上海静安寺地区城市设计实效性评价

上海作为中国大中型城市发展的先驱之一，其实践经验对当前正在努力寻求城市更新提高环境质量的大中型城市具有很好的借鉴作用，因此在静安寺地区城市设计完成15年后对其进行阶段性总结显得尤为必要。在对静安寺地区城市设计的设计、实施过程、实施结果、影响因素分析之后，我们了解了城市设计的作用机制。而最终的问题导向是：怎样的城市设计能更好地指导城市发展？进入实践阶段的城市设计怎样更好地落实？

这两个问题分别针对城市设计师和规划管理者提出。本章将通过对静安寺地区城市设计之成败进行的反思性总结，从城市设计编制阶段（设计师）和管理阶段（规划管理者）两方面给出如何更好地编制及实践一个城市设计的初步建议。

要完成一个更易于操作、能更好地指导城市开发实践的城市设计，城市设计师需要注意几点：1. 导则分级控制（区别出该严格控制和需放宽条件的要素）；2. 了解市场运作机制；3. 平衡各方利益；4. 将导则的设计语言转译为管理语言以方便管理者理解和落实城市设计。以下分别展开论述。

在对政府管理者、规划师、建筑师、开发商的访谈以及对静安寺地区城市设计的整个发展历程进行总结的过程中，笔者开始反思城市设计的实效性问题：静安寺地区城市设计作为早期城市设计实践中一个较为成功的案例告诉了我们什么？为什么城市设计的结构体系得到了保留，而关于公共空间的设想却在6-2地块失控？

城市设计到底应控制哪些因素？怎样的设计导则才能进行有效的控制？是否按照原设计全部实施才可谓成功的城市设计？控制过度会不会适得其反？

美国城市设计学家Jonathan Barnett认为“过于繁琐的城市设计条件不利于开发活动的进行，也不可能实施，而过于简单的条件和参数则完全达不到城市设计的目的”[1]。因此，城市设计导则需掌握好适宜的“度”。城市设计实践中，对设计控制过于宽泛则达不到控制目的，但过于严格又会妨碍了设计师创新的可能性。因此，在城市设计导则中有必要将不同控制要素分级。通过要素分级形成的城市设计导则可分为：

1. 强制性规范，城市设计所有的规定都必须严格遵守。对城市设计的结构性因素如道路广场等公共空间结构、区域整体建筑形态趋势控制等必须严格遵守；对整体公共环境有重要影响的细节部分也应当设定细致的导则控制，譬如对骑楼的控制（位置、高度和宽度）属于结构性的要素，这是行人是否能有良好、连续步行系统的关键控制要素；街墙面（位置、高度）、街道、公园都属于结构性的、公共价值领域的要素，这些要素从根本上决定了建成环境的公共利益是否有保障。

2. 在一定弹性范围内遵守。如建筑体量（现状、高度）则属于非结构性但仍重要的要素，因为特殊体型仍会破坏整体建筑群的和谐有序，但局部适宜的变化不会损害公共价值领域，反而增加其品质。

3. 执行起来有比较大的余地。建筑材料使用和窗墙比可归于一般性的控制要素，这些要素控制有助于增加个体之间的整体感，但过严的控制力度又易造成建筑群相似有余，变化不足。

分级的城市设计指引会让管理者更明确自己的执行力度。

明确了城市设计的分级控制要求，我们依然需要反思：静安寺地区城市设计中6-2地块中的广场之所以没有实现，仅因为控制导则未明确具体的边界、尺寸这些要素吗？在专家公认6-2地块的公共空间设计内容丰富，有利于现代与历史建筑之间的过渡、有利于增加市民娱乐休闲空间的情况下，此设计控制依然得不到实现，是否可能因为设计师没有充分考虑本地块的开发效率（土地利用率）问题呢？

静安寺地区寸土寸金，商业综合体在高度受到静安寺寺庙高度的限制下选择了“做大”从而侵吞公共空间，因此在设计初期对开发商行为的认识和研究非常必要，只有在开发商利益得到保障的前提下，才能根据设计师的专业技能为公众寻求利益空间。

