梁彦副局长在辽宁省职安健监管工作会议上的讲话

省安全生产监督管理局副局长梁彦 在全省职业安全健康监管工作会议上的讲话

2009年6月10日

今天,我们在这里召开这次会议,主要目的是传达全国职业安全健康监督管理工作现场会会议精神、总结分析职业安全健康工作的现状和存在的问题、交流经验、安排部署下一步职业卫生监督管理工作。刚才,永利副巡视员传达了全国职业安全健康监督管理工作现场会会议精神,印发了沈阳、大连、朝阳、葫芦岛4个市的经验材料。朝阳市展示了他们开展职业卫生监管工作的档案资料和现场监督使用的仪器设备。各市也介绍了开展工作的情况。希望大家认真贯彻落实会议精神,学习借鉴兄弟市好的做法,采取积极有效措施,确保职业健康监管工作落到实处。下面我讲三点意见:

一、夯实基础,稳步推进职业健康监管工作

2008年6月11日,我们在葫芦岛召开了全省的职业卫生监管工作会议,时隔整一年。我仔细地听了各地的工作汇报,并欣喜地看到一些新面孔,感觉各市在职业卫生监管工作上确实下了工夫,动了脑筋,有了变化,取得了成绩。

(一)职业卫生监管体系架构初步建立

机构建设是做好职业卫生工作的基础。作业场所职业卫生监督检查职能划转后,各地积极向政府和编办沟通,设立机构、增加编制和充实专业人员。目前,全省已有12个市完成了职能划转。其中,大连、朝阳、铁岭、葫芦岛4市先后实现了市、县(区、市)机构、人员、职能同步划转,为有效行使职业卫生监管职责奠定了良好的基础。

沈阳、大连、抚顺、锦州、辽阳、铁岭、朝阳、葫芦岛8个市非常重视职业卫生监管队伍,相继成立了职业卫生监督管理处(科),配备专职工作人员,把职业安全健康监管工作摆上重要工作日程,与安全生产工作同步部署、同时推进。其他市也指定了具体科室履行职业卫生监管职责,初步形成省、市对口的职业卫生监管体系,为深入开展作业场所职业卫生监管工作创造了条件。

(二)开展职业危害普查、申报、登记工作

职业卫生监管虽然是一项“老工作”,但对在座的大多数人来说却是“新事物”,监管对象是有职业危害的企业,但哪些企业需要我们监管而且是重点监管的对象,我们之前并不清楚。2007年开始,我省各地区组织用人单位利用国家安全监管总局提供的网络登记管理系统进行职业危害普查、申报、审查、备案工作,建立职业卫生监督管理信息数据库,为实施监管工作打牢基础。目前,已有8624家企业进行了申报和备案,在职员工125万人,接触职业危害人数30余万人,主要集中在采矿业、冶金、制造业和建材行业。其中,沈阳市是全国的试点城市,现已完成普查登记企业4361户,得到国家安全监管总局的肯定。鞍山、抚顺、辽阳、铁岭也做了大量工作,分别完成企业申报登记543户、235户、337户、334户。葫芦岛市普查登记工作深入细致,开展拉网式普查,现在已完成企业申报登记714户。朝阳市普查申报登记工作起步早,工作扎实,现已完成申报登记企业1325户,基本掌握了本市职业病危害因素的种类及职业危害状况。通过大范围的作业场所职业病危害普查和申报登记,为今后确定职业卫生监管工作重点、实施职业卫生安全许可等工作提供了第一手资料。

(三)加强培训,提高职业健康监督能力和管理水平

职业健康监管的涉及面广,政策性、专业性很强,提高监管人员的业务素质是关键。如果不解决安全监管系统监管人员缺乏职业卫生知识、业务不熟悉的状况,我们的现场监督检查工作将寸步难行。为此,省局于去年在葫芦岛市以会带训,对市县区职业健康监管人员进行了业务培训。同时,为提高企业的职业健康管理水平,各地将职业卫生知识纳入企业主要负责人和安全管理人员安全培训之中,举办专门和综合的培训班195期,培训企业主要负责人和安全管理人员24273人。其中,沈阳市举办培训班30期,培训2650人;大连市举办培训班76期,培训11259人;本溪市举办培训班11期,培训1600人;朝阳市举办专门培训班15期,培训2200人;葫芦岛市举办培训班45期,培训4484人。各地区为了保证培训质量,组织编写培训教材,满足安全执法人员和企业安全管理人员的日常工作需要,比如,朝阳市组织编写了40万字的《职业卫生监督与管理》培训教材,葫芦岛市编写了《作业场所职业卫生监督与管理》一书。值得一提是,沈阳市在培训方式上做出了突破,改变以往办班模式,以讲师团的形式深入到各区县,对区县安监局和乡镇街道所有安全监管人员进行职业卫生知识培训,培训人数达到1200多人,起到了很好的培训效果。

