国家审判机关的作用和《政法工作五十年-任建新文选》

(1988年7月18日)

【编者按】

1987年8月召开的中国共产党第十三次全国代表大会，深刻阐述了社会主义初级阶段的基本理论，提出了党在社会主义初级阶段的基本路线，制定了经济发展战略和深化经济体制改革、进行政治体制改革、发展社会主义民主和加强社会主义法制建设的一系列方针，为法院工作指明了方向。

1988年3月，在七届全国人大一次会议上，任建新当选为最高人民法院院长。同年7月18日至28日于北京召开了第十四次全国法院工作会议。本文是任建新在会上作的工作报告。

这个报告以党的十三大提出的党在社会主义初级阶段的基本理论和基本路线为指导，分析了改革开放后人民法院工作面临的新形势，第一次提出了人民法院作为国家的审判机关，要充分发挥惩治犯罪、保护公民合法权益、调节经济关系三个职能作用，而不仅仅是惩治犯罪的职能作用。报告指出，在新形势下，各级法院既不能丝毫削弱依法打击犯罪活动、惩治犯罪分子的职能;又必须大力强化依法保护人民民主权利和其他合法权益的职能;大力强化依法调节经济关系，促进社会生产力发展的职能。强调只有充分发挥审判机关的职能作用，全面开展刑事、民事、经济、行政和海事审判工作，才能全面履行宪法和法律赋予人民法院的职责，完成“保护人民，惩治犯罪，促进改革，服务四化”的任务。

这个报告明确了今后一个时期人民法院工作的指导思想和方针任务，对做好新时期人民法院的各项工作产生了积极的影响。

这次会议的任务，就是在党的十三大关于社会主义初级阶段的理论、路线和方针的指导下，贯彻七届全国人大一次会议的精神，以改革总揽全局，研究人民法院在新形势下面临的新情况和新问题，总结交流经验，安排今后一个时期法院的工作。

党的十三大深刻地阐述了社会主义初级阶段的理论，提出了党在这个阶段的基本路线，制定了经济发展战略和深化经济体制改革，进行政治体制改革，发展社会主义民主和加强社会主义法制建设等一系列方针。这就为法院的工作指明了方向，提出了要求。今后法院工作的基本方针，就是要以党的十三大提出的社会主义初级阶段理论和基本路线为指导，在党的领导下，在人民代表大会及其常务委员会的监督下，通过全面开展审判工作，充分发挥审判机关的职能作用，为建立社会主义商品经济新秩序服务，为“一个中心、两个基本点”服务。各级法院的同志们应当认识到，人民法院作为人民民主专政的审判机关，不仅要依法严厉打击严重犯罪活动，维护社会安定和经济秩序，而且要依法保护人民的民主权利和其他合法权益，调节经济关系，更直接地为改革、开放服务，为发展社会生产力服务。对一切有利于改革、开放，有利于发展生产力的行为，要依法予以保护和支持;对一切不利于改革、开放，不利于发展生产力的行为，要依法予以反对和限制;对一切危害改革、开放，破坏生产力的行为，要依法予以打击和制裁。这也就是说，人民法院作为国家审判机关，既要对敌实行专政，又要为人民服务，为社会主义现代化建设服务。在新形势下，各级法院既不能丝毫削弱依法打击犯罪活动，惩治犯罪分子的职能;又必须大力强化依法保护人民民主权利和其他合法权益的职能;大力强化依法调节经济关系，促进社会生产力发展的职能。这样，才能全面履行宪法和法律赋予人民法院的职责，完成保护人民，惩治犯罪，促进改革，服务四化的任务。

一、全面开展审判工作，充分发挥审判机关的职能作用

(一)进一步抓好刑事审判工作

当前，我国的改革进入了一个新的阶段，处于关键时刻。改革的深化必然引起社会各方面利益更为深刻的调整，解决这些重大问题难度大，涉及面广，矛盾多，容易引起社会震动，出现一些不安定的因素，甚至有时可能发生一些闹事和骚乱等突发事件。各种犯罪分子也会趁机进行犯罪活动。中央要求必须要有一个安定的社会环境，以保证改革开放的顺利进行。因此，各级法院应当采取有力措施，进一步抓紧抓好刑事审判工作。

第一，继续贯彻依法从重从快惩处的方针，严厉打击严重危害社会治安的犯罪活动。当前，社会治安状况总的说是基本稳定的。但是，刑事案件在一些地方有所上升，特别是重大案件上升的幅度很大。面对当前社会治安的严峻形势，各级人民法院对这些严重危害人民生命财产安全、严重扰乱社会治安的犯罪分子，要坚决依法从重从快惩处;对主犯、惯犯、累犯、教唆犯、流窜犯必须依法严厉打击;对蓄意煽动闹事的为首分子和进行打砸抢的犯罪分子，要注意掌握确凿的证据，适时依法严肃处理。要根据各地社会治安的情况和需要，配合有关部门，有计划地适时地开展一些规模不等的专项斗争，对那些严重危害社会秩序，犯罪分子气焰嚣张，群众反映强烈的犯罪活动，进行集中打击。铁路运输法院要同有关部门和地方积极配合，共同搞好铁路沿线站、段的专项斗争，以切实维护铁路运输秩序和旅客的人身、财产安全。

第二，继续贯彻对严重破坏经济的犯罪分子依法从严惩处的方针，严厉打击严重经济犯罪活动。最近，中央提出“经济要繁荣，党政机关要廉洁”，要坚决“依法惩处贪污、受贿、弄权渎职、敲诈勒索等犯罪活动”。这是关系到人心向背和改革成败的大事，人民法院一定要再接再厉地把经济犯罪案件的审判工作抓紧抓好。对严重危害改革，破坏经济，使国家和人民财产遭受重大损失的严重经济犯罪活动，坚决依法从严惩处。同时，我们也看到在深化改革、扩大开放的新形势下社会矛盾的复杂性:一方面经济发展欣欣向荣，一方面出现了许多混乱现象。这是我国社会主义商品经济新秩序正在建立而又尚未完全形成的过渡时期的反映。在这种新旧体制交替的情况下，人民法院必须坚持实事求是的思想路线，在审理经济犯罪案件中，要注意区分多种所有制经济和各种承包责任制的不同情况，正确认定犯罪的主体和侵害的客体，注意区分罪与非罪的界限，此罪与彼罪的界限。要严格分清缺少经验、工作失误与玩忽职守、渎职犯罪的界限，不正之风与贪污、受贿的界限，经济合同纠纷与诈骗犯罪的界限，等等。既要避免把一般的工作失误、不正之风当作犯罪处理，也不允许把严重破坏经济的犯罪当作工作失误、不正之风轻易放过。

