深入研究改革滞后矛盾，培育经济软实力

第四篇　深入研究和破解改革滞后带来的矛盾，把更多的精力放在培育和增强经济发展的“软实力”上

当今世界，国家或地区之间的竞争越来越表现为综合实力的竞争，而综合实力既包括由区位、自然资源、基础设施、劳动力状况、经济发展水平等因素构成的“硬实力”，也包括思想观念、政府效能、人文环境等构成的“软实力”。“硬实力”是一个国家和区域发展的物质基础，是“软实力”的有形载体，“软实力”是发展的保障和助推器。经过20多年的改革，河南经济社会发展取得了长足的进步，“硬实力”不断增强，为河南实现跨越式发展，进而实现中原崛起奠定了良好的物质基础。但一些长期存在的深层次矛盾仍然没有根本解决，经济领域和社会领域积累了不少新的矛盾和问题，集中表现为改革滞后，“软实力”较弱，许多方面还不能适应生产力发展尤其是先进生产力发展的要求。因此，“十一五”及未来一段时期，河南要进一步拓宽改革领域，加快改革步伐，着力解决改革的难点和盲点问题，把更多的精力放在培育和增强“软实力”上，增强服务意识，提高服务水平，营造良好的发展环境。

一、河南由于改革滞后带来一系列的矛盾和问题

近年来，河南不断深化各项改革，经济社会得到了很大的发展，经济得到持续快速增长，经济结构调整取得明显成效，基础设施建设取得重大进展，人民生活明显改善，社会事业全面发展。但是，由于河南地处内陆，受传统的计划经济体制影响较深，与全国先进地区相比，一些改革还比较滞后，改革在一些关键领域和重点环节上没有取得新突破，还存在着制约生产力发展的诸多矛盾和问题。

（一）行政管理体制改革滞后导致政府职能转变不到位

1.政企、政事、政资不分的状况还比较严重

政企不分、政事不分、政府包揽一切是计划经济制度下政府管理的显著特点，政府既担负着经济社会管理职能，又承担着国有资产所有者的重任；既执掌着宏观管理和经济调节的权力，又直接从事着具体的生产经营活动。河南政企不分、政资不分的现象仍然存在，政事不分、政府和中介组织不分的现象普遍存在，政府与市场、政府与社会中介组织的职能界定还不十分清晰，政府对微观经济领域仍然干预得过多，有些地方政府仍然包办投资决策，代替企业招商引资，直接干预企业生产经营活动，严重影响了政府社会管理和公共服务职能的履行，企业难以成为真正的市场主体，市场也难以真正发挥对资源配置的基础性作用。

2.行政手段仍居重要位置，审批管理依然宽泛

一些政府和部门行政管理的方式、手段比较单一，重事前审批、轻事后监督，市场主体进入很难，一旦进入又对其监管不严；行政权力与利益挂钩，执法趋利、权力“寻租”现象仍很突出，有的行政机关把执法权作为获取利益的手段，“有利则争、无利就推”，“不给好处不办事、给了好处乱办事”；行政机关的决策、决定程序不够规范、透明，行使权力缺乏有效的监督制约机制，有权无责现象还比较严重。

从河南目前的情况看，虽然在投资、创业、准入、企业运营等政府规制和管理方面，对企业审批项目进行了大幅度的清理，但是创业准入的门槛高、环节多、时间长的问题仍然存在；隐性审批更加强化，办事能不能批准在很大程度上仍然决定于与办事机构和公务员的关系；对企业随意检查太多，而且政府执法部门也太多，容易或者已经形成机构或者公务员为“寻租”而恶意进行检查和执法的局面。政府机构和公务员中的隐性和变相审批、许可或有意刁难等情况仍然比较严重。

3.政府机构仍然庞杂，职责交叉比较严重

政府部门设置上下对口、趋同化现象严重；上下级行政机关之间事权不清，职能重叠、上下一般粗；行政管理事务分工过细，有关部门职能交叉、相互扯皮现象仍很严重；行政执法队伍过多、过滥，执法力量分散，执法扰民现象比较突出；行政权力部门化、部门权力系统化明显；在政府部门职责配置上，决策与执行没有分开，政府部门自我设定权力现象普遍；基层执法力量薄弱，基层执法人员政治、业务水平不高、素质较低。机构臃肿庞大、重叠交叉必然导致行政职能的宽泛繁杂，必然导致政府对企事业单位的盲目而直接的干预，也必然导致政府部门间的摩擦和掣肘。

4.基本公共产品供给的缺失，公共服务的不到位

当前，河南省已进入经济社会转型时期，社会矛盾和社会问题日益突出，在就业、教育、医疗、社会保障、公共安全和环境保护等方面的矛盾和问题全面凸显出来。与此同时，公共服务体制改革滞后导致政府的公共服务不到位，基本公共产品的供给严重短缺。公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺、公共服务的不到位，已是一个相当突出的问题。一些地方政府的公共服务职能还相当薄弱，对扩大和强化公共服务职能缺乏足够的估计，紧迫感不强。在这个特定背景下，强化各级政府的社会性公共服务职能，加大社会性公共产品的供给，已成为广大人民群众的迫切要求。

5.违规行政现象时有发生，法制管理相对薄弱

河南一些执行部门违规、违纪、违法行政现象时有发生，存在政令不畅、执行不力的情况。有的地方和部门搞上有政策、下有对策，合意的就执行，不合意的就不执行；有的只顾局部利益，不考虑全局利益，搞地方和部门保护主义；有的工作有布置、无检查，工作不落实；有些政策和工作部署缺乏深入调研，不完全符合实际，也影响执行效果。还有一些政府机关和工作人员不能依法行政，损害人民群众合法权益；有的官僚主义、形式主义和弄虚作假问题严重；有的讲排场、比阔气，肆意挥霍国家资财，奢侈浪费严重；有的在吃、拿、卡、要上伺机而动，无孔不入，面对市场主体的服务要求则高高在上、漠不关心；有的在管理中趋利而为、以罚代法，借执法之名行“三乱”之实；有的在服务上不求作为，推诿扯皮，甚至欺上瞒下，贻误企业商机等。

（二）国有企业改革滞后导致其发展活力不足

1.国有经济比重过大，非公有制经济发展缓慢

长期以来，在计划经济体制下，各级政府只重视国有经济，忽视非国有经济，重视大型企业，忽视中小型企业，重视资本密集型产业，忽视劳动密集型产业。因此，在人力、物力和财力的分配和使用上，也集中投入国有经济，造成国有经济占有绝大部分的比例。改革开放以来，非公有制经济虽然有所发展，但由于受高度计划经济影响较深，对国有经济依赖过大，与东部沿海一些省市相比，河南省非公有制经济发展仍然很慢，国有资本仍然分布在众多的行业和领域，国有经济比重过高，战略性调整的任务仍然十分艰巨。

2.企业办社会严重，主辅分离困难

受计划经济体制的影响，国有大型企业承担了大量本应由社会所承担的职能，幼儿园、托儿所、学校、医院、居委会、派出所、物业管理等一应俱全，企业所办的这些社会职能部门，职工队伍庞大，为了保证这些职能部门的正常运转，企业给这些部门的经费及补贴数额大，给企业带来了沉重的包袱。按照现行政策，企业进行改制，实施主辅分离，把所办的社会职能部门移交社会，需要缴纳一大笔费用，而这些部门有不少处于亏损状态，地方不大愿意接收，移交存在较大困难。如洛阳市国有企业办中小学87所，教职工7586人，分别占洛阳市市区的43%和45%，这些学校的剥离需9.41亿元；企业办医院9所，总床位2161张，医务人员总数2416人，仅2004年企业补贴医院经费就达0.48亿元。

3.产权改革滞后，建立产权结构多元化较为困难

建立产权结构多元化存在较大困难，现代企业产权制度尚未建立。到目前为止，无论是在有限责任公司中，还是在股份有限公司中，国有独资和国有控股的结构仍然占有相当大的比例。这种产权结构往往会带来如下后果：一是在国有独资公司中，由于缺乏多元股东的产权结构，形式上的公司组织仍然只不过是原国有企业的翻版，董事会基本上是国有企业的原班人马，传统国有企业的诸多弊病依然存在，当然也就难以实现权责分明和科学管理。二是在国有控股的股份公司中，董事会一般仍由政府官员组成，董事长往往由党委书记担任，而总经理的任命也要通过组织部门认可。这种官员和企业家不分的格局，往往使公司的负责人在政绩目标和企业目标之间彷徨，难以摆脱行政的干预，也很难做出真正科学的决策。三是在各类国有公司中，国有股东都是国有出资人委托的代理人，因此仍然存在真正所有者缺位的问题。

4.分配制度改革滞后，激励和约束机制不完善

目前，国有企业正处在从转换企业经营机制到建立现代企业制度的变迁途中，激励约束机制尚不完善，企业内部人事、分配制度改革不到位，没有真正建立起优胜劣汰的机制。主要表现在：一方面，激励机制不完善，企业经营者的物质报酬偏低；对企业经营者重奖的办法不完善；经营管理人员的升迁采用行政管理方式；国有企业主要经营者退休制度有待改进。另一方面，约束机制不健全，责任机制不健全，仍存在“负盈不负亏”现象；在职消费处于无控制状态；企业内部监督机制不完善，企业高级经营管理人员在经营决策过程中的权力过于集中，缺乏有效的制约力量，企业的约束机制难以形成，容易造成决策失误。要真正搞好国有企业的改革和发展，增强企业活力，不断提高经济效益，必须尽快建立一套对经营者既有激励又有约束的机制。

5.用人制度改革不到位，人员分流任务重

理顺劳动关系与追求社会稳定之间存在一定矛盾。在产权改革中，按规则有些企业需要解除劳动关系，但解除劳动关系涉及人的利益问题，考虑到社会稳定，推进改革有一定难度，有些单位已处于半停顿状态，解决此问题，颇为棘手。同时，国有企业离退休人员比重大，移交社会管理困难。历史原因使国有企业冗员及历史遗留问题过多，国有企业不能成为一个独立经营的实体，离退休人员比重大，冗员问题严重，提高经济效益和扭亏增盈十分艰难，无法和其他所有制的企业展开公平竞争。而且，职工离退休后本应该移交社会管理，但是，离退休职工移交社会需要缴纳社区管理费用，例如，郑州每人每年180元，这是多数老国有大企业承担不起的。

（三）集体经济改革滞后使其潜力不能充分发挥

1.产权改革困难

在困扰集体经济改革与发展的众多矛盾中，产权是个核心，许多矛盾和问题都由此衍生。“名为集体所有，实为职工空有”的产权状态，使得集体企业改革缺乏动力主体、责任主体以及风险主体，最终陷入集体企业的主管者和经营者因没有产权而缺乏改革动力，职工有名义产权没有决策权，无力推动改革的尴尬。

集体企业的产权问题主要表现为：一是产权主体不清。不同类型的集体企业有着不同的演变历程，集体企业的管理机构、隶属关系、管理体制几经变迁，使一些集体企业资产归属不清。二是产权归属不明。根据《城镇集体所有制企业条例》，城镇集体所有制企业的财产属于劳动群众集体所有，这是一个边界极其模糊的概念，由于劳动者的就业一直处于变动之中，人们很难弄清楚劳动群众集体是多大范围内的劳动群众，也很难弄清楚是哪一个时点上的劳动群众。三是界定困难。现有法规只对属于国家、集体、个人、各类经济组织的财产权进行了界定，但对集体资产中实际成为“模糊资产”、“无主资产”的归属及产权未做任何规定。

