上海静安寺地区城市设计的对象与范围

城市设计理论自20世纪80年代引入中国以来获得了极大的发展。为了营造良好城市形象、创造地区特色、协调地区内各项开发建设的关系，各级政府开展了大量的城市设计咨询，城市设计因此而获得大量实践机会并在经济较发达的大中型城市取得了先行的初步成效。如：上海陆家嘴地区城市设计、上海静安寺地区城市设计、深圳中心区22、23-1街坊城市设计等。近年来，城市设计作为地区营造和提升城市竞争力的重要手段而得到了更为普遍的运用，甚至成为城市进入大规模实质性开发之前的必要内容和阶段。城市设计的重要性得到广泛的认同，呈现蓬勃发展的势头。

但同时我们也看到，许多获得专业人士、政府等多方赞誉的城市设计，其实施结果与原来的设计相差甚远，也没有真正达到“改善城市环境、提高人民生活环境质量”的理想。我们不禁要反思，进入建设阶段的城市设计为何得不到良好的执行？城市设计究竟以何种方式作用于城市建设？城市设计究竟对城市空间形态的塑造起到多大作用？法律地位缺失的城市设计形态化的内容如何转变为开发控制的内容？这些问题不得到解决，城市设计想要达到的目的便难以实现。

本书的研究对象是1996年编制完成的上海静安寺地区城市设计。

上海是改革开放后中国城市发展的典范。1990年代以来，上海城市建设进入飞速发展时期，城市设计实践在一些地区的空间形态塑造中扮演了重要角色。上海静安寺地区城市设计就是当时旧城区发展改造的一个典型案例。选其作为研究对象有以下几方面的原因：

1） 上海市静安寺地区是上海的老城市中心之一，由于在城市中的地位独特，所涉及的内容广泛且相对比较完整，其基本的内容和方法与当今实践中的城市设计的基本框架相一致，并对此后的城市设计也具有较强的示范作用。

2） 静安寺地区的城市设计是由静安区政府组织编制，由上海同济城市规划设计研究院于1996年2月完成，在2008年静安区控制性详细规划编制完成之前的12年间，该成果一直是静安区政府在该地区发展和建设中的重要工作文件，也是静安区城市规划主管部门在项目审批中的重要操作依据，因此城市设计的成果得到比较充分的运用，在建设项目的选址、设计条件的确定、建设方案的协调与审批中都将城市设计成果作为重要的依据，从而为研究城市设计的实施以及对实施成效进行分析提供了重要基础。

3） 为了从各方面协调推进项目进展，静安区组织了专门的地区综合开发办公室，该办公室在城市设计的实际操作过程中起到重要作用，这对以后的城市设计实践具有借鉴价值。

4） 中国大部分城市设计以文本编制结束作为工作完成的标志，而静安寺地区城市设计的总设计师卢济威教授在文本编制完成后的十余年间，一直跟踪项目进展并与管理者一起协调实践过程中遇到的各种矛盾，在维护城市设计的专业核心价值上作出了超出平常的努力和贡献，这也成为影响项目实施效果的一个关键因素。

5） 静安寺地区城市设计于1996年编制完成；2002年静安寺地区开发项目投资主体即全部确定，建设框架也已全部拟定；2011年初静安寺交通枢纽项目和1788国际中心项目的结构封顶，标志着静安寺地区城市形态已基本树立；2013年初，该地区的建设全部结束，地区的空间景观环境特征得到了完整显示，这对于比较城市设计内容和具体的实施结果、研究城市设计的实施效用提供了充分的条件。

“以史为鉴，可以知兴替”，对静安寺地区城市设计15年的实施过程进行阶段性总结和评价，将为今后的城市设计实践提供大量的信息和反馈，同时为政府管理操作提供方法借鉴。

需要明确的两点：

一、 城市设计分为整体城市设计和局部城市设计两种类型，本书的研究对象静安寺地区城市设计属于局部城市设计，也称为导控型城市设计[1]。因此本研究结论是针对此种类型城市设计得出，而非所有类型的城市设计。