(四)寻求突破,积极创新职业安全健康监管模式

职业卫生监管工作没有什么捷径可走,但是可以采用一些有效的办法。沈阳、大连把职业卫生工作指标纳入安全生产目标管理责任状中,对各区县政府及直管单位按照下达的指标实施考核。沈阳市为解决安监部门执法主体资格和具体工作职责的困难,2007年就向市政府提出出台《沈阳市作业场所职业卫生监督管理办法》的立法计划, 2008年被列入市政府规章出台计划,2009年5月14日,在第21次市政府常务会议上,《沈阳市作业场所职业卫生监督管理办法(草案)》审议通过。这是安监部门积极争取的结果,是全国安监系统第一个地方城市出台的关于作业场所职业卫生的政府规章,将有力促进沈阳市乃至我省职业卫生监管工作的全面展开。朝阳市对职业卫生服务机构实行备案,并组织企业职业卫生现状评价,为职业卫生监管工作提供了依据,也为企业搞好职业卫生管理提供了服务。葫芦岛市在部分企业进行职业卫生标准化工作试点,制定了《职业卫生安全标准化考核评级标准》,下发了《关于开展职业卫生安全标准化工作指导意见的通知》,在全市范围内启动职业卫生安全标准化工作。这些都是我们当前做好职业卫生监管的有效办法,各市可以借鉴。

(五)开展作业场所职业危害执法检查

各地区在职能划转后,通过开展专项整治,启动了职业卫生现场监督执法。近年来,累计监督检查生产经营单位13161家(次),经济处罚479家企业、罚款330.3万元,关闭和取缔企业157家。执法检查进一步促进了企业落实职业健康管理主体责任,提高管理水平,急性职业中毒事故得到了控制。为给职业卫生专项监督执法提供科学依据,一些市加大投入,装备现场检测仪器设备。特别是朝阳市局主动争取市政府领导对职业危害的重视和关注,在政府财政状况并不宽裕的情况下,先后两次划拨专项资金24.5万元和25.5万元,用于购置和更新职业卫生现场检测仪器设备,而且每年划拨1.8万元用于仪器的检验校定。大连市从安全生产专项资金中拨出100余万元用于购置职业卫生检测设备,以提高职业卫生现场检测能力。

二、认清形势,提高认识,增强做好作业场所职业卫生监督检查和执法工作的自觉性

虽然,我省的职业健康工作取得了长足发展,职业病防治工作也取得了一定的成绩,但是职业卫生形势还相当严峻。随着大量的个体、私营、民营和三资等非公有制经济组织进入市场,特别是一些落后和欠发达地区,片面强调经济发展,争相降低门槛招商引资,致使企业在立项、建设、准入、监管过程把关不严,大量高能耗、高污染、高危险、高危害企业从发达地区向这些地区转移,职业病危害状况令人堪忧。据省卫生厅部门统计, 2003年全省有8837家生产经营单位存在不同程度的职业危害,接触职业危害因素的职工达80万人。职业病危害因素的种类很多,主要有矽尘、煤尘、棉尘、水泥尘、锰、苯、铅、一氧化碳、硫化物、各种毒物、噪声、高温、电磁场等危害因素。随着全省经济快速发展,职业病危害因素的接触人数、新发病例数及死亡病例数大有增加的趋势。截至2005年,全省患职业病总人数达35028人,职业病累计死亡人数17918人。

职业危害大量存在,职业病防治形势严峻的根本原因是,企业职业卫生管理主体责任不落实。一是企业特别是中小企业的经营管理者,没有建立起“以人为本”的发展理念,不学法、不懂法,对职业卫生管理被动应付。二是没有配置专门的职业卫生机构和人员,不进行职业卫生的教育和培训。三是大量未经职业病危害预评价和“三同时”审查的企业开工投产,对职业危害失去了源头控制。四是企业职业卫生投入严重欠账,使防控职业危害的工程技术措施严重缺乏,致使一些单位工作环境恶劣,对劳动者健康损害较大。