2.法规建设滞后，管理体制不畅

近些年，我国出台了不少有关国有企业改革的法规，但是却没有一个全国性的指导集体企业改革的法规，河南省也没有出台一部关于推进集体经济改革的法规。当前，集体企业沿用的仍然是1990年6月发布的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》、1991年9月发布的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》和1996年10月发布的《中华人民共和国乡镇企业法》。随着改革的深入，这些法规早已不能解决集体企业改革中遇到的矛盾和问题，甚至还阻碍了集体企业改革的步伐。管理体制不畅。迄今为止，河南省甚至全国都没有一个统筹研究、指导、协调集体企业改革的部门，仍习惯于用“二国营”的办法管理集体企业。

3.各项政策不配套

无论是税收、融资、兼并破产，还是解除劳动关系，国家没有出台任何旨在支持集体企业改革的政策。虽然同属于公有制企业，集体企业和国有企业在政策环境上有着巨大差异。

从税收政策来看，国有企业执行的一些税收政策，集体企业往往不能享受。从融资政策来看，受贷款额度的限制，银行历来贷款是“先国有，后集体”。这几年银行进行商业化改革，集体企业更难取得贷款支持。

从兼并破产政策来看，企业破产时，国有企业依据的是《企业破产法（试行）》，集体企业破产依据的是《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”。两者的政策性差异在于：国有企业破产时资产变现首先用于安置职工，集体企业破产资产变现的清偿首先用于归还债务；国有企业破产职工安置费由财政部门兜底，而集体企业破产财政部门不兜底。

从解除劳动关系政策来看，国有企业职工下岗分流，国家给予基本生活费，财政、社保、企业三家承担；而集体企业职工下岗分流，则不能享受下岗职工基本生活保障。国有企业职工解除、改变劳动关系，国家允许给予经济补偿，允许用现金或国有净资产支付经济补偿；集体企业职工则无此政策。

（四）垄断行业改革滞后延缓市场化进程

总体来看，河南省垄断性行业改革取得了一定的阶段性进展。但是，部分垄断行业改革滞后，市场化进程较慢，相当部分公共事业还没有形成多种经济成分共同发展的格局。

1.垄断行业尚未形成规范的准入制度

通过产业重组或对原垄断企业实行“分拆”，是打破垄断性市场结构的初始步骤，但引入竞争机制的题中应有之义不仅是“分拆”后的企业之间的竞争，更重要的是新厂商的进入和潜在竞争者的存在。只要新厂商有随时进入的可能，在位厂商就会面临来自其他厂商和新进入者的竞争压力，而致力于提高效率、降低价格和改善服务。我国包括河南省都应将垄断行业改革的着眼点放在“新厂商的进入”以及建立宽松的准入制度上来。当前的改革存在着偏重对原垄断企业的“分拆”，忽视“新厂商的进入”问题，从而影响竞争机制的有效性。而解决这一问题还有赖于政府职能的转变和管制制度的改革。

2.管制制度改革滞后，政府职能亟待调整和转变

管制制度存在的问题体现在三个方面：一是除电力工业外绝大多数垄断性行业并没有独立、专业化的管制机构，管制职能分散在政府的许多相关部门，造成管制职能过于分散，责任主体不明，管制低效。二是政府管制职能并没有随着市场化改革而改变。政府职能“缺位”与“越位”的问题仍很严重，特别是“越位”问题使得企业依然被“强捆绑”，这样就难以激发企业的活力，难以形成合格的市场主体。管制制度的改革应是垄断性行业改革的重要组成部分，也就是说要规范政府的职能，消除政府行为的随意性，形成“确定的政府行为，加上竞争性市场”的格局。三是对相关的管制机构缺乏有效的监督和制约。许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权，管制无规可循，不能做到依法管制，依规管制；管制的人为干扰因素大，决策过程的透明度低，存在着相关部门权力膨胀和“寻租”的较大风险。

3.立法滞后，不能有效约束市场上各类主体的行为

许多先行改革国家的基本经验之一是立法先行，在引入竞争机制的过程中，以法律规范和约束各类企业之间的竞争和交易关系、竞争的方式、管制机构的行为和决策过程等。当前我们在许多方面存在着法律真空，或者原有的法律、法规已不适应建立竞争性市场的要求，致使在改革的过程中出现了新的矛盾和问题。例如，电力行业因缺乏“竞价上网”的制度，各发电公司之间难以在短期内展开竞争。

4.普遍服务等配套制度安排不到位

垄断性行业提供基础产品和服务的特点，决定了相关的企业必须要提供普遍服务。在政企不分的体制下，普遍服务的支出是采取部门内部消化，有些行业的普遍服务支出较大。在改革之后，继续采取内部消化的方式带来了两个问题：其一是普遍服务与公司追求利润最大化的目标相冲突，进而影响普遍服务的提供；其二是企业也会借口提供普遍服务而掩盖经营管理中存在的问题，从而对国有资产管理机构制造了困难。

（五）社会发展领域改革滞后致使社会矛盾凸显

1.就业体制改革滞后导致就业困难

河南省是全国第一人口大省，就业形势非常严峻，突出矛盾是劳动者充分就业需求与就业岗位供给不足、劳动者素质与经济结构调整不相适应之间的矛盾，表现为劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存、城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现、新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。可以说，失业和就业问题已成为河南省当前和今后相当长一个时期内的矛盾焦点。究其原因，不适应社会发展需要的劳动就业体制导致了河南省就业问题的日益突出。这种滞后的劳动就业体制突出地表现在：城乡分割、区域封闭的户籍就业制度；国有领域人员只进不出和国家承担无限责任的身份就业制度；以所有制和行业作为标志的等级就业制度；单位就业制度等。目前，这种滞后的就业体制已有所突破，但其惯性作用还长期存在。

2.分配体制改革滞后导致收入差距拉大

在市场经济条件下，社会差距的存在是必然的和不可避免的。但社会差距过大则会造成社会公平缺失，影响和谐社会建设乃至激发社会动荡的严重问题。目前，河南全省居民之间的收入差距在迅速扩大，财产分布处于比较严重的不均等状态，贫困或脆弱人群生活困境未能获得有效改善等构成现阶段收入分配状况的基本特征和问题所在。这意味着不同人群受益于经济发展的程度存在差异，而且一部分人群没有共享社会经济发展成果。同时表明，在收入分配过程中，包括初次分配和再分配的各个环节出现了问题，尤其是收入调节及再分配机制的缺乏，使得分配结果的不平等变得越来越严重，并且很可能进一步导致获取收入机会的不平等性和社会的不稳定。

3.社会保障体制改革滞后与建设和谐中原的要求不适应

社会保障体系的建立和完善，必须与市场经济的发展同步推进。在河南省的经济体制改革中，社会保障体制改革仍然滞后于经济发展的要求。在一些方面还存在“瓶颈”效应，制约着市场经济的推进。城镇社会保障体系不健全，覆盖面较窄，资金缺口大。农村社会保障有待形成更加有效的制度模式，农村养老仍以家庭为主，社会养老保险覆盖率和保障水平极低，新型农村合作医疗制度整体保障标准和水平相对较低，农民因病致贫、因病返贫现象较普遍。随着人口老龄化加快，以及城乡就业格局和就业方式的深刻变化，将进一步加大社会保障的整体压力。社会保障体系不健全，与河南建设和谐中原的要求也不相适应。

4.教育体制改革滞后导致上学难问题突出

教育与经济发展密切相关，经济发展决定着教育发展的规模、速度，而教育发展又能促进经济的快速发展和增长。目前河南省教育体制改革滞后，教育资源投入不足和分配不均，给教育普及和劳动力受教育带来困难，造成人民群众上学难问题较为突出。一是经济社会发展不平衡，城乡之间教育发展水平差距大，农村中小学办学条件滞后，家庭贫困学生的资助工作艰巨，辍学现象仍有发生，农村教育发展较为困难。二是城市义务教育学校之间办学条件差异过大，薄弱学校改造仍然面临一定的困难，引发的择校问题已引起社会高度关注。三是农村义务教育方面仍然存在着各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾突出、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等问题。随着进城务工农民人数的继续增加，受户籍制度及城市有限的教育资源等的限制，其子女受教育问题也非常严峻。四是职业教育滞后，农村劳动力培训缺乏，素质较低，导致农村富余劳动力转移存在着层次低的问题。

5.医药卫生体制改革滞后导致人民群众看病难、看病贵

与全国一样，河南省的医药卫生体制也存在着较为严重的问题。具体表现在以下几个方面：一是医药卫生体制改革成果没有让大部分群体获益。改革开放28年来，虽然富裕社会成员的医疗卫生需求可以得到充分的满足，但仍然有一些城市低收入家庭和农村贫困人群没有钱看病，甚至因病致贫。二是医疗保险体系建设需要进一步健全。截至2005年9月底，河南省参加医疗保险的人数仅有627.8万，医疗保险覆盖率较低，仍有大部分的居民没有任何医疗保险，他们生病后所有的医疗费用均需自己承担。三是医疗卫生资源分配不公，农村居民、城镇居民和城市居民享受的由制度所提供的待遇有很大的差别。四是医疗价格过高，超出了普通社会成员的可承受范围。特别是在农村地区，医药费用负担超越了一般农村居民的经济承受能力，一些农村居民陷入了“因病致贫，因病返贫”的恶性循环。此外，现阶段医疗卫生事业的城乡分割格局、城乡公共医疗体系不健全、医疗卫生体制严重的等级制、公立医院多数效率低下和浪费严重以及服务态度恶劣等问题也比较严重。某些问题在一定程度上已经引起了社会成员的不满，甚至影响到社会稳定。

6.文化体制改革滞后造成人民群众的精神文化生活匮乏

河南省文化资源丰富，但是文化体制改革滞后，政府职能转变还不到位，管理多，服务少；国有文化单位内部机制不活；民营文化企业发展缓慢。全省文化设施还不健全，文化产业发展缓慢，造成人民群众的精神文化生活匮乏。目前，全省基本上还没有形成县县有图书馆、文化馆或综合性文化艺术中心，乡乡有文化站，城市社区有相应规模的文化服务设施，大部分行政村有文化室，公益文化服务体系覆盖到全省所有城市社区和农村乡镇的局面。图书馆、文化馆等在服务内容、方式和手段上也不能充分运用现代科技成果，其管理水平和综合服务能力较弱，社会文化图书馆事业的服务范围有限，在群众文化生活中的主导作用不十分突出，经常参加群众文化活动的人数也不多。

二、河南改革面临的新形势、方向和着力点

（一）河南改革面临的新形势

经过28年的改革开放，我国经济取得了长足进步，工业化进入中期阶段，人均GDP达到1700美元，整个社会正处于由初步小康向全面小康的过渡时期，这既是一个持续的、快速的经济增长时期，又是一个经济结构、社会结构急剧变动的时期，面临着许多新情况、新问题，无论是发展还是改革，河南都处在一个新的历史起点上。和改革初期相比，突出表现为以下四个变化：

