陕甘宁边区：民主政治和廉政建设的成果

一、陕甘宁边区的民主政治和廉政建设

（一）陕甘宁边区的民主政治

陕甘宁边区的民主政治不是旧的、过时的、欧美式的资产阶级专政的所谓民主政治；同时，也不是苏联式的无产阶级专政；而是合乎当时中国国情的新民主主义的民主政治，是新民主主义的宪政。什么是新民主主义的宪政呢？简言之，就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政，就如孙中山先生在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中所说的那样：“为一般平民所共有，非少数人所得而私也。”

陕甘宁边区的民主政治概括起来讲，有三个主要特点：一是民主平等的普选制度；二是人民当家做主的参议会制度；三是实行“三三制”的民主建政原则。

1.民主平等的普选制度

在政权建立之后，陕甘宁边区是第一个实行民主制度的区域。西安事变后，共产党为了团结抗日，于1937年2月把陕甘宁根据地政权由工农苏维埃制度改为抗日民主制度。同年5月，根据议会民主制度的原则，制定了第一个《议会及行政组织纲要》和《选举条例》。接着，开展了第一次民主普选。规定：一切赞成抗日的人，年满18岁者，不分阶级、党派、性别、民族和信仰，不受财产和文化程度的限制，都有选举权和被选举权。普选中，选民以普遍、直接、平等、不记名方式选举各级议员和政府领导成员。在选举中，又从边区地广人稀、文化落后的实际出发，采取票选法、画图画杠法、投豆法、编号选举法、举手表决法等方式，保证了广大劳动人民能参加选举。参加选举的人员占总人口数的80%左右。参政的形式非常广泛，包括各个阶级、阶层、行业。特别突出的是妇女都能参选参政。1939年1月，边区第一次参议会在延安召开，民主选举了边区参议会和边区政府，并制定了施政纲领。至此，民主制度在边区真正实现。朱德到会并讲了话。他说：“在中国，由议会选举政府，决定施政方针，边区是第一个。”^[2]

2.实行“三三制”的民主建政原则

1941年，边区进行第二次民主普选，并在各级议会和政府机关中实行“三三制”，即议会议员和政府机关成员中，共产党员占1/3，非党左派进步分子占1/3，不左不右的中间派占1/3。“三三制”的普遍实行，标志着民主制度进一步发展。1946年，边区实行了第三次民主普选。在选举过程中，人民群众放手检查政府工作，肯定优点，批评缺点，并淘汰了不称职干部，新选出了许多优秀干部，这表明民主制度在边区得到了进一步完善。“三三制”的目的：一是推动全国统一战线政权的建立；二是为了争取中间派，孤立顽固派；三是约束自己，加强党对政权的领导。“三三制”的实行，使边区政府成为名副其实的由中国共产党和各抗日阶级、阶层合作的民主联合政府。

“三三制”的实行，一方面使人民群众获得了广泛的民主和自由，革命和生产积极性空前提高；另一方面，政府成了真正为人民办事的机关，受到人民的拥护和爱戴。这是中国历史上的创举。它不仅在当时为其他根据地的政权建设提供了经验和范本，而且对全国民主运动的发展起了推动作用。

3.人民当家做主的参议会制度

陕甘宁边区参议会是抗战时期中共民主制度的尝试，是边区实行民主政治的最主要组织形式，是人民当家做主的议会制度，是名副其实的权力机关。参议会代表人民议事、管事，具有创制权、复议权、选举权和罢免权，是同级政权机构中的最高权力机关，对于把边区建设成模范的抗日民主根据地，对于促进抗日根据地的建设，对于推动国统区的民主运动、扩大中共在国统区乃至国际上的影响和声誉，对于抗日战争和解放战争的胜利，甚至对于新中国成立后人民代表大会制度的建立都具有重大的历史意义。

陕甘宁边区参议会每三年召开一次。参议会共举行过三届四次。在大会上，全体参议员听取边区政府工作报告，检查政府工作，决定各种重要政策、应兴应革事项，选举参议会正副议长、常驻议员，边区政府正副主席、委员，边区高等法院院长。在其闭会期间，责成常驻议员监督执行大会的全部决议。

陕甘宁边区第一届参议会。1939年1月17日至2月4日在延安召开。会议听取并讨论了边区政府主席林伯渠关于《陕甘宁边区政府两年来的工作报告》。通过了《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区土地条例》《陕甘宁边区法院组织条例》等法规。

大会选举高岗、张邦英为边区参议会正副议长；选举林伯渠、高自立为边区政府正副主席；选举雷经天为边区高等法院院长；选举曹力如为边区政府秘书长。

陕甘宁边区第二届参议会第一次会议。1941年11月6日至21日在延安召开。毛泽东作了演讲，要求边区参议会成为打倒日本帝国主义的动员大会，成为团结一切抗日力量的大会。大会讨论并通过了林伯渠所作的《政府工作报告》，讨论并通过了《陕甘宁边区施政纲领》，制定和通过了《陕甘宁边区保护人权财权条例》《陕甘宁边区行政专员公署组织暂行条例》《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区各级参议会选举条例》《陕甘宁边区战时动员壮丁与牲口条例》《陕甘宁边区土地租佃条例》。