总之，审理刑事案件，一定要坚持以事实为根据，以法律为准绳，特别注意一个“准”字。一切要从实际出发，实事求是，依法办案，不枉不纵，打破关系网，杜绝人情案。依法该重判的，坚决重判;有法定从轻、减轻或者免除处罚情节的，依法从轻、减轻或者免除处罚;不构成犯罪的，依法宣告无罪。一定要使案件的处理经得起历史的检验。

第三，加强对少年犯罪问题的调查研究，进一步做好对未成年人刑事案件的审判工作。犯罪年龄趋向低龄化的现象，已成为一个应当引起我们严重注意的社会问题。对违法犯罪的少年，我们的方针是着眼于教育、挽救和改造。近两年来，上海、天津、福建、江苏等地的法院试办了少年法庭，专门审理未成年人的刑事案件。针对未成年人的特点，“寓教于审”，注重查清犯罪原因，注重启发疏导，注重做好家长工作，注重惩办与宽大相结合，注重回访考察，收到了很好的社会效果。今年5月，最高人民法院在上海召开了全国法院审理未成年人刑事案件经验交流会，初步总结和推广了一些成功的经验。各地法院可以结合当地的实际情况，试办少年法庭。同时，各高级法院也要注意对少年犯罪的类型、原因、特点、规律，以及审判未成年人刑事案件的原则、方式和方法，进行调查研究和总结。

第四，积极参加和落实对社会治安的综合治理。各级法院要通过对案件的公开审判，就案讲法，增强群众的法制观念;针对审理案件中发现的问题，提出司法建议，预防犯罪;配合有关部门加强对被判缓刑、管制的犯罪分子定期考察，对劳改罪犯进行认罪服法教育等，进一步落实对社会治安的综合治理。

(二)继续以贯彻民法通则为中心，搞好民事审判工作

全国法院受理的民事案件数量多，增长幅度大，涉及的范围广，情况很复杂。当前必须着重解决好以下几个问题:

第一，不断深化对民事审判工作重要性的认识，切实加强对民事审判工作的领导。民法通则颁布施行后，公民和法人的法定民事权利和义务的范围扩大了，过去用行政手段解决的一些问题，现已逐步纳入了法制的轨道，用法律来调整，因而要求民事审判工作在更大范围里发挥更加重要的作用。各级法院要进一步把民事审判工作认真抓好。

第二，深入学习、贯彻民法通则，提高执法水平，保证办案质量。随着民事法律的逐步完备，民事审判工作从过去主要依靠政策逐步转变为主要依靠法律、也执行政策。这个带有根本性的转变，对我们的办案质量提出了新的更高的要求。因此，民事审判工作的当务之急，是要继续认真学习、切实贯彻执行民法通则和最高人民法院关于贯彻执行民法通则若干问题的意见，全面提高办案质量。检验办案质量的高低，关键要看是否准确地贯彻执行了民法通则等各项民事法律。要提高执法观念，改变那种单纯凭经验办案的习惯做法;要提高准确适用民法通则等法律的水平，善于严格依法办事。要具体分析研究案件中的民事法律关系，明确当事人的权利和义务，确定民事责任，坚决克服不分是非、责任，一味“和稀泥”的错误做法。要坚持执法工作的原则性和严肃性，维护法律的权威。

第三，切实保护公民的民事权利。随着社会主义商品经济和国家民主政治的发展以及民法通则的颁布施行，公民个人依法享有的财产权和人身权利的范围更加广泛。我们要改变那种只注意保护国家和集体利益，忽视保护公民个人合法权益的思想和做法，切实保护公民的各项民事权利。

婚姻案件一直居民事案件的首位，占一半左右，这是民事审判工作的大头。社会主义商品经济的发展，法制观念的增强，引起了婚姻家庭观念、离婚原因、夫妻财产内容等方面的变化。处理离婚案件，如何正确地把握离与不离的标准，各地要根据新情况，认真分析研究，慎重进行处理。对夫妻感情，既要看基础，又要看发展变化。要分析感情破裂的原因和程度。对感情尚未破裂的，要尽量做好和好工作;对于感情已破裂的，不能简单地强调稳定婚姻家庭关系，勉强维持;对于感情确已破裂且一方当事人确有错误，需要给予党纪政纪处分的，可以提出司法建议，但不要以判决不准离婚作为“惩罚”的手段。在审理婚姻家庭方面的案件时，要注意依法保护老人、妇女和儿童的合法权益。当前处理离婚案件的一个棘手问题，是当事人以自杀要挟法院，以满足其无理要求。对此，我们应本着对人民负责的精神，把工作做好做细，尽可能避免这类事情发生，但不能因为当事人以自杀相威胁就不敢依法办案。在审判人员严格依法办案的前提下，如果当事人自杀，不应因此追究审判人员的责任，法院的领导同志要敢于实事求是地做解释工作。但这决不意味着我们可以松一口气，可以掉以轻心，而是要更加认真负责;如果有失职行为，同样应当追究有关人员的责任。

因借贷而形成的债务案件成倍上升，形成的原因和特点都发生了很大变化，这是社会主义商品经济发展的客观反映。处理借贷案件要着眼于保护正当的借贷活动和债权人的合法权益，促进商品经济的发展。对无理拒绝履行债务，甚至借债挥霍享受而赖账不还的，不能让他们在经济上占便宜，即使一时无力偿还，也要责令其分期或者延期偿还。对私人借贷利率，目前法律尚无具体规定，可以允许适当高于国家银行的利率。可以高多少，在国家尚未制定出民间借贷法规之前，各高级法院可以根据本地实际情况酌情进行处理，以取得经验。