1.社会矛盾发生了深刻变化

经过28年的改革开放，我国的社会生产力有了长足发展，社会物质财富得到显著增加，人民群众的基本生活需求初步得到满足，社会矛盾开始发生深刻变化。对于河南来讲，当前面临着日益突出的矛盾主要有以下几个方面：一是国企改革滞后和非公有制经济发展不充分的矛盾；二是经济快速增长同城乡不平衡、资源环境约束的矛盾；三是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。因此，应当加快推进国企改革，优化投资环境，促进非公有制经济发展；牢固树立全面、科学、可持续的发展观，按照“五个统筹”原则，加快经济社会环境的协调发展；要在完善社会主义市场经济的过程中，加快建立社会主义公共服务体制。

2.人们对改革的认同发生了重要变化

改革开放初期经过30年计划经济和“大锅饭”的困扰，人们都期盼着改革传统的管理体制，看到改革能给人们带来的明显利益，因此对改革有很高的期望值，也有很高的价值认同感。但是经过28年的改革历程，目前这种价值认同发生了很大变化，甚至可以说几乎不复存在。这不仅表现在一些人对改革本身发生了很大的分歧，比如“医疗改革使越来越多的人看不起病”、“教育改革使越来越多的人上不起学”、“住房制度改革使越来越多的人买不起房”的说法，使一些人感到困惑。社会上出现了“改革质疑论”、“改革失败论”、“改革淡漠论”、“改革畏难论”等不良倾向。把我们当前发展中出现的矛盾、困难、问题统统归咎于改革，在一定程度上影响了改革向既定方向的前进。

3.改革的聚焦点发生了变化

改革开放初期，人们对改革的关注点主要集中在经济层面，关心经济体制改革、经济政策的调整，会在多大程度上促进经济社会的发展，给个人带来实惠。但现在人们越来越把改革的聚焦点集中在政府。换句话说，政府改革成为所有改革的聚焦点。因为我国的几乎所有改革，最终都是由政府主导和推动的，这些改革能否真正推进，取得成效，与政府自身的作为是紧密相连的。比如市场化改革、国有企业改革、医疗改革、教育改革、投资改革、金融改革、住房改革以及事业单位改革、社会管理体制改革等能否深入，在很大程度上取决于改革主体本身的改革。政企不分、政资不分、政事不分、政府与社会中介组织不分，其主要矛盾都在政府。

4.社会面临的突出问题发生了变化

改革开放初期，我国面临的主要问题是共同贫穷，如何尽快摆脱贫困，快速推动经济发展，成为当务之急。从目前看，我国现在处于“以物为本”的阶段，将来要走向“以人为本”的新阶段，与改革开放初期相比，社会面临的主要问题发生了很大的变化，不再仅仅是摆脱贫困问题，而是经济、社会、环境的不协调问题，区域之间发展的不公平问题，人与人之间生存的不公平问题，以及其他影响社会和谐的问题，因而显得更加多样化和复杂化。

（二）新时期改革的总体要求

科学发展观是以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，它是党中央提出的统领经济社会发展全局的重要指导思想，也是新时期河南改革的总体要求。

1.科学发展观是推进改革的指导方针

科学发展观是我们党坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在准确把握世界发展趋势、认真总结我国发展经验、深入分析我国发展阶段性特征的基础上提出的重大战略思想，是对经济社会发展一般规律认识的深化，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展必须长期坚持的指导方针。因此，改革也必须以科学发展观为指导，用科学发展观来指导改革的决策和实践。

2.破除体制保障是下一步改革的主线

完善落实科学发展观的体制保障，是“十一五”时期改革攻坚的总体要求。按照科学发展观的要求，在改革当中要坚持“以人为本”，注重社会公平；通过改革来促进经济社会发展和人的全面发展相统一。它要求按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展，实现经济发展与人口、资源、环境相协调。因此，要通过改革形成城市和先富起来的人帮助农村和后富起来的人的机制；要把建立公共服务体制作为改革的一项重大任务，并以此来推进政府转型，有效缓解收入分配差距，打破城乡二元的制度结构，努力建立城乡统一的公共服务制度，真正为农民提供基本而有保障的公共产品；注重资源的保护性节约和开发利用，注重生态环境的建设，走可持续发展的路子。

3.落实科学发展观要求不断提高决策的科学性

改革要取得成功，不仅必须始终坚持正确的方向，而且要注重提高改革决策的科学性，重视增强改革措施的协调性。要坚持从实际出发，遵循经济社会发展的客观规律，以最广大人民的根本利益作为改革的基点和决策的依据，要最充分地调动人民群众的积极性、主动性、创造性；同时，要统筹好经济体制改革的各项工作，统筹好经济体制改革和其他方面的体制改革，努力实现经济体制改革与政治体制改革、文化体制改革、社会领域改革相协调，宏观改革与微观改革相协调，城市改革与农村改革相协调，形成共同推进改革的整体合力。

（三）新时期河南改革的核心要义

我国社会矛盾的深刻变化，表明28年的改革开放取得了巨大成就，同时也表明中国的改革发展进入新的阶段。面对我国社会矛盾的变化，新阶段改革攻坚的战略目标，要以科学发展观为指导，把“以人为本”作为改革的核心，从解放和发展生产力提升为促进人的全面发展。

1.改革要立足于人的发展，树立“以人为本”的改革观

改革的目的是在解放和发展生产力的基础上，逐步满足社会成员多方面的需求，以实现人的全面发展。“以人为本”，无论是作为科学发展观的基本要求，还是作为改革观的本质内容，都表明改革发展理念逻辑层次的重大提升：第一，河南是农业和人口大省，经济还不发达，发展对河南来说是首要的任务；第二，发展的目的是为了实现人的全面发展；第三，“以人为本”的全面发展，是实现经济与社会、城市与农村、人与自然、人与人之间的和谐发展。

2.必须使改革政策的制定与抉择立足于多数人的利益

从根本上说，改革的过程就是调整各方面利益关系的过程。在改革进入全面利益关系调整的新阶段，要注重改革政策的科学性，增加改革措施的协调性，使改革兼顾到各方面利益。同时，要广泛吸纳社会成员参加重大改革决策和公共政策的制定过程。这样，既有利于不断增强改革的动力、解决好改革与多数人利益的问题，又有利于增强改革的透明度、提高公共政策的有效性，使多数人在不断分享改革发展成果的同时，参与改革，支持改革。由此，改革就会真正拥有更广泛的社会基础和民意基础。

3.把“以人为本”作为判断改革、评价改革的基本标准

树立“以人为本”的改革观，就是要把满足广大社会成员基本的公共需求作为改革的目标与任务，由此协调不同利益主体的利益关系，从而形成对改革最广泛的共识。当前，无论是争论改革的对与错，还是争论某些改革的成功或失败，都要把“以人为本”作为基本标准和主要依据。离开“以人为本”这个基本标准和主要依据，就容易得出脱离实际的结论，就会对新阶段的改革攻坚产生不利影响。因此，我们应当站在改革的新的历史起点，在“以人为本”的改革理念指导下，形成最广泛的改革共识，凝聚更大的改革动力。

（四）河南下一步改革的总体方向

根据上述河南改革面临的新形势，以及改革的总体要求和核心内容，我们认为：下一步，河南改革的基本思路和方向应该体现实现以下几个转变。

1.实现由重经济发展、轻社会发展向“以人为本”、经济社会资源环境协调发展转变

改革开放前期，我们面临的主要矛盾是人民群众不断增长的物质文化需要和生产力发展滞后的矛盾。针对传统计划经济体制对生产力发展严重束缚的制度弊端，我们明确提出改革的重要任务是解放和发展生产力，并由此极大地促进了经济的快速增长。但是，在实践中我们不恰当地把以经济建设为中心逐步演变为以GDP为中心，重视GDP增长而忽视经济社会的协调发展，严重忽略了基本的公共服务和公共产品的供给，使广大百姓未能不断地从GDP增长中广泛获益。如老百姓从GDP增长中获益的份额在降低，1978～2005年河南工资总额占GDP的比重从14.91%下降到8.97%。农民人均纯收入的增长速度也大大落后于人均GDP增长速度，2005年河南同期人均农民纯收入增长率比人均GDP增长率低一半以上，为12.7个百分点。老百姓收入偏低不仅造成国内需求的长期不旺，而且使劳动者的全面发展受到很大的局限。同时，社会事业发展落后，公共服务设施供给不足，生态环境恶化，城乡居民就业问题严重。这就要求我们必须正视改革中存在的问题，更加明确改革的目的，在经济社会转型时期，只提“解放和发展生产力”是不够的，要更加“以人为本”，更加注重经济与社会、环境的协调发展。因此，关键在于建立一套有利于广大人民发挥积极性、创造性的新体制，把实现人的全面发展作为改革的出发点和归宿，尽快实现从重经济发展、轻社会发展向“以人为本”、经济社会环境协调发展的转变。

2.从一部分人、一部分地区先富起来向公平、公正和共同富裕转变

在改革开放的初期，针对平均主义和普遍贫困的现状，我们采取了非均衡的发展战略，同时强力推进了城市的改革，给具有比较优势的地区和个人提供了发挥创造力的空间，也使一部分地区和一部分人先富了起来，这是符合经济发展规律的。但非均衡发展的目的最终还是为了要通过先富带后富实现共同富裕。因此，从当前看，河南工业化已进入中期阶段，GDP超过万亿，多元化的微观经济主体和利益群体初步形成，利益关系的再调整已经成为进一步改革的突出矛盾和问题，出现了强势群体和弱势群体的明显分化。在这种情况下，就需要根据社会发展面临的新形势、新问题，调整非均衡发展改革思路，树立“以人为本”的改革观，改革的目标、任务、手段都要充分考虑大多数人的基本权利和基本要求，确立从一部分人、一部分地区先富起来向公平、公正和共同富裕转变的改革思路，以有效地化解日益突出的经济社会矛盾，并逐步走向全省共同富裕之路。

3.从效率优先、兼顾公平向效率与公平并重的转变

针对传统的“大锅饭”和效率低下的现实，改革提出要打破“大锅饭”的分配方式，实现效率优先、兼顾公平，无疑是正确的，其目的是为了极大地调动劳动者的积极性，促进生产力的快速发展。但通过20多年的改革开放，河南经济发展迅速，经济总量居全国第五、中西部之首，整个形势也发生了很大变化：一是企业初始分配的主体变了，混合所有制经济的比例逐步加大，单一的国有经济越来越少，民营经济不断增加，企业基本是按照效益来分配。二是社会再分配问题已经成为现实面临的主要矛盾，贫富差距不断扩大。2005年城镇居民可支配收入是农民人均纯收入的3倍多，同时也应该辩证科学地看待公平与效率的关系。从短期看，公平和效率可能存在着一定的替代关系，但从长期看，效率和公平问题是一致的，没有公平最终也不会有效率，人类社会的进步都是用公平的制度获取高效率。解决公平问题，主要矛盾不在初次分配，因为初次分配应当由市场决定，由企业效益来决定。当前的主要矛盾在于再分配领域。要尽快实现从效率优先、兼顾公平向效率与公平并重的转变。政府要运用再分配的杠杆，对国民收入进行调节，缩小收入分配差距，切实解决公平和效率的严重失衡问题。

4.从城乡二元结构向统筹城乡发展转变

河南是农业和人口大省，二元结构问题更加突出，由此导致的城乡不协调、农村社会事业落后、城乡发展机会不平等、农村市场狭小等一系列问题，成为当前亟待解决的矛盾。为此，要进一步深化改革，破除不利于城乡经济一体化发展的制度性障碍，促进城乡要素自由互动和资源共享，建立和完善有利于以城带乡、以工哺农、城乡互动、协调发展的政策体系和运行机制，营造城乡统一的市场体系和公平竞争、协调发展的体制与机制，实现从城乡二元结构向统筹城乡发展的转变。