大家知道,和安全生产工作一样,企业的主体责任落实是解决职业病防治问题的根本途径。而实现这一目标,一要靠企业自觉;二要靠外力推动,即靠政府强有力的监管、行业有效的指导帮助,靠职工和社会舆论监督;三要靠激励和引导机制。企业职业卫生管理责任的落实,是要通过保证人力、物力、财力和精力投入来实现,自觉地做到这一点的企业数量是有限的,多数企业存在不想管、不会管的问题。令人遗憾的是在激励引导机制方面,目前,国家至今没有制定和实施有效的政策机制,激发和引导企业产生实施职业卫生自觉管理的内在动力。政府的监督执法几乎成为企业改善劳动条件、控制职业危害状况恶化的主要甚至唯一依赖的手段。因此。安全监管部门背负着艰巨的责任。然而,在职业卫生的政府监管方面却存在诸多问题。

(一)对职业卫生监管工作的思想认识上存在差距

当前,各级政府和监管部门对伤亡事故和职业病危害认识存在误区,重视伤亡事故,忽视职业危害。从表面上来看,发生伤亡事故就要流血,要死人,的确触目惊心,而职业病的形成是长期的,有一定的潜伏期,其不像重特大事故造成巨大和恶劣的影响。因此,一些政府领导和监管部门对其重视程度要差于安全工作。殊不知,职业危害其潜在的危害范围更大,职业病累计死亡人数远远大于事故的死亡人数,同时,患病职工生不如死,给本人、家庭带来的负担和影响更是可想而知。

(二)法律法规尚不健全

我国职业卫生工作由《职业病防治法》予以规范,在作业场所职业卫生监管职能划归安全监管部门后,与其配套的监督管理制度、职业危害申报登记制度、职业安全卫生许可制度、建设项目安全监管制度均没有出台,严重地妨碍了安全监管部门开展职业卫生监督执法工作。

(三)安监部门职业卫生工作机构不健全、人员不到位

目前,鞍山、丹东两个市的职业卫生监管职能还没有完成划转,无法开展工作。本溪、营口、阜新、盘锦等市虽然完成了职能划转,但没有设置专门的机构,监管力量也没有充实,开展工作比较困难,有的甚至毫无进展。除大连、铁岭、朝阳、葫芦岛4个市外,其他各市的县区级机构建设和专业人员配备还存在很大的差距,同时,职业卫生方面专业技术人员严重不足,又无开展现场监督检查和技术装备,致使作业场所职业卫生监管工作难以有效开展。

(四)缺乏监督执法专业技术支撑体系(www.xing528.com)

按照《职业病防治法》的要求,职业卫生的“三同时”评价、危害因素检测、职业病的诊断与鉴定等均需要有资质的中介机构才能从事相关业务。但我省有资质从事职业卫生技术服务的机构基本是省、市和县区的疾控中心,只有少量大型企业设有机构,其资质又受到严格限制。这些机构多数是卫生系统事业单位,本身不存在生存问题,数量又少,没有也不需要竞争意识,同时,根本不受安全监管部门的节制,资质较高的机构很难为我所用。而作业场所职业卫生监督执法以及对职业危害事件的查处,没有起码的专业技术支撑机构,缺乏必要的科学依据,监督执法工作很难有效开展。

(五)职业卫生宣传教育不够,职工维权能力和意识差

《职业病防治法》等法律法规和职业卫生知识宣传教育存在较大差距,相当多的作业人员特别是广大农民工缺乏职业卫生知识和自我防护意识,不了解自己的权利和责任,作为弱势群体,对企业违法违规,侵害自身权益的行为缺乏监督和制约能力。更令人忧虑的是,一些身患重病的农民工,却得不到合理的补偿和及时治疗,甚至被老板以各种理由驱走。由于绝大多数农民打工时未与业主签订劳动合同,没有建立职业卫生和健康监护档案,索赔存在相当难度。

大家一定要清醒地看到我省作业场所职业卫生监管工作面临的严峻形势,从而增强危机感、责任感、紧迫感、使命感和工作的自觉性、主动性、创造性,尽快破解上述难题,认真履职,加强监管,强化执法,推动职业安全健康监管工作的更好开展。

三、加强监管,努力开创职业健康监管工作新局面

职业健康工作着眼于人的健康,立足于减少职业危害,旨在保护劳动者的生命健康,是科学发展观的重要内涵之一,是构建和谐社会的重要组成部分和保障手段。今后一个时期职业健康监管工作的指导思想是:坚持以科学发展观为统领,坚持安全发展,坚持以人为本,立足实际,远近结合、突出重点、分类监管,着力打造“两支队伍”、建立“三项制度”、构筑“四大体系”,全面加强职业健康监督管理工作,督促企业落实职业健康管理主体责任,改善劳动条件、减少职业危害、遏制重特大职业危害事故、保障劳动者的安全健康。为此,近期重点从5个方面强化工作。