民法通则实施以来，著作权、名誉权、姓名权、肖像权等有关知识产权和人身权方面的案件显著增多，今年第一季度比去年同期增加了两倍半。我们处理这类案件的经验还不多，需要大胆探索和实践。要正确理解和适用法律规定，掌握构成侵犯这些民事权利的要件，准确地认定当事人应当承担的民事责任，恰当地适用承担民事责任的方式和制裁措施。处理著作权纠纷案件，要分清作品是职务作品还是非职务作品，是合作作品还是个人作品，分清侵犯著作权与合理使用作品的界限，注意保护作者的合法权益。处理肖像权纠纷案件，要查明使用肖像是否经肖像人同意，是否以营利为目的，是否造成了一定后果，以确定是否侵权和侵权人的责任。处理名誉权纠纷案件，要查明侵权人是否构成民法通则规定禁止的侮辱、诽谤的行为。处理因报刊上发表文章引起的名誉权纠纷，要区分正当的舆论批评与侵犯名誉权的界限，既要依法保护公民的名誉权，又要依法支持舆论监督。

第四，积极慎重地处理涉台民事案件。随着台湾地区来大陆的人与日俱增，涉及台胞的民事案件也愈来愈多。正确处理好这类案件，保护海峡两岸当事人合法权益，对于促进“三通”和祖国统一大业有积极的作用。在审理涉台民事案件时，既要坚持国家法律的基本原则，又要充分考虑海峡两岸长期隔绝的实际情况。审理涉台婚姻纠纷案件，要注意稳定婚姻家庭关系现状。凡经我人民法院和婚姻登记机关办理的离婚，应承认其效力，一方或者双方再行结婚的，受法律保护。双方分离后未办离婚手续，一方又与他人结婚的，对于这种历史原因造成的特殊情况，我们不主动干预。一方以离婚提起诉讼的，要根据具体情况妥善处理。审理涉台继承和债务纠纷案件，可以根据特殊情况延长诉讼时效。对解放前形成的正当债务或者在台湾地区立下的遗嘱，只要不违背国家法律的规定，可以承认。对未能参加诉讼的台湾地区当事人的权益，也要依法予以保护。审理涉台房屋纠纷案件，要充分保护台胞的所有权。对涉及代管、出租、典当的房屋纠纷案件，均应依法处理。非产权人或者其他共有人擅自出卖台胞房屋的，原则上应认定无效，由侵权人退还房屋;已无法退还的，由侵权人赔偿。属于落实政策的问题，应告知当事人向有关部门提出。

审理涉台民事案件是一项政策性很强的工作，我们刚开始接触，有许多情况和问题尚不了解。各级法院一方面要及时受理这类案件，维护海峡两岸当事人的合法权益;另一方面要加强调查研究，总结经验，遇到问题及时报告，并同有关部门加强联系，共同做好这一工作。

(三)大力加强经济审判工作

当前，经济审判工作急需解决四个问题:

第一，适应新形势的发展，处理好新型案件，调整和扩大经济审判庭的收案范围。在继续审理好原有的各类经济合同纠纷案件，特别是量大面广的购销合同和农村承包合同纠纷案件的同时，要注意审理好在改革过程中出现的、反映了新的经济关系和改革发展趋势的新型案件。例如，企业承包、租赁经营和联营合同纠纷案件;企业破产或者债务清偿案件;技术合同纠纷案件和商标、专利侵权纠纷案件;以合伙经营组织、私营企业或者外商投资企业为诉讼主体的经济合同纠纷案件和经济侵权纠纷案件;劳动争议案件，特别是外商投资企业和私营企业中的劳动争议案件。由于这些新型案件的出现，需要适当扩大经济审判庭的收案范围。同时，由于行政审判庭的建立，需要将经济行政案件，除工业产权案件外，划归行政审判庭受理。对双方当事人都是军队内部的经济纠纷案件的审理，军事法院可以进行试点。

随着对外开放的不断扩大、沿海经济发展战略的实施和外向型经济的发展，今后涉外和涉港澳的经济纠纷案件将逐渐增多。为了不断提高审理这类案件的质量，最高人民法院将和一些沿海地区的法院，组织必要的力量，加强对外国和港澳地区经济立法和经济司法的研究。

第二，进一步明确审理经济纠纷案件的法律依据。根据宪法和法律规定，最高人民法院曾明确，除全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律外，国务院制定的行政法规，各省、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，均可作为审理经济纠纷案件的依据，但以不同法律相抵触为限。现在根据深化改革和扩大开放的需要，根据全国人大最近几次扩大地方制定地方性法规和行政规章的权力的决定精神，以及1986年修改后的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，对省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，对国务院各部委，各省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区的人民政府所在地的市和国务院规定的较大的市和各计划单列市的人民政府，各经济特区政府制定的规章，人民法院也可以作为审理经济纠纷案件的依据，但以不同法律和上级法规相抵触的为限。地方性法规或者规章与法律或者上级法规相抵触的，人民法院不予适用。对地方性法规和规章是否与法律和上级法规相抵触难以确认的，以及不同地区的地方性法规或者规章具体规定不一致，在执行中发生冲突的，上述市一级的地方性法规和规章，由高级法院商请省、自治区人大常委会或者人民政府研究解决;省、直辖市的地方性法规和规章，自治区的自治条例、单行条例和规章，由各高级法院报请最高人民法院商全国人民大常委会或者国务院研究解决。

全民所有制工业企业法将于今年8月1日起施行，企业破产法将于今年11月1日起试行。对外国的自然人或者法人能否依照上述两个法律以债权人名义参与破产诉讼的问题，我国民事诉讼法(试行)规定:“外国人、无国籍人在人民法院起诉、应诉，同中华人民共和国公民有同等的诉讼权利和义务。外国企业和组织在人民法院起诉、应诉，依照本法规定享有诉讼权利，承担诉讼义务。”因此，外国的自然人或者法人作为债权人可以参与全民所有制企业破产案件的诉讼程序，并同中国的自然人或者法人一样同等地适用企业破产法(试行)的各项有关规定。但是，根据民事诉讼法(试行)的规定，外国法院对我国公民、企业和组织的民事诉讼权利加以限制的，我国人民法院对该国公民、企业和组织的民事诉讼权利，实行对等原则。