5.从单一的经济体制改革向结构性改革转变

和全国一样，河南经济领域的改革取得了很大的成功，改革促进了经济的持续快速发展。但社会、政治、文化等领域改革却严重滞后，带来社会道德风气恶化、社会信用缺失、社会治安状况差等一系列问题，结构性改革的特性已经开始凸显，这最终必然会严重制约经济体制改革的进程。事实上，改革是一项系统工程，在经济增长到一定程度之后，社会重大利益关系的调整已成为越来越复杂，同时也越来越重要的改革任务。因此，树立“以人为本”的改革观，不仅需要继续推进经济体制改革，还必须逐步启动包括政治体制、社会体制、文化体制在内的结构性改革。

（五）河南改革的着力点

完善的社会主义市场经济体制是实现科学发展、构建和谐社会的根本保障。所谓完善的社会主义市场经济体制，就是建立在社会主义基本经济制度基础之上，由自主、能动的微观主体，开放、有序的市场体系，科学、有效的调控机制，普惠、适度的保障体制，以及严整、完备的法律制度构成的有机统一体。在未来，特别是在“十一五”时期，我们必须以更大的决心加快推进改革，以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制。在近期，则应着力在以下几方面加快推进经济体制改革。根据河南改革的基本思路和方向的转变，也应适时调整改革的着力点。

1.着力建设责任政府、服务政府和法治政府

改革开放以来，尤其是近年来，河南经济保持持续快速增长，政府发挥了特别重要的作用。但是，企业缺乏活力、投资过热、低水平重复建设蔓延、社会事业发展滞后等深层次矛盾和问题的长期存在，也与政府行政管理体制不合理紧密相关，主要表现在政府机构设置不合理、政事不分、政企不分、政绩考核体系不科学、公务员选拔任用制度不完善等方面。因此，需要把推进政府行政管理体制改革作为全面推进改革的关键。改革的核心是转变政府职能，使政府成为从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，全力履行相关职责的责任政府；成为致力于为市场主体排忧解难和创造良好环境的服务政府；成为全面依法行政并受法律严格制约监督的法治政府。

推进政府行政管理体制改革，建设责任政府、服务政府和法治政府，应当把握两点：第一，这是一项综合性很强的改革，涉及国有资产关系调整、公共财政体系建设等许多重要方面，单靠行政管理体制改革本身难以达到目的，而必须使相关改革与行政管理体制改革配套进行。第二，这是一项难度很大的改革，应当务实推进。就行政管理体制本身来说，当前改革的重点是：进一步缩小政府从事事务的范围，完善行政管理方式，在继续缩小行政审批范围的同时，对能通过核准和登记备案方式管理的一律实行核准和登记备案制度，核准和登记备案制度要真正体现效率和便利的要求，同时规范行政审批的程序，使之简单快捷、公开透明、科学严谨；进一步深化政府机构改革，加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销直接从事和干预微观经济活动和社会事务的机构，并着眼于减少行政成本、抑制腐败行为、提高行政能力，优化组织结构、撤并相同和相近的工作部门、因地制宜减少行政层级；进一步完善公务员特别是领导干部选拔任用和政绩评价制度，在领导干部的选拔任用方面更多地运用竞争机制与社会评价机制，在领导干部政绩评价方面更多地使用反映人民切身利益状况和经济社会协调发展的指标体系；进一步完善决策机制，推行重大事项的调查研究、集体决策、社会公示、社会听证和专家咨询制度，推行重大决策失误引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度；进一步健全政府管理的法律体系，通过建立健全相关的法律法规，明确政府职能，规范政府行为，强化对政府行为的监管。

2.着力完善推动科学发展的经济调节机制

和全国一样，河南经济增长方式转变和经济结构调整进展缓慢，在很大程度上是因为相关改革不到位，经济调节杠杆未能充分发挥作用。因此，应围绕推动科学发展，着力推进财税、金融、投资、价格等方面的体制改革，形成完善的经济调节体系，促使市场主体把工作重心切实转到提高经济增长的质量和效益、节约资源和保护环境上来，促进经济社会协调发展。

在财税体制改革方面，应抓紧界定各级政府的事权，确保财权、事权相匹配，使各级政府都能通过公共财政满足履行其承担的公共事务的需要。完善省对县、乡的财政转移支付制度，加大对农村贫困地区的财政转移支付。推进税收改革，强化税收杠杆对市场主体行为的引导和约束。

在金融体制改革方面，政府有关部门要积极协调驻郑州金融机构，在有条件的县（市）恢复和新增分支机构，帮助重点项目和企业融通资金；建立对金融机构支持县域经济发展情况的评价激励机制，鼓励各商业银行调整贷款审批权限，扩大对县域经济的信贷投放等。要促进农村金融从以单一模式为主向以多元化模式为主，从以过渡性制度安排为主向以长期性制度安排为主转变，推动农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化方向发展。积极发展股票、债券等资本市场，构建满足不同类型需求的全方位、多层次、高效率的金融服务体系。

在投资体制改革方面，应在进一步落实企业作为投资主体的自主权、完善相关风险承担机制的同时，健全投资的宏观调控体系，通过规划、政策、信息发布、严格市场准入等手段引导社会投资方向，抑制盲目投资和低水平重复建设。

在价格体制改革方面，应着眼于建立反映市场供求状况和资源稀缺程度、有利于促进协调发展的价格形成机制，理顺水、电、气等基础产品和土地等生产要素的价格，合理调整教育、卫生、文化及城市污水、垃圾处理等公共服务和产品的价格，保持农产品价格的合理水平。

在资源环境保护方面，基于促进资源的合理利用和环境保护的考虑，要建立一整套资源环境的产权界定、产权配置、产权流转、产权保护制度，形成“现代资源产权制度”和“现代环境产权制度”。着手推进资源的价格制度改革，使各种资源特别是水资源、地资源、油气资源以及各种矿产资源的价格能充分反映资源、环境和生态的真实成本和供求关系，特别是反映资源的稀缺程度。

3.着力构建市场主体能动与规范运作的制度基础和社会环境

实现科学发展，不仅需要政府的科学管理和有效调节，而且依赖于作为市场主体的企事业单位和广大社会成员的能动与规范性运作。这是政府实现管理和调节的科学性与有效性的基础。形成市场主体能动与规范运作的制度基础和社会环境，应从三个方面加大改革力度。

按照现代企业制度和现代产权制度的要求，加快企业制度创新。加大国有独资企业的改革力度，着力完善产权结构、公司治理结构和激励与约束机制。深化垄断行业改革，放宽市场准入，推进投资主体和产权多元化。以明晰产权为重点，深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。加强政策引导，推动个体私营企业以改革独资产权和家族管理为重点，创新企业制度。

以遵规履约为核心，建立健全社会信用体系。以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量和信用记录为重点，形成信用跟踪、征集、分析制度，加快建设企业和个人信用服务体系，相应建立健全信用监督和失信惩戒制度。

着眼于保障公平竞争、维护合理权益和推动诚实守信，全面推进市场法制建设。进一步完善市场主体、资产权利、市场交易、市场监管、劳动者权益、可持续发展等方面的法律法规，形成社会主义市场经济健康运行的法制基础。与此同时，加强执法和执法监督，保障各项法律法规的严格执行。

4.着力形成合理的社会利益分配格局和有效的社会成员风险应对机制

立足于保障社会成员的公平就业权利，推进就业体制改革。就业是民生之本，应把促进就业作为形成合理利益分配格局和有效应对社会风险的最重要的途径。促进就业，关键是形成鼓励创业和推动就业机会公平的体制和机制。应降低门槛、简化手续、放宽准入，促进自主创业和自谋职业，鼓励自己开辟就业门路；完善管理体制，强化政策支持，推行灵活多样的就业方式；打破行业、身份和岗位垄断，形成城乡劳动者、不同行业和地区劳动者、不同层次与性质劳动者平等就业的制度。(www.xing528.com)

立足于维护分配过程和机会的公平，推进收入分配体制改革。除通过公平就业缓解收入差距外，应整顿和规范收入分配秩序，切实解决利用公共权力、动用公共财力、依靠特许经营获得的垄断利润来提高少数人收入水平的问题，主要是抓紧建立规范的公务员工资制度，严格规范职务消费，完善国有企事业单位收入分配规则和监管机制，控制和调节垄断性行业收入水平。与此同时，建立健全个人收入申报制度，强化个人所得税征管。

立足于维护全体社会成员的基本生存权利，推进社会保障体系建设。社会保障体系建设应实现保障对象的广泛性，保持保障水平的合理性，形成保障手段的多样性。应扩大城镇基本养老、医疗保险的覆盖范围，切实解决进城务工人员的社会保障问题；继续完善城市居民最低生活保障制度，逐步探索建立农村居民最低生活保障制度；加快城乡特殊困难群众社会救助体系建设；完善失业保障制度，建立失业保险与促进就业的联动机制；鼓励有条件的企业建立补充保险；积极发展各种形式的商业保险。

5.着力打造促进社会事业发展和公共服务均等化的体制基础

目前，河南社会事业发展仍然比较滞后，城乡间公共服务差别很大，地区间公共服务基础极不平衡。应在深化经济领域改革的同时，着力推进教育、卫生、就业等方面的体制改革，努力建立城乡统一的公共服务制度。

教育体制改革的重点是，加强农村义务教育，通过建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育体制，推进城乡间、地区间义务教育的均衡发展。应切实保障进城务工人员子女与当地学生平等接受义务教育。同时，推进现代学校制度建设，优化学校结构，提高高等教育质量，完善职业教育体制，大力发展职业教育。

医疗卫生体制改革的重点是，分类改革医院体制，完善公立医疗机构运行机制，为广大群众提供就医方便、医治安全、收费合理的公共卫生和基本医疗服务；合理配置医疗卫生资源，加快发展城市社区卫生服务；大力发展农村卫生事业，积极推进新型农村合作医疗试点和普及工作；深化药品流通体制改革，逐步实现医药分开。

劳动就业制度改革重点要强化政府促进就业的公共服务职能，尽快建立多层次、多渠道的就业服务体系。

6.着力推进以机制转换和创新为核心的文化体制改革

文化是区域“软实力”的核心内容之一，文化不仅能极大地提高人民群众的思想道德素质和科学文化素质，而且对促进经济增长、增强综合竞争能力具有巨大的推动作用。文化体制改革的重点是，根据政企分开、政事分开、管办分离的原则，加快政府职能转变，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应，与社会主义政治体制相协调，与社会主义精神文明建设要求相符合，党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。以增加投入、转换机制、增强活力、改善服务为重点，加快公益性文化事业的改革和发展。以创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力为重点，加快经营性文化企业的改革和发展。建立健全文化市场准入制度和退出制度，引入市场化运作方式，开辟多种投融资渠道，鼓励各种所有制成分、各类企事业单位和社会资金直接进入文化领域，逐步形成以国有文化企业为主导、多种所有制共同发展的文化产业格局。扩大文化领域的对外开放，积极实施“引进来”、“走出去”战略，通过各种现代传媒手段，让世界更好地认识河南、了解河南，扩大文化河南的国际知名度。