二、 本书的研究重点并不在于静安寺地区城市设计的执行结果，也没有试图确定城市设计的实施评价标准，而在于通过对城市设计实践过程的深入实证研究，将实践环境与实践主体行为作为研究对象，通过对哪些内容实施了哪些没有以及多大程度得到了实施、影响实施结果的因素的总结，辨明城市设计实践的作用机制。因此本书所作的评价表格不是为了提供精确的数据（城市设计实施结果的不可度量性也从本质上排除了量化结果的可靠性），而是为后面分析实效成因提供事实基础。

我们还没有翻阅档案、历史书籍和回归地图之前，它是不会告诉我们实情的——只有当我们把所有这些依据，其中包括一些相互矛盾的资料放在一起的时候，我们才能对某个城市的中心区为什么会呈现出现在的样子作出解释。

——斯皮罗·科斯托夫《城市的形成》

静安寺城市设计从编制完成到建设完成的这15年，也是上海城市建设大发展的15年。这些年间，上海的城市发展产生了许多变化，它包含了各种层面——经济、社会、法规、城市总体发展战略、政府管理模式等。例如上海中心城区限制容积率的“双增双减”政策的提出、上海城市建设管理模式的改变、地铁线路的增加、对历史建筑保护力度的加强、2010年上海世博会的举办等。这些变化都对静安寺地区的建设开发产生了影响，它们同城市设计一起决定了整个地区的城市形态。

本研究的目的，一是通过对这些内容以及城市设计管理操作过程的客观展示和呈现，为广大设计工作者及政府管理者提供一个鲜活的样本；二是考察城市设计在经过一定时期的实施后哪些方面得到了实施、哪些没有得到实施、为什么没有实施，揭示城市设计实践的作用机制；三是对城市设计在城市建设和开发过程中能够发挥什么作用进行评价。通过以上研究，一方面可以完善城市设计的内容和确立城市设计的工作重点（城市设计应该做什么、哪些是城市设计需要控制的要素以及城市设计能够控制什么），提出城市设计开展过程中需要关注的问题；另一方面，可以为制度环境的建设提供建议，使城市设计能够真正融入城市规划体系以及城市建设管理的过程之中。

本书对文献的研究主要分三部分：第一部分为城市设计实施评价研究的发展综述；第二部分是国内城市设计实施评价的相关研究；第三部分是城市设计实施效果研究的理论困境以及根据国内外城市设计评价标准所提炼的适合本书研究对象的评价方法，以此为基础完成实施评价的内容。

国外以政策分析为思想基础的城市规划实施评价研究始于1970年代。

早期的评价方法是结果型的评价方法。即用最后实施效果与编制成果进行对照，其对城市设计成功的定义为按照原样丝毫不变地实现。由于这种评价模式排除了实施过程的变动性因，受到了规划界质疑，他们认为规划是为获得既定目标而采取最佳战略并充分考虑实施目的和实施能力的一项社会活动，评价若要有效就必须结合对不确定性的考虑，并且将其联系于规划实施的评价过程中，这就涉及对于不确定性的事前预测和分析。于是“过程型”评价的思想打破了规划与实施成果间单一的对应联系，灵活性和适应性被注入规划的评价方法中[2]。

总体来说，评价方法是从最初单纯应用经济学和数理统计方法对规划内容的理性分析逐步转变到对影响和决定规划成效的城市规划实施的评价，即从侧重单一的“结果评价”向关注多元的“过程评价”的转变。

此后评价研究都从实施结果和实施过程两方面展开，研究目的是分析城市设计的编制与实施过程，使城市设计的编制和实施合理化并有可操作性，以使城市设计及其目标得以实现。其主要研究内容是人和社会（通过城市设计）改造城市环境的方法、程序、过程、效果，改造后的城市环境对人和社会的影响以及相关评价。研究中大量采用了社会学、政策、公共管理、行政决策、组织机构、介入者等方面的理论基础和研究方法。这种研究方法极大地拓展了实施评价的研究范围，也得到了广泛的认同。

城市设计的评价体系研究目前在我国还处于起步阶段，因此实施评价方面的专著总量较少。这从余柏春的 《我国城市设计研究的现状与问题》一文中可以看到，2000—2007年在权威学术期刊发表的文章中对城市设计实施的研究只占到4.6%（见表1-1）。以下对城市设计实效研究相关成果进行总结：