第三，坚决克服地方保护主义影响。当前，地方保护主义反映在法院审判工作中的主要表现是:争案件管辖权;偏袒本地当事人，作不公正的裁判;对外地法院委托协助执行的，不予协助;给被执行的本地当事人出谋划策，等等。地方保护主义是把地方和部门的狭隘利益置于国家整体利益之上的小生产意识的反映，同社会主义商品经济是格格不入的;从长远来看，对本地也是不利的。地方保护主义干扰了秉公执法，破坏了国家法制的统一，败坏了人民法院的声誉，必须坚决反对。各地法院要坚持法律面前一律平等的原则，从全局出发，坚持依法办案，维护法制的统一。对本地当事人和外地当事人、中国当事人和外国当事人一视同仁。要敢于突破地方关系网，敢于排除各种干扰，必要时向党委和上级法院报告，以取得支持。上级法院要加强监督，如发现有偏袒，要立即纠正，并视情节对有关责任人员给予必要的处分。上级法院对下级法院抵制地方保护主义的正确行为，要给予坚决支持。

第四，认真解决执行难的问题。法院判决和裁定的执行，直接关系到当事人的合法权益，关系到企业的经济效益和社会经济活动的正常运转，关系到法律的尊严。造成执行难的原因是多方面的。当前要特别注意严格依法办事，改善法院自身的工作，加强执行力量，并搞好内外配合。1.各级法院在审理案件过程中，根据需要应依法及时采取保全措施，为执行工作创造条件;同时要认真执行最高人民法院《关于在审理经济纠纷案件中认真办好外地法院委托事项的通知》，做好协助外地法院委托执行的工作。执行要严格依法，做到手续完备，讲究方法。对有关部门特别是有义务协助执行的单位要做法制宣传，讲明道理，化阻力为助力。对经过教育，仍坚持错误，阻挠执行或者拒绝协助执行的，应依照民事诉讼法(试行)的规定，采取强制措施;构成犯罪的，要依法追究刑事责任。2.被执行人资不抵债，又没有负连带责任债务人的，可根据有关规定商请工商、审计等部门配合，清产还债。符合破产条件的，依照企业破产法(试行)的规定处理。这两种情况也可依据企业兼并的有关政策规定，由债权人或者第三人有偿兼并被执行企业，从被兼并所得中偿还债务。3.同银行加强联系，共同改进执行工作。1983年最高人民法院与中国人民银行联合下发了《关于查询、冻结和扣划企业事业单位、机关、团体的银行存款的联合通知》，规定各专业银行要协助人民法院做好查询、冻结和扣划等工作，但在执行中还存在一些问题。最高人民法院正同中国人民银行协商，共同采取措施，进一步解决。各级法院要与银行加强联系，共同做好执行工作。

(四)努力加强海事审判工作

四年来，海事审判工作不断开拓前进，有了较大的发展，对维护航运秩序，保护海洋环境，促进对外经济贸易的发展，促进我国经济发展战略的实施，都起到了积极的作用。海事法院受理的海事和海商案件中，涉外案件所占的比例较大。已审结的案件，外国当事人涉及亚、欧、非、南北美洲的20多个国家，双方均为外国当事人的案件就有13起，甚至有一案双方当事人所在国均与我国无外交关系。我国的海事审判实践正在不断丰富和发展。保全措施已由诉讼保全发展到诉前保全，其中诉讼前扣押外轮42艘，并有了扣押姊妹船的实践;诉前案件由扣船发展到扣货，以及申请船东责任限制。通过办案，维护了我国的司法管辖权，依法保护了中外当事人的合法权益，扩大了海事法院在国际上的影响。今后要继续努力加强海事审判工作。

第一，有的海事法院管辖区域过大，当事人诉讼、法院审理两不便。这种状况应当改变。要根据需要和可能，在某些沿海经济特区的港口城市增设海事法院。已设立的海事法院可以派出巡回法庭，就地审理，巡回办案，方便群众，扩大收案。

第二，要协助立法机关早日制定出切合我国实际的海商法。对于目前海事审判工作中存在的一些亟待解决的问题，最高人民法院将根据我国的有关法律规定，结合我国的海事审判实践，参照国际公约和国际惯例，作出具体规定。我院起草的《关于船舶所有人责任限制的规定》和《关于涉外海上人身伤亡损害赔偿的具体规定》，已广泛征求了有关部门的意见，修改后即行下发。

第三，海事、海商案件的类型不断增加，原来的收案范围已不能适应形势发展的需要。据此，要在原有的基础上，适当扩大收案范围。在海事侵权纠纷案件方面，增加受理船舶损坏在空中架设或在海底、水下敷设的公用设施，港口作业拆船措施不当造成水域污染，船舶航行损害鱼网、其他捕鱼设施及水产养殖，航道中的废弃物、漂浮物、沉船或海上作业设施造成船舶经济损失，非法扣押船舶等经济纠纷案件;在海商合同纠纷案件方面，增加受理船舶建造、买卖和拆解，海员劳务、货物代理、供应船舶营运或日常维护所需物品等方面的合同纠纷案件以及运输设备灭失索赔案件;在法律规定的海事、海商的其他权利义务纠纷案件方面，增加受理海岸带、大陆架开发和利用纠纷案件，船舶共有人之间对船舶经营、收益、分配和对船舶所有权、占有权、抵押权或优先请求权发生的纠纷案件，远洋船舶所有人申请责任限制和设立基金的案件;在其他案件方面，增加受理海事请求权人在诉讼前申请扣押船载货物和其他有关财产的案件;增加受理海事执行方面的案件。海事法院收案范围的新规定，不久将正式下发。各海事法院应根据新的收案范围，努力做好海事审判工作。

(五)积极开展行政审判工作

行政审判是人民法院的一项新任务，已经有了良好的开端。目前已有120多个法律、法规规定当事人不服行政机关处罚和某些处理决定的，可以向人民法院起诉。今后行政立法还会不断增加，行政案件将越来越多，各级人民法院要切实做好行政审判工作。

第一，建立和健全行政审判机构。随着政治体制改革的深入发展，建立和健全行政审判机构势在必行。高级法院和中级法院一般要在今年内建立行政审判庭，基层法院也应根据需要和可能建立行政审判庭。