三、采取综合措施，大幅度提高河南经济发展“软实力”

近年来，河南省的“硬实力”不断增强，但“软实力”不够强，依然是制约全省发展的突出问题。在继续加大固定资产投资、实施项目带动的同时，把更多精力放在培育和增强“软实力”上，增强服务意识，提高服务水平，营造良好的发展环境。要采取综合措施，继续深化各项改革，大幅度提高河南经济发展的“软实力”。

（一）深化行政体制改革，提高行政效率和服务水平

政府行政管理体制改革的目标，是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。从政府本身的性质和社会主义市场经济的本质要求看，从权力与责任对称、激励与约束对称、管理与监督对称着眼，这一改革目标对政府管理所提出的核心要求是：在法制轨道上，积极有效地进行管理和调节，充分发挥市场和企业的活力与效率，及时填补市场缺陷和矫正企业偏差，为市场主体创造良好的发展环境。深化政府行政管理体制改革，应着重围绕构建法治政府、服务政府、责任政府和效能政府展开，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。

1.进一步转变政府职能

转变政府职能是行政管理体制改革的出发点和落脚点，要把政府的经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。进一步推行政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织和社会事务分开，创造良好的经济社会环境，在更大程度、更大范围发挥市场配置资源的基础性作用。进一步调整和改革政府公共权力运行中“越位”、“缺位”现象，优化配置公共资源，切实履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。进一步缩小政府承担事务的范围，把与政府性质及职能不相符的事务一律交给企事业单位和市场中介组织；强化制度约束与责任追究，严格制约政府部门对企事业单位和市场中介组织的经营活动和具体业务的直接干预，当前要着力解决政府有关部门对企业生产投资、人事管理等方面事务的直接干预问题；清理、回收不宜由事业单位承担的行政事务，理顺政府部门与事业单位的关系；进一步推进政资分开，直接或间接割断政府干预企事业单位生产经营与具体业务的资产纽带。继续搞好行政审批制度改革，进一步缩小行政审批的范围，政府控制的重要产品、资源、工程、服务等的指标、额度和规模，视具体情况，或引入市场机制配置调节，或依靠法律法规规范操作，把行政审批限制在最必要的限度内，尤其要把投资审批范围严格限制在关系经济安全、环境资源、整体布局的重大项目和政府投资类、限制类项目方面；进一步改善审批方式，积极实行核准和登记备案制度，大力推行网上审批；简化审批程序，切实保障各类审批方式的便利性和效率性；加强审批事项的后续监管，建立健全审批反弹处置机制；探索建立规范的审批管理与操作机制，实现审批权力与责任挂钩、与利益脱钩。

2.进一步深化政府机构改革

根据建立责任政府、服务政府和法治政府的要求，明确政府权责，并使政府权责与财政支出统一起来。一是优化同级政府组织结构。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构；明确职责分工，整合分散在不同部门的相同行政职能，消除交叉重复；规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构。二是加快建立公共财政体制。明显提高公共服务支出的比重；建立规范的转移支付制度，促进地区间公共支出的基本均等化；逐步实现财政预算和管理的透明化、制度化。三是着手减少行政层级。逐步变“市管县”为“省管县”，充实县域财政，提高基层公共服务供给能力。

3.改革行政干部选拔任用制度

切实贯彻《公务员法》，建立健全考核录用、优胜劣汰、激励保障机制与监督制约机制；以扩大民主为重点，进一步落实行政领导干部民主推荐、民主测评、差额考察和任前公示制度，加大推行公开选拔、竞争上岗的改革力度；积极实行、合理运用投票表决机制，完善干部选拔任用的决策体系；严格实行领导干部职务任期制度和辞职解聘制度；抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩评价标准，更多地使用反映人民切身利益和经济社会协调发展的评价指标，相应建立保障落实制度和奖惩机制。

4.加强政府重大事项决策机制建设

健全科学民主决策机制，推进政务公开，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。完善重大事项决策的规则和程序，推进政府决策的科学化和民主化；建立重大事项决策调查研究制度，涉及经济社会发展全局和群众切身利益的重大事项，经过实际调查研究后再纳入决策程序；完善重大事项集体决策制度，在领导班子集体讨论的基础上，按照少数服从多数的原则决策重大事项；推行政务公开，实行重大决策事项公示、听证和专家咨询制度，完善政府新闻发布制度和信息披露制度；建立健全行政问责制，严格实行重大决策失误引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度。

5.继续完善政府管理法制体系

建立健全规范经济社会活动，特别是涉及市场主体行为、产权保护、交易秩序及劳动、就业、保障等的法律法规，为政府全面依法行政创造完备的法制环境；建立健全规范政府行政活动，特别是涉及机构编制、职责权限、行为方式、奖励处罚等的法律法规，强化对政府行为的监管；强化行政人员法律素质培训，切实提高行政人员执法能力，改革行政执法体制，推进综合执法试点，实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法和文明执法。

（二）全面深化农村综合改革，健全新农村建设的体制保障

深化农村改革是建设社会主义新农村的动力源泉和体制保障，是一次重大的制度创新和社会变革，不仅是经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域，意义更深刻，任务更艰巨。要按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村建设。

1.进一步推进乡镇机构改革

乡镇机构改革的核心是转变政府职能。乡镇政府应着重强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件三个方面的职能，把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。以建立农村公共服务体制为目标推进乡镇政府改革，积极推行撤乡并镇并村，妥善安置分流人员，减少管理机构的数量和干部人数。各乡镇可统一设党委、人大和政府3个领导机构，不再设政协机构，领导机构的主要任务是社会管理和公共服务，其他职能转移到市场或中介组织；党委书记原则上兼任乡镇长，几名党委副书记分别兼任人大主席、纪委书记、常务副乡镇长，其他党委委员兼任别的政府主要领导职务；撤销乡镇原内设机构，按职能进行合并；传统的“七站八所”的职能实行分解，公共服务职能转移到县级业务部门，其他职能实行市场化运作，县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能。乡村中小学调整布局、压缩校点，严格控制行政编制。省市对撤乡并镇工作要给予奖励。

2.积极推进农村义务教育改革

农村义务教育改革的重点是深化农村义务教育经费保障机制改革，保证每个农村困难家庭学生都能上学，又要考虑到农村中小学正常发展，确保教育素质全面提高，切实减轻农民负担。要贯彻把义务教育工作的重点放在农村的方针，建立和完善“政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长、管理以县为主”的农村义务教育体制，加快农村义务教育发展，让每一个农村孩子都有学上、都上得起学。按照省定“一费制”标准，免除农村义务教育阶段学生学杂费；对贫困家庭学生免费提供教科书和补助寄宿生生活费；提高农村中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。此外，要以全面推进农村义务教育经费保障机制改革为契机，加快推进教育综合改革，不断提高教育质量和办学水平。深化教师人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，加强农村中小学编制管理，坚决清退不合格和超编教职工，提高农村中小学师资水平；推行城市教师、大学毕业生到农村支教制度。全面实施素质教育，加快农村中小学课程改革；严格控制农村中小学教科书的种类和价格，推行教科书政府采购，逐步建立教科书循环使用制度。建立以素质教育为宗旨的义务教育评价体系。促进教育公平，防止教育资源过度向少数学校集中。

3.加快县乡财政管理体制改革

深化县乡财政管理体制改革是农村综合改革的重要方面，也是扎实推进新农村建设的必然要求。县乡财政管理体制改革要以增强基层财政保障能力为重点。县乡新的财政管理体制框架，要体现财权与事权相匹配，以事权定财权，体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜；按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入；进一步完善转移支付制度，增加一般性转移支付，规范专项补助，减轻基层财政负担；要在全省继续推行以“预算共编、账户统设、票据统管、集中收付”为核心内容的“乡财县管”改革，增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力。

4.搞好农村医疗制度改革

针对目前农民看病难的问题日益严重，医疗费用昂贵，致使一些贫穷农民“小病扛着”、“大病等死”，以及农村三级合作医疗网事实上处于“网散、线断、点破”的现实状况。要继续扩大农村新型医疗制度试点，深化农村医疗制度改革。在农村建立形成县、乡、村的三级医疗网络，实现小病不出村、大病不出乡、重病不出县的基本目标；以大病统筹为主，设定报销的最高限额，病越重相对得到的报销比例也就越高；在政策上向乡镇一级卫生院倾斜，农民在乡镇卫生院住院看病，报销比例会比县市一级医院高；合作医疗基金由农民个人、地方政府和中央政府出资建立。

5.搞好土地制度改革

在农村基本土地制度方面，继续强调维护农村双层经营体制，维护土地承包制。在农村土地征用方面，尽快制定和完善农村集体土地使用权出让、出租、转让、转租和抵押办法，综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素，尽快制定并公布本地区征地统一年产值标准和区片综合地价。针对不同地区、不同年龄段的失地农民，实行不同的基本生活保障标准。征地补偿安置费用没有足额到位的，被征地农村集体经济组织及其成员有权拒绝交地，以切实保护农民的利益。

（三）加强现代市场体系建设，提高市场化程度

1.深化要素市场价格改革

围绕建立有利于经济增长方式转变的体制机制，积极培育劳动力、技术、土地、产权、信息等要素市场，深入推进资源要素市场化改革，充分发挥市场机制配置资源的作用，促进生产要素的节约利用，提高资源利用效益。深化价格改革，建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，重点是理顺水、电、煤、油、气和运输等基础产品的价格，合理调整教育、卫生、文化及污水、垃圾处理等公共服务和产品价格，完善土地等要素价格形成机制。要进一步打破行政性垄断和地区封锁，促进商品和要素在城乡范围内自由流动，推动土地、技术和劳动力等要素市场的发育和发展。

2.加快内外贸一体化进程

坚持“以人为本”和市场化取向，发展适应新型工业化的现代流通，努力提高全省流通企业在国内市场的竞争力。消除阻碍商品流通的地方保护政策，加强商品市场的法制建设，促进建立内外贸统一的商品市场法律体系；重点推进规范市场主体、市场交易行为和市场监管的立法进程。通过商业网点规划的编制与实施，促进大型商业设施的合理布局。发挥流通业、服务业吸纳就业能力强的特点，扩大流通业就业比重。以信息化带动流通现代化，大力发展连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通形式，积极引导连锁经营向多业态渗透，加快发展新兴服务业。积极推进商业领域利用外资，扩大规模，提升档次。以大流通带动大生产，不断完善流通服务体系，在交通、电信等基础设施不断完善的基础上，加快发展专业化物流企业，促进“第三方物流”的发展，支持大型连锁商业企业和制造业企业的配送中心为社会提供物流服务，推动物流社会化进程。培育有自主品牌、核心竞争力强的省内大型流通企业集团，提高流通产业竞争力，形成大中小企业发展并举的流通格局。