表1-1　权威学术期刊2000—2007年城市设计论文研究类型构成

注：摘自期刊

吕晓蓓、伍炜在《城市规划实施评价机制初探》（2005）中通过对伦敦市规划实施监测的目标和指标样例的案例分析，建议规划师在进行规划编制时应试图将其转化为可量化的现实数据或可以观察到的现实表征，而规划实施评价中阶段实施目标的制定和评价指标的选择，可以推动规划师在编制规划时密切联系规划实施的可行性，并且深入探索和反思城市规划对城市居民现实生活的实际变化。

王世福（2001）的博士论文《论面向管理的城市设计》关注“城市设计面向规划管理的实践特征”与城市设计的可操作性，从制度性因素和技术性因素两个面向论述了“如何运用城市设计以缔造城市空间秩序”。王世福（1999）认为，城市设计的实效主要是“在具备公共权威的前提下，保障城市物质环境的空间形态中的‘公共价值域’的高质量，促进城市持续、健康、协调、有序发展”。

田莉等在《城市总体规划实施评价的理论与实证研究》（2007）中，构建了“建设实施评价——政策实效评价——影响因素评价”的评价框架。该研究以实施结果评价为切入点，从政治和制度因素、规划本身因素、城市体系因素三个方面，重点剖析了影响总体规划实施的因素。周宇在《城市规划实施效果评价与策略机制研究》（2003）中，对福建省晋江市总体规划进行了实施评价。在实证研究部分，作者首先对城市规划实施状况进行了分析，重点探讨城市规划实施运作体制与过程机制，最后对城市规划实施的策略机制进行探讨。

周进（2002）的博士论文《城市公共空间建设的规划控制与引导——塑造高品质的城市公共空间研究》讨论了“如何通过对城市公共空间建设实施规划控制与引导以提高城市公共空间品质”，从技术方法、法规制度、行政机制三个层面就建立有效的规划控制系统进行深入探索。王世福与周进的研究体现了“面向规划管理”和“可操作性”的研究进路，强调城市设计实践的实际（管理）操作意义。王世福、周进分别从“建构理想城市空间秩序”与“塑造高品质城市公共空间”的角度，对如何提升城市设计的实效提出了相当完整的对策和建议，主要包括技术性与制度性（行政、法制）两个层面，试图从编制到管理进行系统优化。王世福、周进的“面向规划管理实践特征”的城市设计实效研究从技术方法与制度对策方面作出迄今为止国内较为全面的论述。

李少云在《城市设计的本土化研究——以现代城市设计在中国的发展为例》（2004）一文中主要介绍了城市设计本土化的过程，其中涉及了城市设计发展阶段、城市设计管理运作、城市设计教育等内容。

吕迪华在《城市设计运行保障体系的评价体系研究》（2005）中，将评价体系分为目标阶段、设计阶段、实施阶段及终极评价四个阶段，通过对国内外有关城市规划实施评价的理论研究，为我国的同类型研究的开展提供相应的参照和借鉴。

对国内城市设计案例的实施评价研究为数不多，一共7篇，分别针对上海、深圳的几个经典城市设计案例进行了不同程度的实施总结评价：

王卡在《城市设计过程保障体系研究》（2006）中将城市设计运作过程的保障体系概括为：法规体系、机构组织、评价体系、公众参与，并且指出城市设计评价是实现城市设计制定与实施实现良性循环的重要保证。

孙施文、张美靓在《城市设计实施评价初探》（2007）中，介绍了对静安寺地区城市设计实施状况评价的案例研究及得出的相关结论，揭示了我国城市设计实施中的实际效用，并对城市设计在城市发展中发挥有效作用提出了一些建议和进一步研究的方向。张美靓在《城市设计的实施研究——以上海静安寺地区城市设计为例》（2006）中对静安寺地区城市设计进行了实施评价，并具体介绍了庙弄步行街及中庭广场的开发过程，是对该城市设计实施10年后的阶段性总结。

王宇在《城市规划实施评价的研究》（2005）中，对武汉市总体规划进行实施评价。作者采用理论结合实践的方法进行，首先梳理了公共政策评价的理论，构建了基于PPIP评价模型的规划实施评价框架对武汉市城市总体规划进行实证研究。