第二，明确收案范围和分工。行政机关对平等主体之间的民事(或经济)权益纠纷作调处或者仲裁后，当事人根据法律规定向人民法院起诉的，应作为民事或经济纠纷案件分别由民庭或者经济庭受理;行政机关对同一法律事实既作出行政处罚或者处理决定，又对平等主体之间的民事(或经济)权益纠纷作出裁决，法律规定当事人不服可以向人民法院起诉的，由行政审判庭并案审理。已经成立行政审判庭的法院，原由民庭、经济庭审理的各类行政案件，除工业产权案件仍由经济审判庭受理以外，其他行政案件应由行政审判庭受理。对于法律没有规定由法院受理的行政争议，应告知当事人向主管机关申诉。

第三，积极慎重地办好行政案件。行政诉讼制度的建立是社会主义民主政治和社会主义法制建设的重要发展，是促进和保障行政机关依法行政的一个重要手段。因此，各级法院要以积极的态度把这项审判工作开展起来。要坚持依法办事，严肃执法，并要十分注意办案的社会效果。同时，还应当看到，行政审判工作是法院在新时期的一项新任务。它涉及的行政法规多、案件种类多、行政部门多。认识和掌握行政审判工作的规律，还需要较长一段时间;行政诉讼法也尚未颁布，在诉讼程序方面还需要探索。因此，审理行政案件又必须慎重从事，对具体案件的处理要稳妥，既要注意依法保护公民和法人的合法权益，又要支持行政机关依法行使职权。(www.xing528.com)

目前，我国行政审判工作尚无行政诉讼法可供依循。各级法院都要加强调查研究，了解各个行政机关的职能和执法过程，掌握有关的法律、法规、规章和政策，认真总结审判经验，并整理出典型案例报送我院。最高人民法院要在调查研究的基础上，作出必要的司法解释，并积极协助全国人大常委会起草行政诉讼法，争取尽早审议通过。在行政诉讼法颁布实施前，审理行政案件，除法律和最高人民法院另有规定的以外，要继续适用民事诉讼法(试行)的有关规定。

(六)改进告诉、申诉工作，进一步加强审判监督

1987年全国各级法院处理公民和法人告诉、申诉的来信来访共900多万件次(来信来访各占450多万件次)，审结各类再审案件46万多件。处理这样大量的告诉、申诉，任务很繁重。特别是申诉案件，处理难度大，办不好，有的可能导致矛盾进一步激化。由于我国目前的申诉制度不健全，申诉工作中存在的问题比较多。因此，改进和加强告诉、申诉工作，是法院工作改革的一个重要课题。党的十三大提出要建立人民申诉制度，使宪法和法律规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为。这是我们改革申诉工作的根本指导方针。各级法院要重视并切实加强告诉、申诉工作。

第一，认真抓好对起诉的审查。目前，全国各级法院处理的来信来访中，有55%的是民事、经济纠纷和刑事自诉案件的起诉。绝大多数法院本着“两便”原则，对符合受理条件的，及时立案审理，有效地保护了公民和法人的诉讼权利。但是，有少数法院审查起诉的工作跟不上，不少应立案的未立案，也有极少数不该立案而立案的。有的法院怕影响结案率，采取“以结代立”，年底、月底不立的办法，使一些案件不能及时处理，有的当事人越级上告。产生上述问题的原因，客观上是审判力量不足和办案经费困难，主观上是有些同志对保护公民诉讼权利的重要意义认识不足。应当认识到，审查起诉工作，是人民法院审判工作的重要环节，是提高执法水平的重要组成部分。要依法对每一起告诉认真审查，对符合法定立案条件的，应当及时受理;对不符合法定立案条件的，要做好当事人的思想工作，劝其息诉，或者作为简易纠纷进行调解;对不属法院管辖范围的，及时转主管部门处理;对有可能矛盾激化的，要采取妥善措施加以疏导和预防。

第二，努力提高处理申诉的质量。在大量的申诉中，有许多是重复申诉。基层法院重复申诉的占30%左右，高、中级法院占40%以上。1987年最高人民法院接访的刑事申诉共有22000多人次，涉及的案件只6000多件，重复率很高，有的已申诉了多年。造成这种情况的主要原因，一是法院人力不足，忙于一审、二审，对申诉案件抓得不够;二是确有些法院存在官僚主义，处理申诉久拖不决，或者仅满足于“谈谈转转”，不解决问题，导致当事人逐级上访、反复申诉;三是一些当事人滥用申诉权利，无理缠诉，而我们又没有限制和终止无理申诉的法律规定。

提高处理申诉的质量，关键在于把“谈谈转转”变为真正解决问题。要力求在当事人第一次提出申诉时就解决问题。对申诉有理的，要依法改判;对申诉无理的，要依法有理有据有针对性地予以驳回，并做好思想工作。只要我们认真地这样做了，就可以大量减少重复申诉。有的法院在处理刑事申诉中，直接同申诉人见面，针对申诉理由，摆事实、讲法律、讲政策，进行法制教育，效果很好。

第三，认真贯彻分级负责处理申诉的原则。“分级负责，层层落实，上级带头，各方配合”，是解决目前大量申诉的有效办法。最高人民法院去年印发的《各级人民法院处理刑事申诉的暂行规定》，对如何分级负责作了明确划分。现正在起草处理民事和经济纠纷申诉的规定。分级负责的具体要求是:对当事人的申诉，一般先由原终审法院审查处理;当事人仍不服的，再由上一级法院审查处理。

第四，进一步加强审判监督，认真处理各类刑事申诉案件。当前要做好以下几项工作:一是善始善终地完成历史老案落实政策的工作。这项任务虽已基本完成，但还有少数复杂疑难的案件没有解决;其他历史老案的申诉也有一定数量。对这些申诉案件，特别是涉及统战方面的案件，仍要按照有关政策、法律的规定，认真处理。二是处理好涉台刑事申诉案件。台湾同胞来大陆日益增多，有的对刑事案件提出了申诉。处理好这方面的申诉案件，对于消除台胞的疑虑，促进海峡两岸“三通”和实现祖国统一大业有积极作用。各级法院要把这项工作认真做好，无论是改判还是维持原判，都要合情合理合法。三是慎重处理好“严打”案件的申诉。处理“严打”申诉案件，必须从充分肯定“严打”成绩，巩固“严打”成果，有利社会安定，维护社会主义法制出发，慎重处理，并注意社会效果;必须坚持实事求是、有错必纠的原则，严格依法办理。原判正确的，坚决维持;原判确实错了的，即对基本事实、基本性质搞错了，或者适用法律明显错误的，应予以纠正，并同有关方面联系，做好善后工作。但偏重偏轻的一般不动。