3.加强现代农村市场体系建设

构建农村现代流通网络，促进现代流通方式向农村延伸。继续实施“万村千乡市场工程”，建设或改造连锁化“农家店”，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系，改善农村消费环境。在政策上鼓励、支持大型流通企业向农村市场拓展，对在农村市场开设网点的给予土地、贷款、税收、经营范围等方面的支持。努力构建农产品现代流通体系，通过政府引导、企业自主建设，积极推进农产品批发市场升级改造和培育一批面向国内外市场的大型农产品流通企业。重点加强农产品批发市场标准化建设，支持农产品批发市场新建或改造物流配送、交易大厅、仓储以及结算、安全监控、检验检测、信息、废弃物及污水处理等中心的建设，建立独立的全封闭式活禽交易屠宰区等经营性、公益性基础设施；鼓励大型农产品流通企业建设农产品冷链系统和生鲜农产品配送中心，减少农产品流通环节和损耗，提高农产品流通效率和流通规模。培育和发展农村经纪人队伍。以双汇、众品、大用、永达、三全、思念等为龙头，带动、培育一批以农副产品加工为核心产品的贸工农一体化企业，促进农村市场的全面发展。建立农产品流通领域的卫生质量安全检验和检测体系。构建顺畅高效、便捷安全的农村生产资料流通体系。

4.大力发展培育商会、行业协会组织

商会、行业协会等社会中介组织是否充分发挥作用是政府职能转变的重要标志，是市场经济是否发育成熟的重要标志。应抓紧改革商会和行业协会的审批办法，把政治性团体与农工商等经济领域里的经济团体的审批区分开来，尊重市场经济的规律；要通过政府职能转变扩展商会、行业组织的空间，要理顺政府、商会（协会）、企业之间的关系；坚持“民办、官助、党领导”的原则；实行“业必归会”和“会员准入制”的原则；要明确商会、行业协会的基本职能，加强商会和行业协会的自律管理，建立内部规章和条约；要通过商会和行业协会，加大扶弱助小的力度，建立和完善中小企业政策支持体系；要抓紧推进“官办”协会自身改革。

（四）深化所有制改革，形成优化的经济结构

1.推进国有经济结构战略调整

要加快国有经济结构调整向重点行业和领域推进，包括向基础设施领域、公用事业领域及其他垄断性行业推进。对于垄断行业，要区分情况分别加速推进。对于“自然垄断业务”，也要引入市场机制，允许非公资本可以以“参股”等方式进入，积极推进投资主体多元化；对于“自然垄断”之外的其他垄断领域，要允许非公资本以“各种”方式进入，可以独资，也可以控股，可以合资合作，也可以搞项目融资；对于一些过去限制或禁止进入的重要领域，随着国务院“非公经济36条”对行业准入的解禁，比如公用事业、矿产资源的探矿和采矿权、教育卫生领域、金融服务领域、国防科技工业领域等，非公资本也可以根据行业情况灵活进入。

2.深化国有企业改革

加快推进大型国有企业股份制改革，发展混合所有制经济。要坚定按照市场化的趋向继续推进国有企业的改革，积极引进国内外技术、管理、资金实力强的、有市场和信誉高的战略投资者参与国有大型企业股份制的改革，大力发展国有资本、集体资本、非公有制资本参股的混合所有制经济，继续支持具备条件的国有大型企业通过规范的改制，实现境内外上市。同时，在大型国有企业改制中，需要处理的关系极为复杂，且需要大量资本的参与，在具体的产权制度改革工作中，需要时刻注意防止“为产权改革而产权改革”，否则，产权制度改革在执行中就会“变味”，规范产权制度转让的各项措施难以抵御局部国有资产流失和逃避国有资本经营责任的局面。只有建立一个根据行业发展趋势、公司经营状况的持续改革机制，才能有效发挥资本效率，切实达到改革目的。

进一步促进国有企业法人治理结构完善。下一步，应继续推动要素市场尤其是资本市场、产权交易市场、经理人市场的发展和完善，健全公司权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制，以及相应的决策机制和约束机制，建立市场化的、更具操作性的经营层业绩发现机制、评价机制和风险控制机制，建立包括股权激励等多种激励手段相结合的激励机制，这些都是完善国有企业法人治理结构的重要措施。应结合改制企业的具体特点和改制需要，灵活组合使用上述措施，从而使国有企业治理机制达到一个新水平。

采取多种形式放开搞活国有中小企业。积极扶持中小企业特别是它们中的科技型企业，促进中小企业向“精、特、新”的方向发展。放开搞活国有中小企业要注意把握四个问题：一是大力发展国家重点扶持的科技型、就业型、资源综合型、农副产品加工型、出口创汇型、社区服务型六类中小企业，促进其尽快成长壮大；二是坚持“解放思想、一厂一策、规范操作、突出重点、讲究实效、稳定发展”的改革指导方针，尽快使这些中小企业在机制和管理上有重大突破；三是建立全省中小企业信用担保体系，充分发挥省、市两级中小企业信用担保中心的作用，使中小企业打破“融资难”的“瓶颈”；四是在现有的产权交易中心、生产力促进中心、民营经济研究会、个体私营企业维权中心等机构的基础上，逐步形成覆盖全社会的、能够为企业提供信息传递、创业指导、管理咨询、技术咨询、企业诊断、法律支持、资金融通、信用担保、资信评估、市场开拓、辅导培训、产品展销等服务的中小企业服务体系。

改进国有企业经营业绩考核机制，形成较稳定的预期。应根据不同行业、不同资源背景、不同企业经营状况、不同发展阶段的情况实行业绩考核，有关国有资产监督管理机构、被考核国有企业及其高级管理人员，都需要在实践中不断总结经验，着力建立国有企业经营业绩发现机制、评价机制和风险控制机制，以对国有企业业绩考核机制及其结果实现形成一个稳定预期，有效发挥业绩考核机制的激励作用。

继续加快推进主辅分离、辅业改制、政策性关闭破产及解决其他历史遗留问题。推进主辅分离、辅业改制不仅是一项经济工作，同时也是一项社会工作，需要着力解决业务结构调整，充分利用辅业的资产解决资源过多的问题和冗员的问题，逐步实现企业离退休人员的问题，同时要做好国有企业关闭破产工作，通过这一途径让困难企业退出市场，并妥善安置职工，保持社会稳定，以化解历史遗留的结构矛盾。

3.深化集体经济改革

以明晰产权为重点，深化集体企业改革，推进制度创新，发展多种形式的集体经济。要按照建立现代产权制度的要求，明晰集体企业权益的归属，实现产权主体人格化，给予集体职工经济补偿，实现身份置换，确定“模糊产权”、“无主产权”的法律地位和利益主体，彻底消除“名为集体所有，实际职工空有”的虚拟产权主体和模糊产权关系，将集体企业改制为公司制企业、合作制企业、股份合作制企业、合伙企业或私营企业。

集体企业改制时，应重点解决以下几大问题：一是尽快出台新的集体经济改革、改制的法律法规，明确集体资产的归属和明晰集体企业的产权主体。新的法律法规应突破集体资产只能共同共有的限制，把现代集体经济定性为合作经济的载体。二是依照“谁投资谁所有”与“谁积累谁所有”相结合的原则，按照一定区域内劳动者所有、联合经济组织范围内劳动群众集体所有与集体企业职工劳动群众集体所有的不同边界，来明晰集体资产的产权主体。三是改制的集体企业要同时解除职工劳动关系，让集体企业职工从“企业人”转化为“社会人”，并根据职工工龄、创业贡献、技术创新、岗位责任等因素的不同，给予经济补偿。四是适当考虑集体企业退休职工的利益。集体企业在进行产权制度改革时，既要明晰集体企业在职职工对企业拥有的产权，也要留出一块资产用于补充退休职工社会保障的不足和解决生活困难。五是落实组织机构，明确负责制定集体经济改革、改制政策的政府部门。

4.深化垄断行业改革

进一步深化垄断行业改革，必须实行政企分开、政资分开，加快构造垄断行业的有效竞争格局，加快垄断行业建立现代企业制度的步伐，加快推动相关行业的法制建设，逐步建立和完善公开透明、监管有力的垄断行业监管体系。

一是加快政府职能转变，实行政企分开、政资分开，加快推进垄断行业国有企业的公司制改革，建立真正意义上的现代企业制度，促进其科学经营和民主管理，增强其自我发展的能力。

二是采取多种措施，鼓励社会资本进入有关垄断行业，适度建立起市场竞争机制，大力推进垄断行业投融资活动的市场化建设。特别是一些营利性的运输、通信、能源等垄断行业，应根据条件成熟程度，逐步取消体制障碍和人为限制，引导社会资本的进入，促进有效竞争。

三是建立公开透明、监管有力的垄断行业监管制度。当务之急是对各垄断行业要建立健全专门的监管机构，提高监管机构的监管力度和工作透明度以及公众的参与程度，实行规范的听证制度和审计制度，有效防止垄断巨头铺张浪费和贪污腐化等行为。

四是尽快制定和完善相关法律法规，将垄断行业的监管纳入法制化轨道。监管机构要依法管制，其职能、管制方式、决策过程要有法律授权，提高管制机构的透明度和公众参与程度，实行规范的听证制度等，防止监管机构成为新的、阻碍市场发育的“婆婆”。依法禁止和防止垄断，是市场经济下形成公平有效的竞争制度和秩序的根本性措施。通过有关法律、法规的制定和修改，依法规范和约束国有垄断行业的竞争方式、交易关系、市场行为，是防止国有垄断行业危害公共利益的重要保障。

5.大力发展非公有制经济

毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，坚持政治上放心、政策上放开、发展上放手，改善投资环境，加强服务、引导和管理，促进非公有制经济快速健康发展，显著提高非公有制经济在全省生产总值中的比重。要进一步消除体制性障碍，落实鼓励支持和引导非公有制经济发展的各项政策措施，创造非公有制经济与其他所有制经济共同发展、平等竞争的市场环境。

坚持非公有制经济与其他所有制经济一视同仁。非公有制企业在申请立项、税收信贷、土地使用、政府采购、投入鼓励和扶持类产业方面，以及在安排财政资金支持和补贴、技术创新等方面，享受与其他所有制企业同等政策待遇。打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，形成平等市场准入的规范性程序。

加大对非公有制企业的金融支持力度。充分利用贷款利率等政策措施，引导、鼓励各金融机构逐步提高对中小企业的贷款比例。探索非公有制企业实物资产抵押贷款和技术专利权、工业产权等非实物资产抵押贷款的有效办法。积极支持非公有制企业利用资本市场平台加快发展。鼓励符合条件的非公有制企业成立商业担保机构和互助性信用担保机构，依法开展各类互助性融资担保。

鼓励非公有资本投资发展现代服务业、社会事业，参与国有经济战略性调整。鼓励非公有资本投资发展非义务教育，积极发展多元投资合作办学。允许非公有资本以独资、参股、合作等形式，兴办影视制作、发行、放映、演艺、娱乐、体育经营等文化体育企业。允许非公有资本参与基本医疗服务主体框架外的公立医疗机构的改制、兴办公益性或经营性医疗机构以及组建医疗投资公司、医院管理公司和医疗集团。支持非公有制企业参与科技、文化、卫生、教育、体育等领域国有企业的股份制改革试点。

（五）大力实施开放带动主战略，促进开放型经济发展

以加大招商引资力度为突破口，大力实施开放带动主战略，努力破解经济外向度低这一难题。紧紧抓住国际国内产业转移的机遇，多形式、多渠道引进境外资本和沿海资本，努力实现利用外资规模和质量的重大突破。大力引进先进技术、管理经验和高素质人才，提高参与国际合作与竞争的能力。转变对外贸易增长方式，扩大出口规模，提高出口效益。加强关键设备和短缺资源进口。鼓励有实力的企业进行对外直接投资和跨国经营。