(一)加强组织领导,切实把职业安全健康监管工作摆上重要日程抓紧抓好

各地要认真贯彻落实总局制定下发的《关于加强职业安全健康监督管理工作的通知》,真正把职业安全健康监管工作摆上重要工作日程、列入重点工作计划,切实加强领导,认真组织,与安全监管工作同时部署、同步推进、统筹考核;为使这项工作真正引起各级政府领导和安监部门领导的高度重视,真正落到实处,我局已将职业卫生工作,纳入市、县政府安全生产目标管理考核内容。请各市局以今年全国开展的“三项建设”行动为契机,积极争取党委和政府及相关方面支持,建立并落实各级责任制,加强监管机构和专业队伍建设,加大投入,配备检测设备,完善监管手段,为职业安全健康监管工作的开展创造必备的条件。

(二)打造“两支队伍”,为开展职业安全健康监管工作提供有效的组织保障

一是加强机构建设,充实监管力量。国家安全监管总局已经设置了职业安全健康司,省局也已将设立职业安全健康处的“三定方案”报到了省编办待批,希望机构队伍建设不够到位的市,要深入领会总局《通知》精神,结合各自实际,参照大连、朝阳等市的模式,积极争取党委政府和编办支持,尽快成立专门的职业安全健康监管机构,力争实现职能、机构和专业人的同步划转,充实熟悉业务的专职人员,加紧建立和完善市、县区各级职业安全健康监管体制,自上而下建立起一支政治可靠、业务精通、作风过硬的监管执法队伍。在提高业务素质方面,省局将于今年适当时机举办一期安全监管人员职业卫生知识培训班。同时,省局将邀请专家组成督查组到各地,开展职业卫生专项督查,指导各地开展现场监督检查,提高监管人员现场实战能力。

二是指导和督促企业加强职业健康监督员队伍建设。为夯实企业职业安全健康管理基础、提高管理水平,解决企业“无人管,不会管”的问题,国家安监总局,决定在北京市和辽宁、吉林两省开展企业职业健康监督员试点,逐步实现职业健康监督员岗位职业化。这项试点工作,首先,要求培训考核一批企业职业健康监督员,颁发人力资源和社会保障部CETTIC职业培训合格证书,计划2009年在我省至少培训1000人,而后,配合国家试点工作领导小组调研组到各市开展调研,对职业健康监督员岗位建设情况进行研究,建立职业健康监督员岗位管理和能力建设的相关制度和职业标准,最终促使企业职业健康监督员进入国家职业大典。为确保试点工作任务的完成,我局决定采取以办班为主,有条件的市自行组织为辅的方式,开展职业健康监督员培训工作。请各市搞好宣传鼓动,组织有条件的企业、职业危害因素突出的企业和下一步将要核发职业卫生安全许可证的企业设置职业健康监督员岗位,并按下达的名额选派符合一定条件的人员参加培训。决定自行办班培训的市,有条件的可以向地方政府申请部分资金,用于培训工作以减轻企业负担。试点工作结束以后,省局将对完成和超额完成培训任务的市给予表彰和奖励,对于未完成培训任务的给予通报批评。

(三)建立“三项制度”,为开展职业安全健康监管执法提供有效手段

一是严格实施职业危害申报制度。国家总局即将出台《作业场所职业病危害申报管理办法》,进一步明确职业危害的申报范围、内容、申报程序等。全省各地要继续深入开展职业危害申报登记和普查,搞好网上登记,建立职业危害基础数据库,掌握现状、摸清底数,为有效开展职业卫生监管工作打好基础。目前,丹东、锦州、营口、盘锦4市网上申报登记根本没有开展,今年必须行动起来,并完成冶金、矿山、建材和石化企业的申报登记工作。其他各市,按照先重点后一般的原则,网上申报登记企业数必须超过1000家。

二是建立并实施作业场所职业危害监督检查制度。《职业病防治法》的贯彻实施,必须有强有力的监督执法作保障。为了具体指导和规范监督执法工作,明确检查内容、条件、程序、执法依据,省局组织起草了《职业健康监督检查实施细则》(征求意见稿),这次会上发给大家,请各市认真提出修改意见,争取早日下发。各市要通过开展专项监察、重点监察、定期监察,强化对职业危害严重的重点行业(领域)和企业的监管,使监督执法由“运动式”转变为“常态化”,切实加大执法力度,严肃查处职业危害违法行为。