因此一个具有实效性的城市设计要求设计师针对市场运作机制、平衡各方利益来提出设计策略。

1. 了解市场运作机制

（1） 城市设计必须全面了解市场的运作机制，包括土地政策、房地产开发、政府组织的权力与运作轴心等，这些“看不见的手”具有操控城市的权力。

（2） 城市设计师需要研究经济环境，提出开发的资本运行模式（如公共空间的私人建设和管理、BOT模式、联合开发、容积率转移等），以增加城市设计的可实施性。静安寺城市设计文本中就涉及诸多此类操作办法以获得高效城市空间开发与争取更多公众利益。

（3） 城市设计一般操作时间长，应考虑分阶段实施策略。静安寺城市设计预计5～6年全部建成，但即便在土地转让和方案审批都结束后，仍经历了个别地块的开发商变更，最终以原计划3倍的时间完成建设。因此，考虑城市设计涉及工程量的大小，应给予其充分的实践周期，制定分阶段目标与分期建设方案。对于联合开发地块需考虑因多个开发主体、不同时间建设可能遇到的职权划分、建设衔接、开发级别、开发者意见等问题，提出解决方法，以使城市设计能在复杂多变的社会环境下保持结构性因素之完整。

（4） 城市设计还必须对本地区规划法规有深刻的认识，在规划法规的控制框架下做文章。法规对城市建筑形态具有至关重要的影响，纽约的高层建筑形态就是典型案例：当法律提出街道的层层退界要求后所有的高层都变成生日蛋糕型，一旦这条法规作废，高层建筑又一致变为从上到下占满整个基地的方盒子。中国的法规规定多层与高层建筑分别退界5米和8米，加之高层建筑防火规范的某些条文，百米高层大多以类似的裙房加高层的模式出现；住宅规范的严格使得中国住宅千篇一律，不像国外那样异彩纷呈。规范条文是“模子”，刻出标准的“房子”。城市设计师不应忽视这种由规划法规导致的“最合理”模式而任意“创造”实际工程中不可能实现的布局形态，而是在这个现实基础上运用专业手法在满足这一普遍利益诉求的同时创造更丰富协调的城市空间。

2. 平衡各方利益

城市设计的编制应当充分尊重现有的社会利益分配制度[2]。在土地使用权制度已经全面推进的状况下，缺少对社会利益关系的深入分析，有可能成为城市设计中部分重要理念夭折的原因。

（1） 了解政府行为

《律师行》里汤姆·克鲁斯说道“The government can do everything”，在宪政发达完善得多的美国尚且如此，在“官本位”社会的中国更存在这样的现实。这一点的提出不是要规划师去抗击或附庸于政府利益（规划师的个人力量也做不到这一点），而是强调一点：政府管理者的行为模式基于他所在的利益群体，管理者不总是代表公众利益，他可以在追求个人职业发展的同时为公众争取利益、为城市发展作出贡献，也可能因“职业本位”或个人利益而放弃公众利益服从权力主体的决策。了解这一点，城市设计师就必须在城市设计编制过程中对管理者的操作作一定限制，给予其适度的自由裁量权，同时尽量使城市设计的公众利益与管理者的个人利益挂钩，使其在选择公众利益的同时也选择了对个人职业发展有利的方向。美国西雅图小区设计指南评审清单以及波特兰市设计指南为我们提供了很好的范本[3]。

（2） 了解开发商的投资行为

开发商的投资行为一般追求利益最大化。开发商在建设过程中的实际投资主体身份使在利益协调过程中政府也常对其让步。设计师需在与之沟通的情况下进行城市空间安排，以控制、协调各方开发利益，以最大限度保证公众权益不被侵蚀。

（3） 与建筑师进行直接沟通

建筑师的直接甲方是开发商，但建筑师与规划师都有维护专业核心价值的职责，这一价值包括对美感与生俱来的追求与对创造服务公众的环境的职业理想，虽然二者同时需要在实际工程中因对自己的甲方负责而作出部分妥协，但是一般情况下建筑师会考虑建设项目与周边城市环境之间关系的协调。由于行业相通的特性，城市设计师与建筑师的交流较之于管理者要少。在静安寺地区城市设计中，城市设计师与建筑师的良好沟通使久百城市广场的设计更符合城市设计的要求，也为市民争取到了更多的公共空间。