1.强力推进开放带动主战略的实施

深入贯彻落实《河南省实施开放带动主战略指导意见》，真正把发展开放型经济摆上突出位置，提上重要议事日程，认真研究、协调和解决工作中遇到的困难和问题，确保领导力量到位、研究部署到位、工作责任到位、政策措施到位；继续实行对外开放工作目标责任制，完善发展开放型经济的考核、评价、激励机制，按照省委组织部和省开放办制定下发的《关于发展开放型经济的考核办法》，责任到人，层层抓落实，定期考核目标完成情况；进一步扩大宣传，营造有利于对外开放的舆论环境；加强组织协调，形成合力，在全省掀起新一轮对外开放的新高潮。

2.进一步优化投资环境

以优化软环境为重点，以建立长效机制为根本，尽快构建涵盖全省的投资环境责任追究体系；标本兼治，综合治理，真正形成“成本低、回报快、信誉好、效率高”的吸引外来投资的综合优势，吸引更多企业来河南投资创业。进一步改善投资硬环境，加快公路、铁路、航空交通网络和能源、通信、城市基础设施、生态环境等投资与建设。努力优化投资软环境，坚持依法办事，规范政府行为，逐步建立健全河南省商务工作的长效促进机制和促进政策体系，提高服务质量。加大“四乱”整治力度，切实解决诚信程度低、基层执法不规范的问题，维护外来投资者的合法权益。加大外商投诉案件查办处理力度，实行并强化外商投诉处理责任制和领导包案制，加强对外来投资者的服务和权益保护工作，发挥现有的外商投资企业的示范作用。牢固树立“人人都是投资环境”的意识，全力营造宽松开明的政策环境、廉洁高效的政务环境、守信公平的市场环境、公正严明的法制环境、文明和谐的人文环境，努力建设平安河南、效率河南、法治河南、诚信河南。

3.突出抓好以郑州为中心的中原城市群对外开放

充分发挥中原城市群工业基础好，具有电力、信息产品、制造业、汽车及装备制造业、食品、化工和新型建材工业等产业的比较优势，把中原城市群作为河南承接“两个转移”的主要载体，打造品牌，加快工业化和国际化步伐，使其成为对外开放的龙头和外商集中投资区。

4.加快县域经济对外开放步伐

选择一批基础好、发展潜力大、具有一定辐射带动作用的市（县）进行重点扶持，使其逐步发展成为中等城市，成为区域经济发展的重要支撑。要把县域开放与优化农业和农村经济结构统一起来，充分利用国内外两个市场、两种资源，实施“引进来”和“走出去”的发展战略，扩大优势农产品出口。积极吸收外资，把利用外资与发展壮大区域特色产业结合起来，与改造提升民营经济结合起来，与优化改善经济发展环境结合起来，通过外资的进入提升区域经济的国际竞争力。充分发挥县域劳动力资源优势，发展劳务输出，积极组织和引导农民向劳动力需求大的大中城市和地区有序转移，促进农民增收。

（六）加快社会领域改革，促进和谐中原建设

1.理顺政府职能，推进医疗改革

在理顺政府职能的前提下，推进医疗卫生体制改革。一是继续引入竞争机制，大力调整卫生资源结构，改变政府高度行政垄断的局面；二是强化政府在公共服务中的主体地位，加快建设公共服务型政府。主要内容有以下几点：

第一，加快卫生行政管理体制改革。实行医、药分开核算、分开管理，切断医院、医生与药品销售的利益关系。按照社会主义市场经济规律的要求，重新整合医疗资源。改革医院投融资体制，多渠道筹措办院经费。同时要完善政府对医疗机构的投入补偿机制。

第二，政府加大投入，加快建立公共卫生体制和基本医疗保障体制。政府应该把公共财政的投入主要放在公共卫生和基本医疗保障方面。主要包括四个方面：首先，预防重大传染病的流行和蔓延，有效应对突发公共卫生事件。其次，为群众提供基本医疗保障，维护人民身体健康。再次，加强卫生行业监管，维护群众就医安全。最后，加强健康宣传教育，改善生活工作环境，提高群众的卫生观念和卫生意识，改变不良生活习惯和生活方式，减少疾病发生。为了达到以上四个基本目标，政府应该采取以下改革措施：一是增加政府向公共卫生和基本医疗保障的投资。二是积极引入竞争机制，充分调动社会资源。放开和鼓励社会各界、慈善团体乃至宗教组织兴办医疗服务事业。政府需要通过制定政策措施，创造宽松环境，引导社会资金，发展壮大医疗卫生资源。既要坚持发挥政府的主导作用，也要注意发挥市场机制的作用。

2.加快就业和收入分配体制改革

坚持按劳分配为主体、多种分配形式并存的分配制度，完善各种生产要素参与分配的制度，促进收入水平与经济发展水平相适应。规范收入分配秩序，着力提高低收入者的收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，努力缓解地区之间和部分社会成员之间收入分配差距扩大的趋势。一方面应当继续深化促进机会均等的市场化改革，另一方面应当加大实施以社会公平为目标的收入再分配政策。具体地说，有以下几个方面：

一是把保障社会成员公平就业的权利作为深化就业体制改革的关键。要降低门槛、简化手续、放宽准入、促进自主创业和自谋职业，鼓励自觉开辟就业门路。要完善管理体制，强化政策支持，推行灵活多样的就业方式。要打破行业垄断、身份垄断和岗位垄断，形成城乡劳动者、不同行业和地区劳动者、不同层次与性质劳动者平等就业的制度。

二是消除限制劳动力流动的制度性障碍。在促进劳动力自由流动的同时，也应当加强对劳动者的保护，从政策上支持维护劳动者获取报酬的权益，逐步改变过度压低劳动力成本吸引投资、促进发展的政策取向。消除劳动力流动的制度障碍不仅包括取消户籍管制、限制农民工进城等直接阻碍劳动力流动的政策，也包括应努力消除公共服务的歧视性，如城市的公共教育体系应当同时覆盖到农民工的学龄子女、城市的医疗卫生服务不应将农民工拒之门外，应当建立起有利于劳动力自由流动的住房租赁市场等。

三是基于弱势人群能力建立的收入再分配政策。弱势人群不仅包括城乡中的贫困人口，也包括在市场经济中处于不利地位的其他人群，如失地农民、城市中的农民工、下岗失业家庭。对于这类人群的收入再分配政策的重点在于扶助其能力建设，包括增强其就业机会、提供必要的教育补贴、医疗保障及其他社会保护措施。

四是基于基本生存保障的收入再分配政策。在现代社会中，个人的基本生存权利应当得到保障和尊重。对于丧失劳动能力的群体来说，收入再分配政策的重点应在于保障其基本生存条件。

五是加快政府体制转型步伐，消除权力和腐败带来的社会分配不公问题。权力集中而又缺乏民主监督，极易导致寻租腐败。应当加快政府转型步伐，减少权力与经济利益合谋的机会。政府应充分研究所实施的公共政策对居民收入差距可能产生的影响，公共政策应当尽可能地惠及低收入人群。

3.进一步健全社会保障体系

社会保障体系建设要着眼于维护全社会成员基本生存权利深入展开。进一步完善社会保障制度，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善事业相衔接，基本覆盖全省城乡居民的社会保障体系。完善城镇职工基本养老保险制度，尽早实现省级统筹。健全医疗、工伤、生育保险制度，发展企业补充保险和商业保险，加快建立适合进城务工人员特点的社会保障制度。推进机关事业单位养老保险制度改革。完善城乡社会救助制度，做好优抚安置工作，继续完善城市居民最低生活保障制度。根据经济发展水平，逐步探索建立农村居民最低生活保障制度；加快城乡特殊困难群众社会救助体系建设。完善失业保险制度，建立失业保险与促进就业的联动机制。鼓励有条件的企业建立补充保险。改善政策与服务，积极发展各种形式的商业保险。健全保障资金投入增长机制，逐步提高保障水平。建立健全社会福利服务体系。发展慈善事业，支持社会扶助活动。保护妇女儿童的合法权益，发展残疾人和老龄事业。

提高政府公共服务的支出比例，把更多的财力用于社会保障和再分配政策。在政府的支出结构上，应当将社会保障和收入再分配放在重要的位置上，财力适当向社会保障与收入再分配倾斜，增加对社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系的资金投入。在财政支出结构调整中，财政支出要逐步退出竞争性经济领域，尽可能多地安排对社会保障的补助支出和针对低收入人群、贫困人口的转移性支出，逐渐提高社会保障的补助支出占财政支出的比重。

4.积极推进教育和文化体制改革

河南省科教基础较好，文化资源丰富，文化产业发展势头强劲，建设文化强省条件得天独厚，必须树立新的文化发展观，把文化建设作为满足人民群众精神文化生活需要和增强软实力、提高竞争力的重要途径，作为实现中原崛起的战略任务，加快文化资源大省向文化强省跨越。

加大教育和科学事业发展力度，在提高公民科学文化素质上取得新进展。要全面实施科教兴豫战略，大力发展教育和科学事业，为加快中原崛起提供强大智力支持。优先发展教育事业，全面实施素质教育，促进城乡区域教育均衡发展，推动各级各类教育协调发展，办好让人民群众满意的教育。强化政府对义务教育的保障责任，依法加大教育投入，新增教育投入主要用于农村。巩固提高九年义务教育。积极发展普通高中教育。大力发展职业教育，构建多层次、多形式、多领域的现代职业教育体系。坚持规模、结构、质量、效益相协调，推进高水平大学和重点学科建设。加快发展民办教育和现代远程教育。发展继续教育，构建终身教育体系，建设学习型社会。继续深化办学体制、管理体制和教学体制等改革。采取有力措施提高教师队伍素质。

积极发展科学事业。认真贯彻落实中长期科学和技术发展规划纲要，加快科学基础设施和科研人才队伍建设。支持自然科学基础研究，加强科技交流与合作。坚持哲学社会科学和自然科学并重，充分发挥哲学社会科学在经济社会发展中的重要作用。切实落实全民科学素质行动计划纲要，弘扬科学精神，普及科学知识，树立科学观念，提倡科学方法，坚决反对迷信和伪科学。

加快发展文化事业和文化产业，在满足人民群众的精神文化需求上取得新进展。文化事业和文化产业是建设文化强省的重要支柱。要抓好文化创新能力建设，全面推进体制创新、艺术创新和运营方式创新，加大优势文化资源开发力度，不断解放和发展文化生产力，实现全省先进文化的大发展。

加大政府对公益性文化事业的扶持力度，完善公共文化体系，基本实现市、县有群众艺术馆、文化馆、图书馆，乡镇有文化服务中心，村村有文化活动室的目标。实施文化精品工程，繁荣发展文学艺术、广播影视、新闻出版事业。推进文化资源、文化服务和广播影视、新闻出版数字化进程，推进广播电视“村村通”。深入开展创建文化先进县、先进文化进基层、文化科技卫生三下乡等活动。加强标志性文化设施建设。抓好世界文化遗产、重点文物、珍贵档案和非物质文化遗产的保护和管理。积极开展对外文化交流。坚持走规模化、集约化发展之路，加快发展主导文化产业、新兴文化产业和社会文化产业，着力打造一批有核心竞争力的大型文化企业和企业集团，培育一批文化知名品牌，建设一批文化产业基地和特色文化产业园区。推动文化产业科技进步，提高文化产品和服务的现代化水平。