三是实行职业卫生安全许可证管理制度。国家安监总局近期将颁布《职业卫生安全许可证管理办法》,对使用有毒物品的单位及其作业场所实施职业卫生安全许可制度。这项制度的实施将实现职业卫生监管工作关口前移,将有力提高职业卫生监管工作的权威性,也为我们全面开展职业卫生监管工作明确了抓手。为许可工作开展创造条件,各地要结合职业危害普查登记,将使用有毒物品的企业及作业场所掌握清楚,并对使用高毒和一般毒性物品的企业及作业场所加以区分,建立高毒企业的档案,做到情况明、底数清,还要对这些企业及场所进行细致的监督检查并加强教育指导,为取证创造条件。

(四)加强职业健康监管“四大体系”建设

为保障职业安全健康监管工作的开展,国家安全监管总局提出构建职业健康监管工作“四大体系”,即法规标准体系、技术服务与支撑体系、宣传教育培训体系、信息与装备保障体系。

一是在建立并完善职业健康法规标准体系方面。省局将进行调查研究,了解掌握目前影响职业健康监管工作的具体问题和深层原因,通过制定地方行政规章,为职业健康监管执法提供有力依据。还将陆续制定实施申报登记、监督检查、许可证审查和培训教育的具体实施细则等规范性文件,指导和规范全系统的监管工作。同时,各市也要学习沈阳市的做法,结合本地实际,制定地方的职业健康监管的法规或规范性文件,为依法监管创造条件。

二是在建立职业安全健康技术服务与支撑体系方面。职业安全健康监管是一项技术性、专业性很强的工作,必须有强有力的技术服务体系支撑。各地要对辖区内职业安全健康技术服务机构现状进行调研和需求分析,制定相关政策,整合已有资源、开发新资源,实施职业安全健康技术服务机构备案制,并加强规划、监督与管理。省局的职业危害检测中心和实验室建设正在建设中,建成后将为全省职业健康监管执法提供技术支撑。

三是在建立宣传教育培训体系方面。国家安监总局已着手开展职业安全健康培训大纲、教材和科普知识读本的编制工作,制订了培训计划。省局计划今年办一期全省安监执法人员培训班,提高监管人员的业务水平。各市要将职业卫生知识纳入企业负责人及其相关管理人员的职业安全健康知识和职工普及培训的内容之中;要结合“安全生产月”、“安康杯”竞赛和“职业安全健康知识竞赛”等活动,充分利用广播、电视、报刊、杂志和网络等媒介,认真开展内容丰富、形式多样的宣传活动,通过发放宣传资料、举办展览和论坛、组织知识竞赛和演讲会、开展典型案例分析等,扩大社会宣传广度和深度,普及职业安全健康知识,增强生产经营单位的职业危害防治观念,提高劳动者的自我保护意识。

四是在建立信息与装备保障体系方面。要继续完善职业危害信息报告系统,建立全省职业安全健康监管信息平台;各地要学习朝阳市和大连市的做法,加强职业健康现场检测检验装备和执法装备建设,保证职业健康现场执法的效率的科学性;加强职业安全健康防护用品监督管理工作,大力推广有利于保护劳动者健康的职业安全健康新技术、新工艺、新材料和新产品。

(五)加强协作配合,形成监管合力

在我们国家,几乎没有什么事情是由一个部门包办的,差别只不过是参与管理的部门多少而已。职业健康监管当然也不例外,它涉及卫生、人力资源社会保障等部门,同时也离不开财政、工会、共青团、妇联以及行业部门等单位的支持与配合,所以,对职能交叉抱怨和等待上级理顺都是毫无意义的,唯有在努力工作中注意搞好部门间的协调配合。为此,省局已与省卫生厅、人社厅、总工会建立了定期沟通磋商机制。各地安监部门也要加强与这些部门和单位的密切联系,加强协作配合,建立信息共享和重大问题定期沟通磋商机制,开展联合执法,形成工作合力,努力营造良好的职业健康监管氛围。

同志们,职业卫生是一项长期、复杂和事关从业人员生命健康的重要工作。辽宁是工业大省,又是职业病危害相对严重的省份之一。做好职业卫生工作,责任重大。让我们大家共同努力,着眼于职业危害预防,着手于严格监管,立足于企业自我约束机制的建立,坚持不懈,全力做好作业场所职业卫生监管工作,为保护从业人员的安全健康,作出应有的贡献。

谢谢大家!