关系以及由此而来的房屋宅基地、损害赔偿为主，多年来这些纠纷占人民调解总数的60%、 70%。而法院一审民事案件的结构却发生了显著的变化，1978年我国民事一审案件中家庭婚姻继承案件占73%，权属侵权案件占15%，合同案件占1%；而2010年家庭婚姻继承案件的比重下降到23%，权属侵权案件上升到24%，合同案件则上升到53%，成为民事一审案件中比重最大的类别。比较而言，民事一审案件中家庭婚姻继承案件比重下降，合同和权属侵权案件比重上升，二者相加已经占到77%，是对民事一审案件数量上升贡献率最大的因素（参见图0—10）。另外，由居委会、村委会主持的人民调解主要集中在家庭婚姻邻里纠纷，很少或者根本不包括权属和合同纠纷，特别是不同居住地区的人之间的纠纷。也就是说，人民调解纠纷的性质和法院一审民事案件的种类的变化决定了人民调解比重的下降、民事一审案件比重的增大。

图0—9　中国民事一审判决结案率（1978—2009年）（%）

资料来源：1978—2004年数字参见朱景文主编：《中国法律发展报告：数据库和指标体系》，北京，中国人民大学出版社，2007；2005—2009年数字参见《中国法律年鉴》2006—2010年各卷，并据此计算。

司法调解在行政案件和刑事案件中同样也发挥着重要的作用。在行政案件中司法调解的作用主要表现在行政赔偿和行政协调撤诉方面，2005年法院审理的行政赔偿案件共4 120件，通过行政赔偿调解结案的129件，占3.1%；2009年行政赔偿案件共5 270件，通过调解结案326件，占6.2%，虽然增长了3个百分点，但整个来说调解结案的比例很小。行政协调撤诉则在行政案件审理中起着重要的作用。近年来，最高人民法院十分强调行政协调撤诉的作用，2010年6月最高人民法院颁布的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》显然已经将行政诉讼协调纳入诉讼调解的范畴之内。其中，第6条明确规定：“在不违背法律规定的前提下，除了对行政赔偿案件依法开展调解外，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权等行政案件，行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政合同等行政案件，以及具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件时，应当重点做好案件协调工作。对一些重大疑难、影响较大的案件，要积极争取党委、人大支持和上级行政机关配合，邀请有关部门共同参与协调。对具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件，要通过协调尽可能促使行政机关在诉讼中自行撤销违法行为，或者自行确认具体行政行为无效，或者重新作出处理决定。”1987年行政一审撤诉率21.3%，1997年撤诉率曾经达到57.3%，2009年为38.4%，我国行政一审案件的平均撤诉率为37.7%（参见本报告第四章）。刑事案件中调解的作用除了刑事附带民事赔偿案件的调解之外，主要表现为刑事和解，即刑事案件的被害人和加害人在司法机关的主持或者协调下协商解决因犯罪行为所引发的相关问题的过程。目前各地刑事和解适用率的差距很大，公安、检察、法院系统均在尝试的过程中，还缺乏全国层次的统计。

图0—10　法院审理不同类型民事案件的比例变化（1978—2010年）（%）

我国纠纷解决制度大可不必采取美国那种大司法的制度设计，把绝大多数纠纷集中在法院解决，诉讼太多了又不得不采取简易程序、控辩交易等形式。因为美国有充分的司法资源，又有通过法院解决纠纷的传统，面对越来越多的诉讼，他们不必在法院之外另外创造解决纠纷的机构，而可以充分利用现有的司法资源，只要稍加变通，通过简易程序或控辩交易之类的办法就可以应对诉讼压力。而我国没有好诉的传统，出现纠纷时通过相互忍让，达成一致，建立和谐的人际关系，是中国解决纠纷的传统。改革开放以来，虽然诉讼已经成为解决纠纷的一个重要方式，但也只是因为过去通过诉讼解决纠纷太弱，法院解决纠纷能力不强。现在加强法院的作用，但不必走西方那种把一切争端都集中在法院解决的道路，更何况拥有好诉传统的美国现在也认识到只靠法院解决纠纷、只靠审判解决纠纷的不足，越来越多地注意到院内和院外非诉讼纠纷解决机制的重要性。(www.xing528.com)

至于诉讼调解的弱化，也和诉讼案件的类型有着直接的关系。家事案件（婚姻家庭继承）的调解结案率1978年为72%，2009年为47%，下降34%；合同案件调解结案率1978年为69%，2009年为32%，下降53%；权属侵权案件调解结案率1978年为68%，2009年为37%，下降45%。换句话说，虽然三类案件的调解结案率都在下降，但对于下降影响最大的是合同和权属侵权案件，考虑到调解的性质，家事案件更适于调解，而合同与权属、侵权案件调解的可能性比家事案件更困难，而改革开放以来民事案件增加的比重主要不是来自家事案件而是合同与权属、侵权案件，所以造成调解结案率的下降。