大会选举高岗为边区参议长，安文钦、谢觉哉为副议长，南汉辰为秘书长。大会选举林伯渠为边区政府主席、李鼎铭为副主席、周文为秘书长，雷经天为边区高等法院院长。

陕甘宁边区第二届参议会第二次会议。1944年12月4日至19日在延安召开。毛泽东到会做了《一九四五年的任务》的演说；中央领导董必武、周恩来、彭德怀作了报告，朱德、陈云、陈毅、任弼时等来宾讲话。大会通过了“要求立即改组国民政府和统帅部，组织联合政府，联合统帅部电”及“向敌后解放区及各地爱国青年致敬电”。边区政府主席林伯渠作了《边区民主政治的新阶段》的工作报告，副主席李鼎铭作了《关于边区文教方向的报告》，副议长谢觉哉作了《民主的边区是中国解放的旗帜》的报告。大会还通过“请蒋介石撤销封锁边区大军调赴抗日前线电”。

陕甘宁边区第三届参议会。1946年4月2日至27日在延安召开。边区政府主席林伯渠作了《边区建设新阶段》的报告，报告中提出了“经济为本”“文化重要”“继续发扬政治民主”等问题；副主席李鼎铭作了《边区人民的伟大胜利》的选举工作报告。

在大会讨论中，有59位（占报到议员的41% ）议员发言，肯定了政府工作的成绩，也批评了政府工作的缺点，并提出今后改进的意见。大会收到提案159件，经审查合并为92件，分别送各有关部门审查处理。

大会通过了《关于政府工作报告的决议》《陕甘宁边区宪法原则》《陕甘宁边区复员方案》《陕甘宁边区一九四六年到一九四八年建设计划方案》《陕甘宁边区婚姻条例》《陕甘宁边区营业税暂行条例》。(www.xing528.com)

大会通过了“要求国民政府实行政协决议，履行四项诺言”“向毛主席、朱总司令致敬，慰问八路军、新四军及一切民主军队将士”等电函。

大会选举高岗为边区参议会议长，谢觉哉、安文钦为副议长，刘景范为秘书长；林伯渠为边区政府主席，李鼎铭、刘景范为副主席，王子宜为秘书长；马锡五为高等法院院长。

法制建设是政治建设的主要组成部分。在边区存在的10多年里，共制定和颁行了64个类别、数量达千件以上的法律法规，按当时的标准划分为宪法、刑法、民法、诉讼法等。这些法律体现了实事求是的法制精神、依靠群众的法制路线、保障民主的法制原则、求实创新的法制作风、反帝反封建的法制内容，为新中国立法积累了丰富的经验。

（二）陕甘宁边区政府的廉政建设

陕甘宁边区政府在廉政建设方面成绩卓著。毛泽东曾高度评价说：“陕甘宁边区是全国最进步的地方，这里是民主的抗日根据地。这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫花子，七没有结党私营之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃摩擦饭，十没有人发国难财……”^[3]可见当时的陕甘宁边区是世人心中的一片净土和圣地。美国人卡罗尔·卡特在其所著《延安使命： 1944-1947美军观察组延安963天》一书中说：共产党“最伟大的魅力是简朴。他们的目标是勤奋工作和简单生活，而他们的精力、活力和真诚，使他们与腐化的国民党形成鲜明对比。”“共产党……士气高昂，与国民党的状况截然不同。国民党士气低落……国民党政府非常腐败。”^[4]

陕甘宁边区政府在廉政建设方面的主要做法是：

1.加强干部管理教育制度

1943年4月25日，陕甘宁边区政府公布了《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则（草案）》《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例（草案）》《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例（草案）》等行政法规，具体、明确地规定了公职人员什么能做，什么不能做，违规后会受到怎样的处罚，使他们言有所依，行有所规，起到了极大的预警作用。比如对干部作风和团结问题规定很具体；对上级要服从，对同级和有关部门要和衷共济，对下级和广大群众要密切关心，克己奉公，实事求是，积极负责，埋头苦干，足资表率；对不能团结干部、团结有关部门、团结群众而酿成不应有纠纷，侵害群众利益，妨害工作进行，损害政府威信者均要严加处罚。

陕甘宁边区对干部教育，侧重于以下三个方面：一是理想教育；二是全心全意为人民服务的宗旨教育；三是勤俭节约、艰苦奋斗的教育。所以陕甘宁边区的干部具有坚定正确的政治方向，立足西北一端，却能胸怀天下，志存高远，矢志不渝，为人民大众的解放和利益不懈奋斗。陕甘宁边区造就了众多毫无自私自利之心的高尚的人，纯粹的人，脱离低级趣味、有益于人民的人。他们在极其艰苦困难的条件下，凭借自力更生、艰苦奋斗的精神，披荆斩棘，勇往直前，取得了一个又一个胜利。