二、搞好法院自身的改革和建设，是人民法院完成新时期审判任务的重要保证

人民法院要完成新时期的审判任务，必须搞好自身的改革和建设。改革和建设的目的，是要加强和完善法院自身的机制，充分发挥宪法和法律赋予的审判职能作用。这既包括要根本解决一些长期困扰和严重影响审判工作的问题，使各级法院有一个较好的执法环境;又包括要革除目前审判工作中存在的各种弊端，使审判工作正规化、规范化。

(一)改善执法活动，保证严肃执法

从审判工作来说，改善执法活动，就是要改变目前审判工作中存在的与法不符的陈旧观念和习惯做法，全面地、准确地执行宪法和法律的规定，提高执法水平。今后，各级法院要着重从以下四个方面进行努力:

第一，坚持依法独立审判的宪法原则。依法独立审判的核心，是坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。依法独立审判的关键，是对案件的处理，要由法院根据事实和法律独立作出判断和决定。这就要求各级法院敢于在任何时候、任何情况下，都能顶住各种压力，排除各种干扰，做到有法必依，执法必严，违法必究。

第二，认真执行公开审判制度。公开审判是我国宪法规定的一项重要原则，是法院审判活动的重心。它的突出特点，是法院认定的案件事实和证据，必须在开庭审理中经过公开调查、公开质证、公开辩论。只有经过法庭查证属实的事实和证据，才能作为定案的依据。公开有利于查清事实，核实证据，提高办案质量和办案效率;有利于当事人依法行使诉讼权利;有利于提高审判人员的执法水平;有利于增强法院工作的“透明度”，把审判工作置于人民群众的监督之下，检验办案的社会效果;也有利于向群众进行具体、生动的法制宣传教育。但是长期以来，在法院审判工作中，存在着“重实体、轻程序”的现象，对公开审判的重要意义认识不足。有少数一审刑事案件，相当一部分一审民事案件和经济纠纷案件，以及绝大多数二审、再审案件，依照法律规定应当公开审理的，没有公开审理;有些案件虽然公开审理了，也常常流于形式，影响了全面执法。各级法院要提高对公开审判制度重要意义的认识，努力克服案件数量多、力量不足、缺少审判法庭等困难，切实搞好公开审判。除法律规定不公开审理的案件以外，一审案件要做到一律公开审理;二审案件要尽可能地公开审理;再审案件也要创造条件公开审理。对于依法不公开审理的案件，也应当搞好开庭审理，并依法公开宣告判决。在开庭审理中，要充分保障诉讼参与人的诉讼权利;尊重律师依法行使职权;强调依法传唤证人到庭作证，当庭出示证据辨认。

第三，改进合议庭的工作。合议庭是法院按照民主集中制原则审理案件的基本组织形式。根据法律规定，合议庭不仅应对审理的案件事实负责，而且要对如何适用法律负责。但是，长期以来，许多法院往往把一些本应由合议庭决定的，不属于重大、疑难的案件，都提交审判委员会讨论;还有一些合议庭的成员实际上并未参加具体办案工作，合议制流于形式，没有真正发挥合议庭的职能作用;一些民事案件和经济纠纷案件，依照法律规定本应适用普通程序，组成合议庭审理的，却适用简易程序，实行独任审理。这些都是不符合法律规定的。今后，要切实加强合议庭的责任，使合议庭充分行使法律规定的职权;合议庭的每一个成员对所审理的案件都要负责，重要审判活动应由合议庭集体进行;依照法律规定应当适用普通程序组成合议庭审理的案件，不得适用简易程序独任审理。各级法院可以根据本院的实际情况，对哪些案件合议庭可以决定，哪些案件应提交审判委员会讨论，作一个大致的划分。当然，重大、疑难案件，或者院长认为需要审判委员会讨论决定的案件，应当提交审判委员会。提交审判委员会讨论的一审案件，事先应当经过开庭审理，并经合议庭评议，提出处理意见;提交审判委员会讨论的二审和再审案件，开庭审理的，同样应当这样办;不开庭审理的，也应先经合议庭评议，提出处理意见。为了加强合议庭的工作，各级法院的院长、庭长要尽可能亲自办案，担任审判长。

第四，强调当事人的举证责任。民事诉讼法(试行)规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。但是，过去在法院审理民事案件和经济纠纷案件中，往往忽略了当事人的举证责任，承担了大量调查、收集证据的工作。这既增大了法院的工作量，影响办案效率;也没有依法充分调动当事人及其诉讼代理人举证的积极性。今后要依法强调当事人的举证责任，本着“谁主张，谁举证”的原则，由当事人及其诉讼代理人提供证据，法院则应把主要精力用于核实、认定证据上。当然，在必要时，法院有权也有责任依照法定程序收集和调查证据。当事人及其诉讼代理人提供的证据，应当在开庭审理中相互质证;当事人及其诉讼代理人伪造证据的，一经查实，要依法予以制裁。

(二)改革法院人事管理体制，逐步建立具有中国特色的社会主义法官制度

人民法院审判人员现行的管理体制，是管理行政干部的模式，管人与管事脱节。这种管理体制，不利于保证人民法院依法独立行使审判权，也不利于提高审判人员的素质，必须进行根本的改革。党的十三大提出，审判机关的领导人员和工作人员，要建立类似国家公务员的制度进行管理;要按照党政分开、管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，实行科学的分类管理。按照这一要求，最高人民法院正在起草法官法，规定对法官实行依法管理，把管人与管事结合起来，以保障法官依法行使审判职权，逐步建立一支能适应改革、开放和建设发展需要的高水平的法官队伍。