图0—11　民事一审各类案件调解结案率（1978—2009年）（%）

资料来源：参见本报告第四章表4—05，并据此计算。

图0—12　民事一审案件家事、合同与权属侵权案件的调解结案率（2009年）

3.新型调解的分析

以居住地为基础的人民调解作用的降低并不是调解本身作用的降低，实际上调解可以有非常广泛的社会基础，在某一行业内部，在有着长久业务关系的企业、单位、个人乃至部门之间，调解都起着非常重要的作用。长期以来有一种理论认为，随着社会经济的发展，社会的调整方式相应地会发生“从身份到契约”的转变，调解势必被诉讼所取代。实际上，即使在现代社会，在市场经济条件下，熟人社会没有也不可能解体，建立在熟人基础上的调解，无论是诉讼外的调解还是诉讼内的调解仍然有十分宽广的领域。即使是对公安机关处理的治安案件，调解仍然起着重要作用。2005年十届全国人大常委会通过的《治安管理处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。”2006年公安机关查处治安案件共616万件，通过调解的案件122万件，调解率为19.8%；2009年查处1 105万件，通过调解的372万件，调解率为33.7%（参见本报告第四章）。

另一个值得关注的问题是，调解的基础并不仅仅是熟人社会，现代社会中经常出现的交通事故、消费者权益保护、医疗纠纷等等都大量地运用调解方式解决，而它们并没有多少熟人社会的典型特征。人们之所以选择调解，和调解方式的便捷、经济、充分反映当事人的利益权衡、发挥当事人本人在解决纠纷中讨价还价的作用有着直接的关系。

以消费者权益保护为例，这是现代社会人们产生纠纷的一个主要渊源，但显然和熟人社会没有必然联系。消费者协会从2002年到2010年共受理消费者投诉6 112 999件，解决5 747 206件，解决率为94%，支持起诉的比例仅为1.8%；工商行政管理部门1995年到2009年共受理消费者投诉案件6 830 155件，调解结案6 789 241件，调解结案率为85%。医疗纠纷也是现代社会经常出现的纠纷，虽然没有全国范围的统计，但各地的材料可以显示调解在医疗纠纷解决中起着重要作用。北京卫生法研究会医疗纠纷调解中心自2005年至2008年共调处受案4 314例，调解3 924例，调解成功3 542例，占82.1%，不服调解协议赔偿案转诉讼的共3例，占0.07%。2006年到2010年上海市医患纠纷人民调解累计受理医患纠纷2 129件，调解成功1 637件，调解成功率为76.9%。江苏省医疗纠纷人民调解组织2007年至今共调处医疗纠纷2 260起，调处成功1 829起，调解成功率为80.9%；2006年至2011年2月，山西省医疗纠纷人民调解委员会受理医疗纠纷案件2 315起，调解成功2 083起，调解成功率达到90%，调处终结的医疗纠纷无一例反悔（参见本报告第四章）。

还应该看到，面对越来越多的诉讼，调解可能是一种根治性的措施，“听讼吾犹人也，必也使无讼乎”。因为调解的目的不仅在于辨明权利与义务，而且在于恢复当事人和谐的人际关系，“案结事了”，使其不致成为新一轮争斗的起点。但是应该看到，调解与审判相比一般需要更多的时间和精力，需要对当事人做更多的工作，明法辩理，相互妥协，因此调解结案率的提高与解决诉累、提高解决纠纷效率这一目标有时可能又是相违的，有时甚至陷入讨价还价、久调不决的境地。我国调解结案率保持在30%以上，加上撤诉结案率保持在50%以上，应该说是一个很不错的结果，和日本大体持平，远远高于美国和其他西方国家。改革开放以来调解结案率的降低是由我国原来的诉讼模式审判比率太低（10%）、审判不发达所造成的，通过多年的审判实践，随着我国法治化的进程，法官专业素质的提高，判决所起的作用变得越来越大，调解结案率自然会相应降低。

其实，各种不同的解决纠纷方式各有所长，也各有所短。在看到调解的优势时，也应看到它的不足，在调解的过程中当事人间社会地位、资源等方面的差别会明显地表现出来，强势的一方在调解过程中往往会占更大的便宜，逼得弱势一方不得不就范，不得不接受强势一方所提出的解决方案。这种情况无论在民事案件、刑事案件还是行政案件中时有发生。所谓“摆平”，有时恰恰是以牺牲弱势一方的利益为前提的。各种解决纠纷方式没有绝对的好和坏，各有各的适用范围，怎么把治标与治本相结合、公正与效率相结合，发挥我们的优势，学习其他国家的长处，仍然是需要我们认真探索的问题。