（4） 加强与社会大众的对话，维护城市设计的专业核心价值

具有最宽广人文关怀与责任感的城市设计伦理应当优先关注实践是否有助于改善社会“最不利者”的生活环境，设计师借与普通民众交流的契机，一方面向社会大众呈现城市设计的专业宗旨、服务精神及价值理念，让社会大众了解城市设计者对社会责任的承担是有深度及有诚意的，同时也让社会大众在对设计背景了解的基础上，对城市设计及其设计师不陌生，进而愿与之建立关系，产生互动；另一方面让城市设计师从更广泛的民众利益角度出发进行设计，做出更多有利于普通大众的设计。如此在城市设计者与社会民众的互动中，基于充分的沟通了解与相互尊重，达成和谐的实践互动过程。

首先要明确的一点是：作为公共管理政策的城市设计导则应当由设计语言转译成为管理语言。城市设计不仅要详细表述各种控制策略，而且应当阐明这些策略所对应的城市设计目标。城市设计中目标和策略相结合的表述方式有助于规划管理者和建筑师充分理解城市设计意图。城市设计导则的表达方式应易于理解，规划管理部门才能较好地落实。

以下分别借由国内国外两个优秀案例来说明可操作性导则的控制办法，其一是美国波特兰市的实践经验，另一个是中国本土城市设计案例——吴江滨湖新城城市设计导则。

1. 美国波特兰市的实践经验

其《中心城市设计指南》因为在城市设计领域实行的干预以及所取得的成就而获得广泛的声誉（见图6-1）。这份指南明确提炼出一系列城市设计目标并且通过简练的方式予以表达；进而将达成这些设计目标的方案、程序、时间安排和相关机关明确下来，形成一个目标明确、表达清晰的政策框架。

图6-1　波特兰中心城市设计指南及清单（选自《美国城市设计指南》）

这种城市设计成果的表达方式，一方面有利于建设单位和建筑师清晰理解城市设计控制的目标和具体要求，另一方面也有利于规划管理部门设计审核工作的开展，同时兼顾了规定与自由裁量权的协调。在这一过程中，为了进一步解决城市设计成果与管理语境的转译问题，波特兰编纂了一本《中心城市开发人员手册》（1992年）（见图6-2）。这是一本出色的文件，利于读者掌握使用，这其中摘要介绍了相关规划的内容，涉及控制开发活动的多项规划、政策、法律和程序要求，成为规划管理人员进行规划管理，尤其是行政解释的有力工具。

图6-2　波特兰中心城市基本设计指南（选自《美国城市设计指南》）

2. 吴江滨湖新城中心区城市设计（本土城市设计案例）

图6-3　吴江滨湖新区城市设计总平面图

吴江滨湖新城中心区城市设计面积约233 ha，由上海同济规划设计研究院同济大学城市设计研究中心于2010年2月完成研究报告，2011年1月完成控制导则。设计定位为次级金融商务中心，以商务、研发功能为主，配套高品质居住与休闲娱乐。研究报告内容大致为设计目标、理念、发展定位、资源分析、构思策略、设计体系等，导则则是对整个设计控制要素的说明图则。

其设计主要控制的是：道路体系、二层步行系统位置、单轨交通路线和站点、建筑高度与沿湖天际线、建筑密度、公共空间位置及景观。其导则设计方法是将整个城市设计用地分为若干地块，每个地块单独设计控制图则。 每个地块导则分为三个部分：设计概念、设计准则、设计控制。