我们设想，从法官的录用、选任、考核、晋升、培训、奖惩、管理等方面，建立一套完整的制度。重点是:1.建立法官资格考试制度。担任法官必须通过全国法官资格统一考试和考核。2.建立法官逐级选拔制度。上级法院的法官一般应从下级法院的优秀法官中选任;担任较高职务的法官一般应从较低职务的法官中选任。3.建立法官考核和奖惩制度。对法官的思想品德、执法水平、审判工作实绩全面考核，以审判工作实绩为主。4.审判工作专业性很强，法官必须具有法律专业知识。法官既不同于党政机关的工作人员，也不同于专业技术人员，应当有独立的工资系列。5.按照十三大提出的“对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制”的要求，建立适应审判工作特点的法官管理新体制。

要建立一套完整的法官制度，决不是一蹴而就的事，需要经过一段时间的准备和努力。为了解决当前在法官管理工作中急需解决的一些问题，我们在起草法官法的同时，拟对现行法院干部管理工作进行一些改革，以便取得经验，为制定、实行法官法创造条件。当前，先从以下几个方面着手:1.对新增人员，一律进行公开考试，贯彻鼓励竞争、公开监督、择优录用的原则，坚持“宁缺勿滥”。2.商中央有关部门，选择几个省、市，对基层法院干部和中层法院部分干部实行法院管理为主的体制改革试点。3.从明年开始，在最高人民法院和有条件的高级法院进行法官逐级选拔制度的改革试点，选拔一部分下级法院的优秀法官到最高人民法院和高级法院工作。4.积极与有关部门协商，采取具体措施，解决法院干部工作条件和生活条件太差的问题。

(三)改革法院干部教育培训管理体制，建立多层次、正规化的法院干部教育培训体系

在改革、开放深入进行和民主、法制建设不断发展的新形势下，有计划、有步骤地建立一支能适应形势要求的法院干部队伍，已成为法院当前一项具有战略意义的重要任务。为了提高法院干部队伍的文化和业务素质，近几年来，我们对法院干部教育培训体制开始了一系列改革:1985年创办了全国法院干部业余法律大学;今年2月又同国家教委联合创办了中国高级法官培训中心;今年5月还决定，从今年秋季开始，实行《法律(审判)专业证书》教育制度。

最高人民法院1985年曾提出了“四六八”规划，今年5月进一步提出了“七八九”规划。同时，培养一批取得第二学士学位和硕士、博士学位等高层次的法律专门人才，使法院干部队伍的素质有一个根本的变化。

为实现上述目标，必须深化改革，进一步加快对法院干部的正规化教育培训。要继续办好法律业大，充实和稳定教师队伍，提高教学质量;努力办好中国高级法官培训中心，开辟一条培训高级法官和培养应用型高层次法律专门人才的新途径;抓好专业证书教育，加速对审判业务骨干的培训。此外，还要继续搞好法律专业第二学历教育的试点工作，使法院系统非法律专业毕业的大学生，经过法律业大学习，获得第二学历;推广以大专为起点的本科教育，使一部分取得大专学历的干部，通过与普通高校联合举办的函授、夜大的学习，达到大学本科水平。要继续抓好短期业务培训，使法院干部的专业知识不断得到补充和更新。高级法院要积极创造条件，创办法官培训中心，建立培训基地。这样，我们就形成了一个多层次的正规化的比较完整的法院干部教育培训体系。

全国各级法院干部，特别是领导干部，要把干部教育培训工作真正当作一项战略任务来抓。同时，要统筹兼顾，合理安排工作和学习;要充分发挥学员学习的积极性、主动性和自觉性，坚持自学为主、业余学习为主。我们相信，只要加强领导，全面安排，精心组织，严格管理，保证质量，坚持下去，我们提出的干部教育培训规划的奋斗目标一定能够实现。

(四)改革和加强法院系统的司法行政工作

法院司法行政工作是人民法院建设的重要组成部分，是完成审判任务的保证。各级法院领导应当坚持一手抓审判，一手抓建设。抓法院建设的目的，是为了更好地完成审判任务。所以，法院的司法行政工作，决不仅仅是“管管车辆、服装”的问题，应当把司法行政工作提高到法院建设这个高度上来认识。

1982年7月，中央决定将法院的司法行政工作交由法院自己管理。1983年9月，全国人大常委会总结了建国以来的经验，修改了人民法院组织法。这是法院司法行政管理体制的一次重大改革，也是世界上一些国家法院司法行政工作改革发展的新趋势。实践证明，中央这一决定是符合我国国情的。我们要在已取得成绩的基础上，把法院的司法行政工作大大推进一步。当前，要抓紧解决好以下几个问题:

第一，加快审判法庭建设。几年来，审判法庭的建设除少数地区外，进展缓慢。在全国3000多个法院中，仍有48%的法院没有审判法庭，使法定的公开审判等制度不能很好地贯彻执行。审判法庭是人民法院依法行使审判职权的法定场所，不是“楼堂馆所”。在加强法制建设的今天，依法应当公开审理的案件，因缺乏必要的场所而不能公开审理，这是关系到严肃执法的大事。最高人民法院将商请有关部门，再次下达建设审判法庭的文件，要求各地计委将审判法庭的建设列入基建计划和财政预算，力争在三年内将未建的审判法庭分期分批建成，沿海地区和经济发达地区在两年内建成。同时，最高人民法院将修订审判法庭建设规模的标准，并拟建法院整体建筑的布局和模式，供各地参考。各级法院领导要有建设审判法庭的紧迫感，学习湖北、湖南等法院领导同志的精神，积极宣传，主动同地方政府商议，抓紧落实。各高级法院应根据“实用、经济、庄严”和“大、中、小审判法庭配套，以中小法庭为主，附属用房齐全”的原则，根据当地的经济状况和中、长期发展规划，具体确定每个法院审判法庭的建设规模，并帮助落实。解放军大军区级单位的军事法庭和海事法院也要根据上述要求，统一规划，尽快建设审判法庭。

第二，修改民事诉讼收费办法。

第三，改革法院业务经费管理办法。全国各级法院业务经费特别是基层法院和部分中级法院办案经费困难，是一个长期影响法院审判工作正常开展的问题。其原因，主要是在经费管理办法上，忽视法院作为国家审判机关的特点，将法院作为行政机关对待，采用地方行政经费包干的办法;当然，也有些地方财政确实困难，难以保证法院业务经费的需要。七届全国人大一次会议通过的《最高人民法院工作报告》中，提出了改革法院经费管理办法的设想。最高人民法院正同有关部门商量，将法院的业务经费单列项目，由法院按需编制年度经费计划，单独列入地方财政预算，经同级地方人大审议通过后执行。