李涛在《公共政策视角下的城市设计实施评价——以四川北路城市设计为例》（2009）中，对城市设计的公共政策属性进行分析。借鉴PPIP评价模型的分析方法，构建城市设计实施评价框架。以四川北路城市设计实施5年的过程为研究对象，通过“实施结果评价——回顾性过程评价——规划管理工具分析——实施过程中的问题剖析”的研究思路，从规划编制、实施管理等方面找出城市设计实施过程中出现的问题并对其形成机制进行解析，并针对规划管理的各个环节提出改善城市设计实施过程的策略和建议。但是文章偏重于“执行结果”研究，数据性较强，对影响城市设计实施的其他外部因素如社会、政治、经济等未作讨论。

金勇在《增进建设环境公共价值的城市设计实效研究——以上海卢湾静安寺地区和深圳中心区22、23-1街坊城市设计为例》（2006）中，将“应然的城市设计”诠释为“促进建设环境公共价值领域健康发展”的社会实践。以“上海静安寺地区城市再开发”和“深圳中心区CBD两街坊开发”为例，展开城市设计实效的经验研究。文章不仅关注案例中的建设环境公共价值领域质量是否提高，而且尤为关注城市设计者在城市设计实践社会过程中的角色认知与行为模式以及最终实效产生的内外成因机制，由此获得对当代中国（市场经济发达城市）城市设计实践现状认识之经验基础。该文对城市设计实践进行了总体性反思。文章涉及内容广泛，从社会、政治、经济、文化等多角度深入剖析了城市设计实施的影响因素，具有一定的研究深度。

陈阳在《基于城市设计的中心商务区实施状况研究——以上海陆家嘴地区为例》（2008）中，对陆家嘴中心商务区城市设计运作过程进行研究，透过对城市设计实践结果和过程的综合分析，解释城市设计成效产生的原因认为开发过程的主要参与者——政府和开发商对城市建设空间产生了最深刻的影响，实际上约束了城市设计的实效。文章涉及土地出让方式、经营运作模式以及面对经济环境变化、开发商压力时城市设计所作的妥协，但是由于考察的建设实例有限，对影响城市设计的其他因素和参与者的分析稍显欠缺。

施煜在《上海城市规划实施管理运行机制解析——以静安区54#地块项目实施过程为例》（2008）中对利益多元化社会中影响城市规划实施管理的主要群体进行分类研究的基础上，通过对上海城市规划制度下具体开发项E1开展过程的案例研究，列举了影响该项目实施的各类作用因素，并通过对这些要素之间的互动关系及其在规划实施过程中的演变的揭示，分析了这些因素在规划实施与管理过程中的作用程度和作用方式，揭示出规划过程中错综复杂的运行状态。

纵观以上对研究案例的梳理可以看出，城市设计实施评价的研究框架和方法基本上与公共政策和城市规划实施评价的理论一致。有关城市设计实施评价可以从对城市规划实施的评价研究中获得方法论的基础。在研究思路方面，各项研究大都沿着“结果评价——问题分析——机制解析——策略建议”的逻辑展开，这一思路实质上延续了政策评价的惯有逻辑，可以视为评价思路和方法在城市设计领域的具体应用。

城市设计实施评价开展得并不普遍，原因是多方面的：

1. 城市设计不具备法律效力，许多想法难以落实。由于这种不完全实施的特性，使得我们无法直接从现状的好坏判断城市设计方案本身的优劣。

2. 城市设计实施过程是一个多因素共同作用的过程，在对城市设计实施进行评价时难以分离出哪些结果是规划管理因素导致的，哪些结果是城市设计方案本身问题导致的，或者某种结果是由设计方案及规划管理以外的突发事件引发的等等。这种不明确的因果关系增加了实施评价的难度。

3. 城市设计实施的效果具有不可度量性，它关系到城市社会经济体系运作、地区综合价值、城市居民生活等，这样的效果涉及面广，作用关系并不是直接和明显的，难以测度，有些甚至是不易感知的。

4. 城市设计历时较长，一个城市设计的完成往往需要数十年，很少有一届政府管理者能将一个城市设计全部实施。由于政府体制的问题，一个经历多次领导换届的建设项目本身就难以延续，即便得到了延续，从行政管理者自身政绩的角度出发，新任政府往往更关注于自己任期内新的建设项目，对前任所进行的城市建设的实施效果评价没有兴趣。而对于城市设计师来说，本身评价框架并未完善，且对设计理想的热情远大于对结果的考究。