设计概念——解释地块的区位、功能定位、开发要求、形态建议。

设计准则——本地块用地性质、建筑布局要求、交通组织要求、公共空间控制、二层步行系统位置、高度控制。图中以控制线的方式确定各要求的具体位置。

设计控制：主要为技术指标，包括用地面积、容积率范围、建筑密度、绿化率、建筑高度、停车要求、出入口设置要求等，属硬性指标。

下面是C-1-01地块的导则图纸：

图6-4　吴江滨湖新区城市设计道路系统及容积率控制图

图6-5　E-1-01，E-1-04地块的导则图纸——地块设计概念

图6-6　E-1-01，E-1-04地块的导则图纸——地块设计准则和地块设计控制

城市设计的管理实施过程对城市设计的影响很大，静安寺地区城市设计实施过程中规划管理人员运用了诸多有效策略来达成城市设计目标。笔者试从城市设计管理机构与体制问题、管理工具问题、法律地位问题、评估体系问题和公众参与问题五个方面对其作出总结和反思，以便今后借鉴。

1. 设立总协调机构

城市设计应借鉴国外经验，设置相关的开发总协调机构。在静安寺地区城市设计实施过程中，静安区先后成立了地铁办、静开办、重大办三个部门来管理静安寺地区的城市开发，其中职能范围最广的属重大办，管辖范围涵盖整个静安区。

表6-1　静安寺地区城市设计实施过程中的总协调机构一览表

这些机构的成立极大地推动了城市设计的实施进程，并且起到与相关管理部门如绿化园林、市政、交通等部门之间良好的协调作用，打破原来以地块划分为基础、各项具体工程独立操作、互不关联的局面，从城市整体运营角度出发进行综合开发的管理，打破各职能部门之间分而治之、不相协调的弊端，促进了各部门之间的统一管理，达到了环境最优化的效果。

这种模式也在静安区以后的城市设计管理实践中得到了延续与发扬。在深圳以及上海其他城市设计项目中也有诸多设立总协调机构的案例。

2. 设立总设计师制度

好的规划设计不但要求文本和导则编制的成功，而且要在具体空间形态上体现出来，这就需要有与之相应的形态控制执行者。这个执行者可以是城市设计的设计者（建筑师或规划师）；也可以是规划管理机构的专业工程师，他必须从头至尾参与城市设计，了解城市设计的目标和细节，或在实施初期开始监管该城市设计，但与城市设计师有很好的沟通并能理解整个设计的意图；还可以是城市设计或建筑行业的知名专家，且对本地区有深度了解，在专业范畴上具有权威性。但无论这位执行者为何种身份，至关重要的一点是他必须具有操作权，在实践过程中具有决策能力。

总设计师制度正是为这一城市设计具体执行者而设的。总设计师经政府授予职权，在整个城市开发过程中全程跟进项目情况，在条件变化的情况下负责调整原城市设计的不适宜部分，保证城市设计最大程度实现。

总设计师在城市设计组织中不直接参与各建筑物造型、空间形体以及空间环境的具体设计，通过已制定城市设计与建筑设计细则规范，针对某一特定规划地区，向设计各单体建筑的责任建筑师阐述该地区应有的环境景观形式，引导其为城市营造良好环境景观，并向他们提供一些能被居民、政府部门、设计者及建设者共同认可的设计构想。

从某种意义上说，总设计师与城市设计师是“无专业的专业者”，扮演的是倡导者、策划者和协作者的角色。因此，总建筑师必须跨越自身的认知和学术的限制，热切关注城市公共空间事务的参与、发展和运用新的专业技巧，提供新的设计方法以及长期为市民提供教育与指导。这些既是市民社会对空间权利的分享，以及市民“公平地接近城市空间与环境的权力”的社会性要求，也是空间设计者责无旁贷的社会使命。

总设计师制度在我国已有先例，如杭州市聘请同济大学卢济威教授为城市总设计师，负责把握杭州市的总体城市形象及协调设计风格；为了保证建设开发的质量，历史文化名城苏州就专门委任东南大学建筑研究所的齐康教授对新辟的干将路两侧所有重要建筑物的设计进行把关，收到了预期的实施效果。

在美国、英国、日本等国家，城市设计控制已有相当长的历史。上世纪九十年代大部分发达国家的相关法律都授权政府的职能部门对于开发活动进行城市设计控制，其在管理制度和管理技术上都有值得借鉴的经验。

规划管理部门是城市设计执行者，需具备专业素养和工作经验，对城市设计有正确的理解，有维护公众利益的责任感。同时要掌握政策管理工具，敢于突破，借鉴和学习优秀的经验，如地铁开发的“一个机构，两块牌子”模式、联合开发模式、容积率地块内转移、区内转移模式等，发挥创造性的管理手段，达到利益的均衡。