此外，还要着手研究如何推进法院工作的规范化、标准化、现代化的问题。

(五)大力加强基层建设

第一，加强人民法庭建设。全国法院审结的民事、经济纠纷案件中，有80%是基层法院审结的;其中，又有80%是人民法庭审结的。大量案件在基层。因此，基层法院及其人民法庭的工作做好了，全国法院的工作就主动了。各级法院要全面加强对基层工作的领导和指导。当前，加强基层建设的重点，是要进一步建立和健全人民法庭。现在，全国已有人民法庭15000多个，大多数发挥了很好的作用。但还存在一些问题，主要是人、财、物的问题有待解决。为了加强人民法庭建设，提出以下几点意见:

1.要根据需要和可能，积极稳妥地设立人民法庭。人民法庭的设置要根据人民法院组织法的规定，按照“两便”原则，依靠当地党委和政府的支持，有计划、有步骤地分期分批建立。条件成熟一个，建立一个。所谓条件成熟，主要是指人员、审判法庭和办公用房及经费问题基本落实。要争取将人民法庭的建设纳入地方财政，尽快建立起来。但不要在条件不具备时急于“搭架子”、“铺摊子”，单纯追求建庭数量。

2.对已建的法庭要调整、充实。一个法庭最少要配四名干部。实践证明，一人庭、二人庭不仅不能开展正常工作，而且会带来其他弊端。法庭人员不够的，基层人民法院要予以充实。人民法庭的审判人员必须通过法定程序任命;庭长应当由基层法院选派有一定审判经验的审判员担任;从外单位和社会上调进的人员，必须经过考试，并进行岗前培训。人民法庭是基层法院的组成部分，受基层法院的领导，不是基层政府或者厂矿企业的一个部门，不应做法院职权以外的工作。已建的法庭因人力不足或者物质条件不具备而无法正常开展工作的，应适当调整、充实和加强。

3.要加强对人民法庭工作的领导和指导。各级法院要有一名副院长分管人民法庭工作;中级法院以上各级法院应当有专人对法庭工作进行调查研究，总结经验，协调法庭的设立和人、财、物等问题的解决，指导业务工作。最高人民法院将制定人民法庭的审判法庭和办公用房等设施的建设标准，供各地参照执行;准备在适当的时候，召开人民法庭工作会议，进一步指导、推动法庭工作。

第二，加强对调解委员会的业务指导。这是加强法院基层建设的另一个重要问题。这项工作做好了，不仅可以减少纠纷、预防犯罪，而且可以减轻法院的负担，使法院能够集中精力处理案件，变被动为主动。根据法律规定，人民调解委员会受基层人民政府和基层人民法院的双重指导。我们不能放松对调解组织在业务上的指导。相反，基层法院要同当地政府的司法行政部门密切配合，结合法院的职能和工作特点，通过有计划地对调解人员进行业务培训，组织调解人员观摩法院的调解和审判，帮助调解人员研究具体案件的调解，解决在调解工作中遇到的难题等方式，做好指导工作，提高调解人员的业务水平。基层法院发现调解委员会的调解有不符合法律规定的，应当及时纠正。

(六)积极开展同外国法院的司法协助工作

现在，我国已经承认和参加的与审判工作有关的国际条约，如《联合国国际货物买卖合同公约》、《保护工业产权巴黎公约》、《关于承认及执行外国仲裁裁决公约》等共有50个，并同罗马尼亚、泰国、英国、荷兰、波兰、比利时签订了司法协助协定;还正在或者将与一些国家商签司法协助协定。开展司法协助，是通过司法合作途径，保证和促进我国与世界各国经济往来、科学技术合作的重要手段之一。今后，随着改革的深化、开放的扩大及沿海经济发展战略的实施，这项工作要大大加强，特别是要更多地同一些与我国经济贸易往来、科学技术合作较多的国家的法院开展司法协助。最高人民法院要积极参加司法协助协定的谈判工作。对已签订的司法协助协定，有关的法院要做好执行的准备工作。最高人民法院于今年2月下发了《关于执行中外司法协助协定的通知》。遇有司法协助事项，有关法院应按通知和有关的司法协助协定认真执行。

同志们，法院在新时期的任务是光荣而艰巨的。要卓有成效地完成法院在新时期的任务，必须有一支廉洁奉公、执法如山的干部队伍。党和国家机关保持廉洁的基本要求是，党和国家机关人员要正确运用人民赋予的权力来为人民办事，切实做到:严守法纪，不贪赃枉法;秉公尽责，不以权谋私;艰苦奋斗，不奢侈浪费。这一要求，对行使国家审判权的人民法院来说尤为重要。我们必须把廉政工作作为一件大事摆到各级法院重要日程上来。总的讲，法院队伍是好的，是遵纪守法，廉洁奉公，秉公执法的。但是，也有少数人经不起改革、开放的考验，违纪、违法甚至犯罪。社会上歪风邪气侵袭法院队伍的情况也很严重。据九个省、自治区法院不完全统计，去年审判人员拒礼、拒贿的达29000多人次，拒绝吃请和说情的数量更大。这一方面反映了我们的队伍素质优良，另一方面也反映了社会上歪风邪气对法院队伍侵蚀的严重性。为此，要进一步强调“从严治院”，强调法院干部要保持廉洁，防止腐化，在改革、开放的关键时刻经得起考验。各级法院要进一步改进和加强思想政治工作，加强为人民服务的宗旨教育，加强清正廉洁、执法如山的职业道德教育，增强对歪风邪气的抵抗力和免疫力。同时还要制定和完善各项切实可行的规章制度，以保证廉洁。对违反纪律和制度的，要批评教育;对违法犯罪的，要严肃处理，绝不姑息。各级法院要加强领导班子建设;领导干部要以身作则，做清正廉洁的模范，对歪风邪气和违法行为要敢抓敢管。这样，我们才能建设一支坚强过硬的法院队伍，完成新形势下法院面临的更加艰巨、更加繁重的任务。

【注释】

[1]此文收入本书时略有删节。