2.依法惩贪制度

失去监督的权力必然产生腐败。防止腐败，要从源头抓起，关键要加强立法，建章立制。

陕甘宁边区政府十分重视建立完善惩治腐败的法规建设。先后公布了《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例（草案）》《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区政务人员公约》等法规，规定：厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为、假公济私行为，并规定“共产党员有犯法者从重治罪”。

陕甘宁边区政府法纪严明，惩处力度大。如规定贪污1000元以上者，处以死刑；贪污100元以下者，处1年以下有期徒刑或苦役。在惩处时做到了在法律面前人人平等，不论其职位多高，功劳多大，均一视同仁。如贪污犯、甘泉县张家畔税务局原局长苏家壁，是个身经百战、伤痕累累、战功卓著的老红军，在重病期间，毛泽东亲自去看他，让医务人员认真为其治病，将中央配给自己的每天半斤牛奶转让给苏家壁食用。但他贪污了3050元，1941年1月，陕甘宁边区高等法院以贪污罪判处苏家壁死刑，边区政府主席林伯渠专程征询毛泽东的意见，毛泽东回复“要维护法律的尊严”，苏家壁伏法。由此看来，在严厉的刑罚下，谁敢以身试法，必将付出沉重的代价。

3.民主监督制度

实行民主监督，是保持权力廉洁的最有效途径。为防止政府工作人员以权谋私，贪污腐败，必须把权力置于严格的监督下。陕甘宁边区政府在廉政建设中，非常注重民主监督的作用。边区的民主监督包括民主党派监督、专门机构监督、人民群众直接监督。陕甘宁边区各级行政官员均由各级参议会选举，如有违法失职行为，参议会有权代表人民降级或罢免。各级参议会代表民意，承担着监督政府及行政人员的责任。对于党外人士的批评，不论是文字的、口头的或其他方式的，党员和党组织都要虚心倾听，决不可文过饰非，拒绝党外人士的批评。毛泽东指出：只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。《陕甘宁边区施政纲领》赋予人民控告公务人员非法行为之权利。各级政府对人民的诉状应及时认真处理，对控告上级政府领导的诉状，负责转呈，不得置之不理，不得有任何阻难。由于认真实行民主监督，陕甘宁边区政府才得以将自身打造成廉洁高效、充满活力的民主政府。

4.精简机构和俸以养廉制度

（1 ）精简机构。机构庞大，人浮于事，必然滋生腐败。1941年底，根据李鼎铭先生的提案，中共中央决定实行精兵简政。精简机关，加强基层，提高效能，节约人力、物力、财力。1942年春夏、1943年2月，又实行了两次机构精简。政府机构裁并了1/4 ，直属机关由35个减为22个，人员由469人减为279人，政府工作人员减编24%。乡政府，设乡长1人，文书1人。县政府，设县长1人，县长兼自卫军大队长；设政务秘书1人，襄助县长处理政务，减少科的编制，减少技术人员和杂务人员。通过精简机构，提高了政务人员的素质，克服了官僚主义，减轻了人民负担，保持了政府的廉洁、勤效。正如李鼎铭先生在《边区政府简政总结》中所说：简政“提高了领导质量，增长了工作效率，就以边区政府而论，数次简政虽把一半以上人员减少，但工作任务并未减轻，且树立了踏实与艰苦的作风，一个人做一个至五个人的工作，同时在注意掌握政策方面也大有进步了。”不仅如此，还加强了干部劳动观念，一切自己动手，提倡节约，树立生产模范。简政后虽然杂务人员很少，但大家都能愉快地共同劳动、共同生产与做各种勤务工作。^[5]总之，1941年到1943年，边区政府连续进行三次精简，初步达成了精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。

（2 ）俸以养廉。边区条件艰苦，物质短缺，但各级公务人员都能廉洁奉公。固然，这主要靠他们高度的共产主义觉悟和艰苦奋斗的精神来支持，但边区政府在《陕甘宁边区施政纲领》中依然公开写入“俸以养廉”的原则。这一原则的基本精神就是保障一切公务人员及其家属必需的物质和文化娱乐生活，被服也统一发放。以广大干部为重点，适当照顾老弱病残者，提供一定的医疗保障。对干部子女实行统一供给抚养教育的制度。“俸以养廉”制度，在极其艰苦的条件下，解除了公务员对基本生活的后顾之忧，防止了他们升官发财、钻营禄位、贪污腐化思想和行为的滋生，培养了艰苦朴素的作风。

陕甘宁边区廉政建设的历史经验，不仅具有重大的历史意义，而且对新形势下的廉政建设具有很强的借鉴作用。