1. 静安寺地区城市设计中可借鉴的管理工具(www.xing528.com)

1） 在初期公共设施（地铁、公园、广场）建设资金短缺的情况下运用BOT模式，在投入少的情况下获得了城市环境的极大改善。BOT模式（Build-Operate-Transfer）。即建设—经营—转让方式。政府或具有政府背景的组织（企业）与项目建设公司通过签订特许权协议，政府将一个项目的特许权授予项目公司，而项目公司在特许期内负责该项目的设计、融资、建设和运营，并从中回收成本、偿还债务、获取利润，特许经营期结束后项目公司将项目所有权移交给政府。与PPP模式的区别在于BOT模式中政府在该项目中不投入，而由项目公司完全投入，因此项目公司的目标与作用机制较为简单：即在特许经营期内通过商业合作方式取得收益。一般来说，BOT模式的项目公司通常由一家开发单位直接控股。

2） 在后期的步行街建设中运用公私合作（PPP）开发模式，使综合体与周边环境建设保持同步完成，同期投入使用。PPP模式（Public-Private-Partnerships）指政府与营利性企业或者非营利性企业在某个项目上形成相互合作关系，通过合作，各方可以达到比单独行动更有利的结果。

3） 在后期静安交通枢纽工程中规划局通过空权转移的模式成功取得香港天顺有限公司的地下地上两层空间，用以建造公交换乘枢纽，达到“双赢”，便是在管理者敢于突破常规、积极思考新的操作模式的努力下达成的。

4） 在静安寺广场后期管理上，将管理权交给锦迪公司，这样的做法其实优于政府直接管理。政府管理公共空间的弊端是：投入精力有限、空间使用不充分、不能积极引入使用者需求的服务内容。例如杭州钱塘江的广场和码头，设计细致合理，在初期便全部建成，游船码头、售票厅等工程早已完成，但空置多年。如若交由私人管理或公私联合，则能更好地得到利用和开发，市民也能早日使用已建成的公共空间。静安寺广场在锦迪公司的运营下，文化和商业活动频繁，又因处在交通要地，人流量大，因此使用度非常高，受到民众一致好评。锦迪公司在管理过程中对地铁出风口、广场设施的维护细致，能保持广场在使用过程中坏损得到及时修复，能积极引进新的商业模式，在盈利的同时保证市民的购买需求得到满足。上海太平桥公园也是私人管理维护的优秀案例，香港瑞安集团投资管理的公园为周边市民提供了优美的绿化景观，但私人经营会出现的问题是，可能对某些公共空间的使用实行收费导致公共空间活力下降。因此公私联合的运营方式值得推荐，政府充当监管角色能有效抑制这一行为的产生。

图6-7　西雅图小区设计指南（选自《美国城市设计指南》）

2. 方案审核的政策工具借鉴——美国西雅图小区设计指南

城市设计师有为管理者提供可操作的控制导则的责任，政府管理部门也可自行运用契合自身实践的管理办法，以方便方案审核。

以美国西雅图小区设计指南评审清单为例，西雅图市的设计指南与前文提到的波特兰市设计指南相似，其中说明了开发项目应达到的设计目标，并针对每个目标做出详细的解释，并总结成一份清单，内容涵盖了评审中所有重要问题。在确定这些最重要问题后，开发商、设计师在这个框架下进行设计工作，规划管理人员及相关机构以此为依据进行方案审核。

图6-8　西雅图小区设计指南评审清单（选自《美国城市设计指南》）

1. 采取措施保证城市设计的长期发展

“任何新的东西都是在旧机体中生长出来的，每一代人仅能选择对整个城市结构最有影响的方面进行规划和建设，而不是重新组织整个城市”（TEAM 10）。

政府领导者为了自己的政绩需要推翻前一轮规划重来的现象极为普遍，因此许多规划难以贯彻落实并缺乏连贯性。政府领导人应该意识到一个城市的发展不是一代人（一届政府）能完成的，而是几代领导人共同努力的结果。责任传承、谋划长远、造福后人，才能成就不被遗忘的功绩。