5. 一旦涉及实效就存在如何判断的问题，这就要建立评判的准则，从而涉及研究者所承载的价值观和意识形态。而且还有许多得到广泛认可的先验假定将面临考验，这就存在社会接受能力的问题。

城市设计的这些特性使得对其实践过程及其实效作用的探索变得困难，“在这种种问题的牵制之下，从当下世界范围的城市规划研究的实际情况来看，关于城市规划实效的研究（无论是理论建构型的还是实证型的）其实都未解决好这些问题”。[3](www.xing528.com)

城市设计评价的困境使得研究者们很难确定一个兼具完善性和可行性的评价体系。对于城市设计的评价标准，各研究机构有不同见解，并未形成统一意见。其中对本书有借鉴意义的评价标准如下：

1. 城市设计目标是抽象的，只有将其转化为具体的建设环境开发结果，才能对人们生活产生影响。英国政府环境部与建筑环境委员会（DETR and CABE，2000）提出七项城市设计目标，这七项设计目标主要源于亚历山大（1977）和林奇（1960）的经典理论，基本“代表了公众对好的城市设计的看法”，可用来作为对开发案例评价的基础。

1） 个性与特色：反映出当地文化背景，有独特个性的场所；

2） 连续性与围合性：明确界定的公共空间与连续的街道立面；

3） 公共空间的质量：安全、吸引人、功能性强的公共空间；

4） 交通状况：可达性、良好的连通性、有宜人的人行道；

5） 可识别程度：容易理解与辨认的环境；

6） 适应性：灵活可变的公共与私人空间；

7） 多样性：一个可变的环境提供不同的用途和生活体验；

开发项目建设环境的物质形态是否满足这七项标准，成为对城市设计实施结果评价的准则。英国环境部与建筑环境委员会（DETR and CABE，2001）之后又提出一个城市设计评价分析调查表（Urban Design Analysis Tool，2001），用来评估开发项目的城市设计质量。

2. 王建国（2001）曾列举了城市设计评价标准的可量度标准与不可量度标准，并在对西方多个学者（如R.Thomas；Kevin Lynch）的经典评价标准研究基础上，重点将度量标准归纳为效率和功能，不可量度标准归纳为可达性、和谐一致、视景、可识别性、感觉、活力这六个标准，但同时王建国也坦承了“这样标准架构的潜在有效性”之疑问。

3. 刘宛（2000）从政府、投资者角度出发，试图“提出一套完整的指标系统来取代松散的评价标准”，从城市功能效用、文化艺术效果、社会影响、经济影响、环境影响五个方面将与城市设计有关的建设环境评价标准分为五类。刘宛的环境评价指标涵盖了城市设计最难进行度量的方面，因此使用难度较大。

4. Bambang Heryanto（2002）则在总结西方诸多地理、规划和建筑学论者对城市形态（urban form）、城市景观（urban 1andscape）、城市物质结构的论述基础上，提出构成城市形态五个要素：建筑形态、街道模式、土地使用模式、开放空间、天际线。

5. 金勇（2006）在对上海卢湾静安寺地区和深圳中心区22、23-1街坊城市设计进行实施评价中拟定出公共价值领域五个方面的执行标准作为评价准则：①土地使用；②道路交通；③城市公共空间；④城市历史文脉；⑤城市公共意象。这种评价体系较符合现行的城市设计内容要求。

借鉴以上评价标准及静安寺地区城市设计特殊环境，本书拟从实施结果和实施过程两方面进行评价，其中，对城市设计实施结果的评价分为两个方面进行：

1. 对付诸实践的规划，就已经实施了一段时间后所形成的结果与原规划之间的关系进行评价，即规划编制成果是否得到真正的实施。通过对规划实施前后关系对比，揭示出规划所提出的目标与实际结果之间的关系。

2. 通过对建成环境的公众使用情况调查，总结城市土地使用、交通、景观、公共空间、生态人文等方面的公众评价系数。

对城市设计的过程评价分为对设计编制过程（与实施过程同步）和对管理阶段的考察及评级。前者主要涉及城市设计师在编制过程中的行为及所完成的文本，后者主要针对政府管理实施过程的问题。