不断深化文化体制改革，在体制机制创新上取得新进展。适应新形势下社会主义文化建设的特点和规律，进一步革除制约文化发展的体制性障碍。大力推进文化事业单位改革，加大经营性文化单位转企改制力度，促进文化事业单位经营业务与主业剥离，深化内部三项制度改革，增强发展活力，提高服务水平。加快文化企业改革，培育壮大市场主体。全面落实改革配套政策和文化经济政策，积极吸引社会资本进入政策许可的文化产业领域，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。深化文化管理体制改革，推动政府由办文化向管文化、由管微观向管宏观转变。深化文化流通体制改革，建立统一、开放、竞争有序的文化市场体系。搞好文化体制改革试点工作。加强文化市场监管，净化文化市场。

（七）通过不懈努力，建设健康向上的人文环境

1.营造和谐的舆论环境

党的十六届五中全会提出的建设社会主义和谐社会的目标，为我们今后的发展确立了新的发展标杆。构建社会主义和谐社会离不开和谐的舆论环境，而营造和谐的舆论环境，首先也是最根本的是把握正确的舆论导向，任何时候任何情况下，都要始终坚持团结、稳定、鼓劲和以正面宣传为主，坚持正确的舆论导向。各级各类媒体都要宣传科学理论，传播先进文化，塑造美好心灵，弘扬社会正气，引导热点、难点，化解社会矛盾，维护社会稳定。大力宣传贯彻落实科学发展观的新进展，宣传河南省经济社会建设的新成就，宣传河南省日新月异、正在崛起的新形象。其次，要改进新闻宣传工作，不断提高舆论引导水平。按照贴近实际、贴近生活、贴近群众的要求，深入研究、准确把握新形势下人们思想活动的特点和接受信息的规律，把坚持正确导向与讲究宣传艺术统一起来，切实做好典型宣传、热点引导、舆论监督工作，更好地为构建社会主义和谐社会服务。要满腔热忱地发现和宣传各行各业的先进人物，多侧面、多角度地展示河南人民的英雄业绩、优秀品格和精神风貌。改进突发事件的新闻报道，及时主动、准确把握、正确引导、注重社会效果、体现人文关怀，以便有利于全省工作大局，有利于维护人民群众切身利益，有利于社会稳定和人心安定，有利于事件的妥善处理。最后，要加强和改进舆论监督，提高监督水平。舆论监督是新闻宣传工作的重要职责，是社会主义民主的重要形式，对于密切党群、干群关系具有重要作用。要把舆论监督的立足点放在解决问题、改进工作、化解矛盾上，实行建设性监督，做到与人为善、出以公心、服务大局；实行科学监督，做到尊重规律、事实准确、全面客观；实行依法监督，做到内容合法、手段合法、程序合法，充分发挥舆论监督对促进社会和谐、引导社会进步的积极作用。

2.建设公正、公开、廉明的执法环境

扎实推进依法治省，充分发挥法治在和谐社会建设中的保障作用。要加强和改进立法工作，推进科学立法、民主立法，提高立法质量。坚持司法为民、司法公正，推进司法体制和工作机制改革，保障公民、法人和其他组织的合法权益。加强政法队伍建设，抓好以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、服从党的领导为基本内涵的社会主义法治理念教育，提高政法干部政治素质和业务水平，做到严格执法、公正执法、文明执法。落实行政执法责任制，监管重心下移，加强基层执法。继续加强行政执法与刑事司法的衔接，建立行政执法机关与公安机关、检察机关的信息共享与案件移送机制。坚决杜绝对涉嫌犯罪案件该移送不移送、以罚代刑的现象，切实防止和纠正打击不力，对在查办破坏市场经济秩序案件中玩忽职守、徇私枉法放纵犯罪、帮助犯罪分子逃避处罚等构成犯罪的，坚决依法追究责任人的刑事责任。各行政执法机关和公安、司法机关要加强研究，及时解决办理破坏市场经济秩序案件中的突出问题。运用现代技术强化执法手段，推进执法技术创新，加强执法能力建设。通过完善法制环境，防止和打击各种刑事犯罪行为，维护社会治安秩序；维护市场经济法则，打击扰乱市场经济秩序的行为；处理好严格执法与优质服务关系，执法与服务并驾齐驱，互为一体；切实加大有关案件的查处力度，严厉查处各类违法违纪行为，从而消除妨碍经济发展的“梗阻”现象，营造文明规范的执法环境。深入开展法制宣传教育，营造人人自觉守法、用法的社会氛围。规范法律服务，加强和改进法律援助工作。

3.提高公民道德素质

公民道德素质和道德水平如何，不仅体现着一个社会的文明程度，也直接影响着这个社会的和谐稳定。在构建和谐中原的过程中，我们必须把加强公民道德建设放在突出位置，通过公民道德建设的不断深化，不断提高全民族思想道德素质，逐步形成与发展社会主义市场经济相适应的社会主义道德体系，不断增强加快中原崛起的精神动力。

首先，加强公民道德建设要深入开展社会主义荣辱观教育，在提高公民思想道德素质上取得新进展。以社会主义荣辱观教育为核心，加强思想道德建设，深入开展知荣辱、讲正气、树新风、促和谐活动，用社会主义荣辱观引领社会风尚。大力弘扬民族精神和时代精神，大力弘扬愚公移山精神、焦裕禄精神、红旗渠精神，大力弘扬河南人民朴实正直、自强不息、团结友善、求真务实、开放创新的优秀品质。树立和宣传一批在中原崛起主战场涌现出来的先进典型。深入开展爱国主义、集体主义、社会主义教育，改革开放和现代化建设成就教育，深入开展形势政策教育。加强和改进思想政治工作，推动思想政治工作向新的社会群体、进城务工人员、下岗失业人员和城乡困难群体拓展。

其次，加强公民道德建设要不断强化道德教育。强化社会公德教育，增强社会的凝聚力；强化职业道德教育，激发全社会的创造力；强化家庭美德教育，打造和谐社会的家庭模式；强化优秀传统道德教育，激发全社会的爱国热情。把先进性要求与广泛性要求结合起来，进一步扩大公民道德建设的影响力和覆盖面；把依法治国与以德治国结合起来，进一步推动公民道德建设的具体化、规范化；把深入宣传教育与开展实践活动结合起来，进一步增强公民道德建设的针对性、实效性；把大众传媒引导与文学艺术感化结合起来，进一步增强公民道德建设的感召力、渗透力。

再次，加强公民道德建设要培养公民诚实守信的观念。一是要树立诚信观念、规则意识。“没有规矩，难成方圆”，有了规矩而不遵守，规矩也会失去应有的作用。二是要以诚信为基础，建立与社会主义市场经济体制相适应的道德规范。要结合以德治国，认真贯彻执行《公民道德建设实施纲要》，在全社会进行诚实守信的道德教育。把诚实守信作为建设现代文明的重要基石，把社会公德、职业道德、家庭美德作为公民道德建设的主要内容。三是要树立责任意识，提倡每个人的行为需对他人负责、对集体负责。四是倡导文明健康的生活方式，弘扬中华民族五千年文明历史的美好传统。

最后，加强公民道德建设要强化公民的自觉意识。每一位社会主义公民在社会交往和公共生活中应该“文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境、遵纪守法”；在职业活动中应该“爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会”；在家庭生活中应该“尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结”。每一位公民不仅要独善其身，更要发扬光大社会公德，从最基本的做起，从最起码的做起，共同缔造良好的道德风尚。

4.加强社会信用体系建设

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，有重点、有步骤地推进信用制度建设，形成以政府信用建设为主导、以企业信用建设为重点、以个人信用建设为基础、以培育市场化运作的现代信用中介服务机构为支撑的社会信用体系，不断提高社会信用水平，树立“信用河南”的良好形象，为实现中原崛起和全面建设小康社会提供有力保障。一要加强政府信用建设。按照“决策科学、运行高效、监督有力、服务周到、言行一致”的标准，创建服务型政府，树立政府的良好信用形象。二要加强企业信用建设。搞好企业信用建设是社会信用体系建设的重点。要采用先进的企业信用管理技术系统，以工商行政管理部门“经济户口”为依托，加强对纳入企业信用信息系统的成员单位现有信用记录的归集与管理，有效整合各类企业信用信息，促进企业信用信息系统对社会信用服务中介机构有序开放，共享企业信用基础数据。企业要从健全信用管理制度入手，按照促进诚信、规避风险的需要，增强信用意识，自觉依法经营，加快建立企业信用自律机制和信用风险防范机制，对生产经营决策进行信用风险评估；金融领域要加快信用制度建设，建立同业信用信息查询系统，对失信行为进行联防，以防范和化解金融风险；鉴证类中介服务机构要建立内部信用管理制度，加强信用自律，增强执业的独立性和公正性。三要加强个人信用建设。以人民银行个人信用基础信息和相关政务信息为支撑，加强政府与银行之间的沟通与协调，依法整合行政管理机关、金融机构、公共服务机构等有关单位的个人信用信息，如基本信息、从业经历、消费信贷、纳税情况、社会保障、公共事业费用缴纳和违规违约记录等，建立个人信用基础信息共享机制，依法为政府部门、银行信用信息交换提供目录和数据交换服务，为银行建设个人信贷系统和征信服务中介机构建设个人信用联合征信系统创造有利条件；相关部门通过专用网络对有关个人信用信息基础数据库进行访问，实现分级、分类信息共享；结合《公民道德建设实施纲要》的贯彻实施，制定公民诚实守信行为守则，规范公民行为，强化诚实守信观念，营造自我约束和相互监督的良好氛围；加强青少年信用教育，在全面推进素质教育、培养创新意识和实践能力的同时，逐步在大、中、小学校开设信用教育课程。

5.加强精神文明建设

构建社会主义和谐社会，是一项艰巨复杂的系统工程，既需要有雄厚的物质基础、政治保障，又需要有强有力的精神文化支撑。精神文明建设在构建和谐社会中承担着重要的责任，发挥着重要的作用，加强精神文明建设能够为构建社会主义和谐社会打牢共同的思想基础，营造和谐舆论环境，提供强大精神动力，培育文明道德风尚，创造良好的文化条件。构建和谐社会必须更加高度重视和切实加强精神文明建设。

一是深入学习贯彻落实科学发展观。科学发展观是以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的重大战略思想，是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展的主要指导方针，要组织广大干部群众深入系统地学习和领会科学发展观的重大意义、理论内涵、精神实质和实践要求，牢固树立科学的发展观。

二是精神文明建设要与相关的各种制度建设密切地结合起来，共同发挥作用。精神文明建设丰富多彩，涉及思想、政治、道德、文化、教育等各个方面。要把精神文明建设同制度建设结合起来，用各种制度来规范人们的行为。

三是精神文明建设要同群众的切身利益结合起来，不断满足人民群众日益增长的物质和精神生活需要。要从群众迫切希望解决的问题入手，把文明建设同群众的切身利益结合起来，想群众之所想，急群众之所急，办群众之所需，使群众在看得见、摸得着的利益面前，认识到党的号召和政策的正确性，从而提高搞好精神文明建设的积极性。

四是充分调动广大干部群众的积极性和自觉性，深入持久地开展群众性精神文明创建活动，形成以创建文明城市为龙头，以创建文明村户、文明街道、文明单位为基础，以创建文明社区、文明行业为纽带，以提高人们的现代文明素质、推动改革开放和经济社会协调发展为目标的共建文明，共促繁荣的良好局面。