在中国政治体制所导致的“政绩观”还存在、执政者没有较高执政觉悟时，需要运用成文规定来限制执政者“翻规划”的陋习，这一成文规定具备不可随意更改的特性。一方面，应努力争取城市设计的法律地位；另一方面，在城市设计不具备法律效益的时期，城市设计文本编制过程中应促使城市设计与控制性详细规划（具有法律地位）与之结合，文本编制完成时，首先应通过合法、完整的评审体系（上级政府领导班子+上级管理部门+专家评审会+市民）通过这一规划，以保证今后领导人的更换较小的影响城市设计的实施，并辅以设置总设计师职位，其职权应不受地方政府（以城市设计行政级别来定，静安寺地区城市设计则为区政府）领导人的限制。通过上级领导肯定的规划设计虽不具备法律地位，但更成熟更正式，且能保证符合整个城市的发展规划。通过市民抉择的城市设计策略，在今后废止的听证会上也较易获得支持而有可能保持延续。

2. 城市设计法制化之辩

城市设计是否应纳入法律体系需要辩证地看待。有观点认为城市设计应对具体的工程设计留有发挥空间，鼓励具有特色和创造性的设计产生，因此硬性的法律规定难免会成为桎梏建筑师创造活动的枷锁。另一方面城市设计师苦于设计没有法律效力而无法将优秀的设计思想落到实处，因而强烈要求城市设计纳入法律体系。

从立法的内容来看，牵涉到具体的执法程序和机构、城市设计编制和审批评定的方式方法、城市设计成果和相关政策的生效方式以及管理实施中的奖励和惩罚规定等。这些内容需要经过严格探讨才能保证立法对城市设计实施具有促进作用而不是相反。从规划管理来看，总体规划和控制性详细规划是基本的法定文件，实施性的城市设计需要有足够的法律效力，但将其法规化又将需要大量的人力、物力和时间成本，而且效果也未必好。对于土地批租尚未进行的城市地区。可以在土地“招、拍、挂”阶段进行面向多元主体的实施性城市设计，可以把法定规划的控制要求转化和细化，落实为土地批租的基本文件之一。这样的做法，既简化了规划控制的操作办法，又可以有较明确的针对性，容易适应复杂多变的市场开发情况。

笔者认为对城市发展有益的城市设计思想确需要得到有力的法律支持。但在没有法律支持的情况下，可以和本身具备法律效力的控制性详细规划结合来确立部分内容（控规因不具有某些城市设计内容而无法涉及城市设计的全部）。因此建议城市地区在进行控制性详细规划编制之前先进行城市设计研究，选取城市设计中对城市发展有益的内容，以此为基础编制控制性详细规划，由此解决城市设计无法律效力而控规有效却缺乏三维空间形态塑造的问题。

城市设计要“融入”控制性详细规划中存在一定的技术难度。当有些城市本身已完成控规时，再对其进行城市设计往往存在对城市地区涂脂抹粉的嫌疑。如何应对这种尴尬处境，是城市设计师需要思考的问题。

从寻求法律地位的行动上来看，政府管理者比规划设计者更加急切并且具备更多的职权和操作办法。2011年上海的城市规划管理规定，重点地区的控规编制必须结合城市设计的设计成果，也就是城市设计的控制条件进入到控规里，这项规定是城市设计法制化的一项权宜之计。另外，同济大学卢济威教授完成的《漳州市中心区城市设计（2011）》方案和导则经福建省人民政府审批通过，并由政府特许获得了法律效益，作为漳州市未来城市建设的主要控制文件。

图6-9　“梯子理论”示意图

公众参与的根本目的是增加沟通，便于城市设计实践活动更好地满足公众需求。其具体内容有：确定问题；解决问题（收集人们对方案的反应和反馈、对被选方案的评估）；解决冲突，协商意见（刘宛，2004）。社会学家谢里·安斯汀1969曾针对公众参与提出了“梯子理论”，将市民参与城市设计的方式分为三种层次：非参与、形式性参与和实质性参与。从我国城市设计发展的现状来看，目前公众参与程度停留在“非参与"和“形式性参与”的阶段。一些发达城市的规划公示措施，属于“告知”或“咨询”的层级。但是，如果没有执行决策的权力，告知决策并无任何价值[4]。上海政府推行公众参与这一政策（包括社区建设、城市规划中的听证政策）多年，但是收效并不明显。然而，城市发展、市民社会的兴起、网络社会的建构都将导致公众参与爆发式的扩张。