本研究主要运用以下研究方法：

一、 理论与实证相结合的研究方法

理论研究主要用于研究工作前期，实证研究是针对静安寺地区城市设计的取证与分析。包括调查研究、实地研究与文献研究。

1. 文献研究

专业文献包括国内外城市设计学术专著、城市社会经济学基础论著、学位论文、杂志文章、学术会议报告、工程实例资料等。主要内容有：

（1） 理论建构

对城市设计理论和城市设计实施评价理论的梳理，对城市设计实施评价框架的构建。

（2） 广泛性史籍查阅

查阅文献包括两类，一类是关于静安寺城市设计开展以来的15年间，静安区乃至整个上海市及中国经济社会发生的重要历史事件，如翻阅《静安年鉴》、《上海年鉴》、《静安区志》、《上海志》、《上海市地名志》、《上海老地图》等史料性工具书；另一类是20世纪以来上海馆藏的重要报纸杂志，希望从这些资料中搜寻社会发展的历史线索。

（3） 项目资料搜集整理

主要分为三个方面：一是搜集整理15年间静安寺地区相关的所有城市设计、城市规划、道路交通规划、景观设计等规划类资料图集；二是静安寺地区城市设计基地范围内的所有建筑的建设时间以及相关的各种工程信息公开资料及图纸；三是建设期间上海市规划法规的变革资料以及政府管理模式变化的资料。

2. 调查研究

包括问卷调查和与相关人士访谈两部分。

问卷调查针对的是静安寺地区的居民、工作性民众与临时性到访者。

访谈主要是针对的是与静安寺地区城市设计相关的政府管理部门人员、开发商及业主、城市设计师、建筑师以及与建设工程发生冲突的相关居民群体。

3. 实地研究

实地研究包括非参与观察、现场勘察核对、现场采集建设资料图片三个部分。

二、 定量与定性相结合的研究方法[4]

本研究对搜集数据与资料进行了大量的定量与定性分析，并将两者有机结合，以佐证研究中的主要论点。其中，定量分析主要用于对设计实施结果的分析、实施结果与设计编制内容的比较;定性分析主要用于对实施机制和问题原因的剖析。必须指出的是，定量分析的结果主要是为了给定性分析提供依据，而非数据本身具有某些重大价值。

三、 分类研究

城市设计包涵五个方面的设计内容：土地空间使用体系、公共空间体系、交通体系、景观空间体系、自然环境和历史环境体系，这些体系的有机结合构成一个完整的城市设计体系。为使复杂问题简单化，本书在评价城市设计实施结果的过程中使用分类研究的方法，将复杂的城市系统分解成五个要素分别进行阐释和评价，最后作一个整体的归纳总结。

城市设计实践是多因素共同作用的结果，造成实施偏差和改变的原因可能是城市设计本身（城市设计的内容本身不完善），也可能是政府管理政策和手段（如“双增双减”政策），还可能是突发性社会事件（如“非典”和金融危机）；另外在建设过程中的主要参与者如业主、开发商、建筑师等都对实施结果产生影响，所以本研究将对各种原因和参与团体进行分类讨论，以期从不同角度解析城市设计的实施过程机制。

四、 比较研究

本书在对城市设计实施结果的评价中，运用了比较研究的方法，通过实施结果与城市设计编制内容的比较，考察城市设计的完成度以及在城市发展中所起到的实际作用，以此作为问题剖析与机制解析的基础。

[1]李少云.探索务实的城市设计运作体系.2006中国城市规划年会论文集：城市设计与城市文化

[2]参见孙施文，周宇.城市规划实施评价的理论与方法.城市规划汇刊，2003（2）

[3]孙施文,周宇. 城市规划实施评价的理论与方法. 城市规划汇刊，2003（2）

[4]参见《The Value of Urban Design—A Research Project Commissioned by CABE and DETR to Examine the Value Added by Good Urban Design》一书中附录A“Qualitative and Quantitative Approaches to Measuring Value in the Built Environment”。该附录列举了运用定性方法及定量方法研究城市设计价值的诸多案例，并表明定性研究在城市设计的不可度量价值测量上具有明显的优势。