2011年中国法律发展报告：诉讼对法律投入影响增多

三、越来越多的诉讼对国家和个人法律投入的影响

越来越多的诉讼也带来了国家和个人对法律事务的投入以及与法律事务有关的产业的大发展。

《中国统计年鉴》中国家财政对公检法司等机关的投入2007年以前放在行政管理费^[1]中，从1978年的49.09亿元增加到2006年的5 639.05亿元，增长了114倍，所占比例由4.37%增长到13.95%.但是，行政管理费包括行政管理支出、党派团体补助支出、外交支出、公安安全支出、司法支出、法院支出、检察院支出和公检法办案费用补助^[2]，其中用于公检法司方面的支出有多少，公安机关、法院、检察院、司法行政机关的支出分别是多少，根据这个统计并不清楚。（参见表0—9）

表0—9　国家财政对行政管理费的支出（1978—2006年）（亿元）

说明：行政管理费包括行政管理支出、党派团体补助支出、外交支出、公安安全支出、司法支出、法院支出、检察院支出和公检法办案费用补助（《中国统计年鉴2005》主要统计指标解释）。

资料来源：《中国统计年鉴2007》，表8—4。

图0—2　国家财政对行政管理费的支出（1978—2006年）（亿元）

2002—2006年《中国统计年鉴》国家财政对公检法司的支出仍然放到行政管理费中，但是设立专项统计，把公检法司的支出单列出来；2007年以后《中国统计年鉴》国家财政对公检法司等机关的投入放在公共安全支出中，即政府维护社会公共安全方面的支出，包括武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法行政、监狱、劳教、国家保密、缉私警察等，并把对武警的支出单列出来，由此我们可以计算出除武警之外的其他支出，其中公检法司等的支出占绝大多数。但是其对于在公检法司等项下所包含的内容是否与2006年以前的相同，并没有说明。从比例看，应该差不多。这样我们就按照上述标准列出了2002—2009年国家对公检法司等机关的支出表。从中可以看出，期间公检法司等的财政支出增加了2.52倍，年增长率为36%，期间国家财政总支出增加了2.46倍，年增长率为35.1%，二者大体持平。从公检法司支出占国家财政支出的比例看，一直保持在5%以上，没有太大变化，最高的年份5.83%，最低的年份5%。中央和地方财政对公检法司的支出采取分级负担的方针，中央财政对公检法司的支出增长1.76倍，年均增长率为25.1%，占中央财政支出的比例在1%左右，最低的年份0.89%，最高的年份1.27%；地方财政对公检法司的支出增长了2.56倍，年均增长率为36.6%，占地方财政总支出的7%左右，最高的年份7.19%，最低的年份6.08%。（参见表0—10）(www.xing528.com)

图0—3　国家财政对公检法司等的支出（2002—2009年）（亿元）

政法经费包括法院、检察院、公安机关和司法行政机关的人员经费、公用经费（包括日常运用经费和办案经费）和业务装备经费，除此之外还包括政法机关基本建设的经费。就法院办案经费来源而言，在改革开放前其主要来源于中央的财政的预算，法院受理的案件数量很少，经费需求数量有限，各类案件实行不收费的政策。从1980年起，全国开始实行“分级负担，分灶吃饭”，各项审判经费支出由同级财政预算拨付，法院通过诉讼费以及其他创收来弥补经费保障的不足，诉讼费由人民法院自收自支，不纳入财政预算。据最高人民法院统计，1997年全国法院共得到财政部门拨给的审判业务经费7.9亿元，而用诉讼费补充业务经费就达39.1亿元，是财政拨款的5倍左右。^[3]从1998年开始推行“收支两条线”的新政策，法院诉讼收入全部上缴财政，财政足额拨款，保证它们“吃皇粮”。我们很难拿到每年财政拨款的具体数字，但是从法院的设施、装备，包括法院基本建设（审判庭、人民法庭等）、装备建设（办公设备、服装、车辆等）、信息化建设、基本经费保障（人员经费和公用经费）状况看，改革开放前后对比，很明显地能看出国家的投入越来越多。目前全国大部分省、自治区都由省级财政制订了法院公用经费保障标准。我国共有法官19万人，以每名法官每年办案经费2万元到3万元计算，国家财政拨款应在38亿到57亿元，是1997年的4.8倍到7.3倍。^[4]即使扣除物价上涨因素，国家财政拨款仍然有明显的增长。^[5]

从个人对司法的投入来看，改革开放前法院不收诉讼费，个人没有诉讼费的支出，与打官司相关的律师费用也很少。而改革开放后，每年几百万件诉讼案件，尤其是民事案件，虽然从来没有公布过每年法院诉讼费的收取数量，但肯定是一个相当可观的数目，据估计应在110亿元以上。^[6]每年律师的收费，既包括诉讼案件也包括非诉案件，更是一个十分可观的数字。2004年全国律师事务所律师服务收费总额达到132.8亿元，2009年为324亿元，增长1.44倍。

图0—4　全国律师业务收费总额（2004—2009年）（亿元）

资料来源：《中国律师年鉴》2004—2010年各卷。

我国司法经费保障制度经历了曲折的发展过程，从改革开放前主要由中央财政统一负责，当事人无偿诉讼，到改革开放初期法院的自收自支，用诉讼费补充业务经费的不足，再到目前实行的收支两条线和地区经费调剂的政策。这些经费保障措施对司法的影响既有正面的，也有负面的。特别是以收抵支的做法，虽然不失为一项权宜之计，弥补了司法经费投入的不足，但是在实践上产生了很多制度性的问题，比如，对诉讼费的追求使得法院失去中立性的地位，资金收支失去外部的制度监管，案件少的落后地区审判经费无法保障等。更为严重的是这种做法使司法职能发生了扭曲，法院成了创收机构，司法职能公司化、商业化、地方化，难免影响司法的公正和权威，有的地方法院为了争案源，甚至连管辖权都不顾，这些极大地影响了法院的公信力。目前司法经费保障制度的改革仍然在进行中。