1. 网络信息时代与民主

在信息时代，网络不仅仅是大众传媒的重要组成部分，更是一种资源、一种重要的政治影响力。网络民主参与的广度、深度和效率，都具有传统民主参与不可比拟的优越性，对民主建设具有积极的推进作用。网络作为新的政治参与手段和空间无疑更具威力，当网络应用于政治后，它必然会提高公民政治参与的有效性。政治参与主体范围的扩大，由于网络技术的隐匿性、开放性，公民上网参政的代价相对于传统方式而言政治风险大大降低，微博的红火更是加剧了高教育水平网民的网络政治参与度，例如，近年来网络上热议的“我爸是李刚”“动车出轨事故”“南京彭宇案”等，这些网络讨论已经在某种程度上影响了政府处理问题的方式。 网络对民主的促进作用，直接增加了市民参与政府决策的热情、机会及有效性。

2. 政府管理体制转向

我国的公众参与发展较晚，在上世纪还处于启蒙阶段。政府被假定代表社会公众的意愿，因而独自操纵了整个决策过程。21世纪初规划法规要求市民必须被告知相关政策及建设项目，政府应组织听证会，但是其实也只是知情权，对政策影响力微弱。近年来政府的公众参与力度大大增强，中心城区政府门户网站对规划建设的通告、疑问的收集与解答，都不再是“面子工程”，许多市民要求公开的信息得到了公开，提出的建设问题也得到了解答。但是这种自上而下的公众参与机制并没有获得大范围人群的接受。

我们也从中国台北、美国、日本等国家和地区的实际经验看到，公众参与机制的运作不应只有“自上而下”的顺向操作，还应有“自下而上”的反向操作过程；并且使“自下而上”操作成为主导，“自上而下”的操作成为辅助。

（1） 中介性组织的介入——“自下而上”的参与机制

政府、市民、投资者、开发商、规划师等都是城市设计的利益代表，为了更有效地开展互动也就需要有多种类型的合法代表存在，这些合法代表必须具有差异性，而且都不应该拥有垄断权。这也就是当代社会中大量中介性组织存在和蓬勃兴起的原因。这些中介性组织的目的就在于保证它们所代表的利益团体被纳入到决策制定与实施的考虑范围内。

也就是说，在市民社会中政府不再是实施社会管理功能的唯一权力核心，而是非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自发组织等第三部门以及私营机构将与政府共同承担起管理公共事务，提供公共服务的责任。这种治理模式变革的内在行动逻辑是：市民社会和民间的自发组织将成为一种主要的发展潮流，公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争被不断引入公共物品和服务的提供与生产过程中。而在政府体系中，政府管理职能和权限也不断向地方政府转移，地方治理形成了权力下放、地方自主管理的格局；社会事务的管理则更多地由社区组织承担起来。

但是也要注意，“自下而上”的反向操作在大多数民众主动参与素养不甚成熟之际，固然必需借由中介性组织予以诱导与启发，但更要避免如前述章节提及因中介性组织之强势介入而隐没弱势民众的真实心声的潜在危机。

（2） 完整公众参与过程，明确程序规定

公众参与城市规划需要在整个城市规划过程中的参与局部地、部分地进行公众参与也同样难以获得好的成效。而对于城市规划整个过程中的公众参与，需要针对各个阶段、针对所有公众参与的行为制定相应的程序和操作规则，尤其对相关联的决策权力的分配和制约等需要有完整和严格的规定，这样才能保证公众参与的有序开展。