4.仲裁的作用

仲裁也是现代社会解决纠纷的一种重要方式。在我国仲裁可以分为经济合同仲裁、劳动仲裁和涉外仲裁。

我国经济合同仲裁可以分为两个阶段：1981—1995年经济合同仲裁属于行政仲裁，由国家工商管理局下属经济合同仲裁委员会实行，这一阶段的仲裁数量为2 064 415件，相当于同期法院审理的经济合同案件数量的37.6%；1995年以后，经济合同仲裁转变为民商事仲裁，转由非政府性质的仲裁委员会实施，此阶段仲裁的数量为434 280件，而同期人民法院合同案件的数量为37 530 439件，合同案件已经成为人民法院审理数量最大的案件类型，合同仲裁仅为合同诉讼数量的1.16%。尽管仲裁数量有了迅速增长，但是所占比例太低，不可能解决法院合同诉讼的诉累问题。为了吸收案源，特别是标的大的案件，各地仲裁委对于争议额100万元以上的合同案件中100万元以上部分收费标准，明显低于人民法院财产案件收费0.50%的标准，而按照0.25%（重庆）或0.3%（北京）收费。2007年人民法院财产案件收费标准调整后，进一步拉大了二者之间的差距，超过100万元到200万元的部分，按照0.9%收费（参见本报告第五章第一节）。

劳动仲裁机构2008年以前以“劳动仲裁委员会”的形式存在，其办事机构自建立起就与劳动保障部门的劳动争议处理机构“合二为一”。2008年至今的劳动仲裁机构建设主要以已有的劳动仲裁委员会的办事机构的实体化为目标，是劳动仲裁委员会与劳动保障行政部门相对分离的过程。但总体上劳动仲裁仍然属于行政仲裁。从1987年恢复劳动争议处理制度到2010年，我国各级劳动仲裁机构共立案受理劳动争议案件476.8万件，其中1987年为0.56万件，2009年为68.4万件，增长121.1倍。而同期，法院所受理的劳动纠纷共207.57万件，仲裁是诉讼劳动纠纷数量的1.81倍。其中1987年仲裁是诉讼数量的52.34%，1995年仲裁数量超过诉讼数量，是诉讼数量的116.6%，此后一直超过诉讼数量，2009年为诉讼数量的215.9%（参见表0—11）。虽然，现在劳动仲裁已经成为劳动诉讼的前置程序，但是，如果没有仲裁，这些纠纷直接诉讼，将会使现在每年30万件的劳动诉讼数量翻倍。

表0—11　劳动纠纷仲裁与诉讼的增长率与比率（1987—2009年）

续前表

资料来源：仲裁数量来自人力资源和社会保障部；诉讼数量来自《中国法律年鉴》1988—2010年各卷。

图0—13　劳动纠纷仲裁与诉讼收案数量对比（1987—2009年）（万件）

在1992年，我国绝大部分劳动争议案件都不是经过仲裁机构裁决解决的，甚至也不是经过仲裁机构调解解决的，而是通过各地企业调解委员会解决的。1996年以来，随着市场经济的逐渐深入和国际金融危机的影响，大量的劳动争议案件开始涌向各级劳动仲裁机构。而且，随着劳动关系主体的日益多元化，劳动关系自身的复杂化，以及企业和职工通过法律的维权意识逐步增强，受严峻经济形势和就业形势下的职工和企业的博弈心态影响，劳资双方一旦发生争议，矛盾往往难以调和。这些都使得仲裁机构以仲裁裁决的形式解决争议的比例居高不下。近些年来，劳动报酬、保险福利和解除劳动合同的案件始终是劳动争议案件的主要组成部分，绝大多数年份的比例都在2/3以上。这种情况说明我国劳动争议的焦点多集中在工资报酬、社会保险、经济补偿金及额外经济补偿金等“传统”方面。2008年《劳动合同法》实施后，要求签订无固定期限劳动合同、追要加班费、休假工资、确认辞退开除决定无效（要求继续工作）、要求转移档案或办理退休手续的新型诉求增多。

国际仲裁包括国际贸易仲裁和海事仲裁。中国国际经济贸易仲裁委员会1986年到2009年共受理国际贸易仲裁15 621件，1986年受理90件，2009年受理1 482件，增长15.5倍，年均增长67.4%。中国国际经济贸易仲裁委员会已发展成为世界主要的国际商事仲裁中心之一。它所受理的案件除了国际贸易仲裁之外，还包括国内仲裁和金融仲裁。中国海事仲裁委员会1986年到2009年共受理海事仲裁案件627件，其中1986年为30件，2009年为79件，增长1.63倍，年增长7%。我国海事仲裁目前在国际上还处于较低的水平。根据2001年10月在纽约国际海事仲裁员大会上获得的权威信息，2000年国际海事仲裁机构受案量名列前几位的顺序为：英国伦敦海事仲裁员协会，受案576件；美国纽约海事仲裁员协会，受案80件；法国巴黎海事仲裁院，受案30件；中国海事仲裁委员会，受案16件（参见本报告第五章）。