（3） 权衡各种“声音”的可取度

从政府角度来说，民主的力量包含各方声音，但是必须权衡哪些是有分量的声音。公众意见不都是正确和需要吸收的，对于底层或中低层的人们，因他们对城市建设毫不关心，并且难以组织，且往往仅考虑短期利益得失及特定威胁，无法顾及他人或城市的整体利益；另一方面，对某些特殊规划课题来说，使用者或市民意见是否是人文向度中的一项完美“权力法典”则是值得怀疑的[5]。

3. 公众参与所提出的意见必须获得反馈

政府决策须针对公众意见进行多方收取后，必须给予公众信息反馈，可以组织听证会、专家讨论会等方式，多方调整政府决策，使市民的参与体现在最终决策里，否则市民参与公共政策的热情只能消退，对政府的信任度也随之降低。

对城市设计学者和设计者来说，城市设计实施评价是改进工作方式、促进城市设计实施的有效办法。对城市设计的实践主体（城市政府）来说，城市设计实效评估体系的建立是检视城市设计运作绩效的工具。

对于城市设计的实施效果进行阶段性评价，目的是检讨城市设计控制在实施中面临的各种问题（既有规划编制方面的也有规划管理方面的问题、既有规划管理部门的也有其他管理部门的问题、既有地区发展中未解决的也有地区发展中新出现的问题），并制定相应的改善措施，以确保城市设计控制更为有效的实施。

绩效评价在关键在于制度建设，即运用法律、行政等手段对绩效评价的方法、标准和程序提供制度性保障。绩效评价的工作内容如下：

1） 建立评价标准。美国、英国等国家都针对城市设计有过评价标准的分项表达，本文对城市设计的评估也是在这些标准的基础上总结确立的。但是关于城市设计的评价标准众说纷纭，至今未得权威性结论。政府管理者对城市设计实施效果的阶段性评估的标准更需谨慎对待，力图全面缜密且将不确定因素纳入考虑范围（这是一项极其困难的工作），既能对设计方案进行打分，又能对政府操作过程进行内容分解继而一一评价，

2） 设立评审机构。评审委员会应是独立的非官方机构，其成员可由政府代表、专业人士、其他社会人员等组成，主要对管理行为进行分类并对照产生的实际效果进行评价。

3） 制定评审程序。可借鉴美国完善的程序安排。

对既有城市设计的实施结果和过程进行评价性研究有利于总结管理模式和经验并运用到今后的城市设计操作中，因此应尝试在各种类型的城市设计实践中开展城市设计实施评价的试点工作，积极探索和推广适合我国国情的城市规划实施评价方法。

对“如何增强城市设计实效性”的问题作以下总结陈述：

在城市设计编制阶段，城市设计师需要注意几点：

1. 导则分级控制（区别出严格控制和弹性控制的要素）；

2. 了解市场运作机制（土地政策、资本运行模式、分期实现的衔接手段及规划法规的影响）；

3. 平衡各方利益（管理者的价值取向、开发商的利益追求、与建筑师和市民积极沟通）；

4. 将导则的设计语言转译为管理语言以方便管理者理解和落实城市设计（导则的可操作性）。

在城市设计规划管理阶段，规划管理者可借鉴以下几点：

1. 设立城市设计总协调机构和总设计师制度；

2. 发挥城市设计的公共政策手段，灵活运用管理工具（BOT模式、PPT模式、空权转移法、联合开发经营同意转让等）；

3. 制定城市设计长期发展计划并将其纳入法律体系；

4. 加大公众参与力度；

5. 建立城市设计的实效评估体系。

[1]引自 ［美］乔纳森·巴奈特，著.都市设计概论.谢庆达，庄建德，译.台北：尚林出版社，1984

[2]参见孙施文，奚东帆.土地使用制度与城市规划发展的思考.城市规划，2003，27（9）

[3]由于其将设计原则总结成一份评审清单来帮助管理者确立哪些设计问题是最重要的和给予最多关注的，规划管理人员及相关机构能更好地分清问题主次，并按照规定以此为依据进行方案审核。

[4]引自 ［美］哈米德·胥瓦尼，著. 都市设计程序.谢庆达，译.台北：创兴出版社，1979

[5]引自 ［美］哈米德·胥瓦尼，著.都市设计程序.谢庆达，译.台北：创兴出版社，1979