江苏上海特区地方法院-上海法制与城市发展

三、江苏上海特区地方法院

由于临时法院的临时性质，因此自临时法院设立时中外各方便开始将临时法院向自己希望的方向改组进行努力。中方希望在3年内将临时法院真正改组为中国自己的法院，采用中国的法律进行审判，并且撤废领事裁判权。而外人则希望能继续保持临时法院目前这种由外人掌控法权的情况，而且最好能够扩大，并加深这种掌控。从某种意义上说，特区法院的设立过程正是临时法院改组交涉的过程。

（一）江苏上海特区地方法院设立过程

由于临时法院的设立是在长期谈判收回会审公廨无果的情况下，移至上海就地交涉，时任五省联军总司令孙传芳刚刚到任，且时间正在沪案发生后一年左右，孙传芳急于在江苏树立自己的形象，以获得民心拥护，因此在与上海领事团谈判收回会审公廨的主导思想上，以先行收回长期陷落于外人手中的会审公廨为宗旨，其他包括法权在内的问题待临时法院设立后再做考量。因此临时法院的设立对于会审公廨长期侵害的中国法权问题上，可以说仅仅做了名义上、形式上的修改。而在实际运行中，法权问题非常令人担忧，当时许多学者对临时法院的法权进行了严厉的抨击，认为临时法院存在严重的法权问题，是世界稀有的奇特组织，“此种司法制度，丧权辱国，莫此为甚”。⁽²³⁾在此种情况下，临时法院亟需改组。

在临时法院设立时所签订的《收回上海公共租界会审公廨暂行章程》中约定章程实施期限为三年，至1929年12月31日止，在章程的第7条规定，“如三年期满仍无最后解决办法，本暂行章程应继续施行三年，惟期满六个月前省政府有提议修正之权。”

1927年8月13日，南京政府外交部长伍朝枢发表了修律宣言，要求废除不平等条约，谓凡以前北京政府与各国所订各种不平等条约，当由国民政府以正当手续，概予废除。至此等条约中规定修改期限而期限亦满者，更应即予修正，由国民政府与关系各国分别改订新约。此宣言奠定了改组临时法院的舆论基调，即改订新约，撤废领事裁判权。此后在1928年6月15日，新任外长王正廷重申了这一宣言，提出取消不平等条约。12月南京政府取得了第二次“北伐”成功，形式上“统一”了中国，政局基本稳定，开始正式向各国列强提出撤废领事裁判权的要求。1929年4月王正廷正式照会英、美、法、荷兰、挪威等国公使，提出：“在中国之领事裁判权，系旧时代之一种遗制”，“妨害中国司法及行政机关之顺利进行，而使中国在国际团体间应有之进步，受无谓之障碍。”⁽²⁴⁾要求各国接受中国政府撤废领事裁判权的提议。5月间，江苏省政府以临时法院即上诉院终止之期将届，正式呈请行政院转行咨司法院，请求于1930年1月1日起放弃使用临时法院，司法院复函同意。

由于当时已近暂行章程中所涉及的三年期满前的提议修正期限，社会各界纷纷要求改组临时法院。在这种社会舆论之下，外交部对于撤废领事裁判权也大有志在必得之势，外交局势颇为有利，临时法院的改组也正式提上了议事日程。依据《收回上海公共租界会审公廨暂行章程》的规定，在三年期满前六个月提出改订，这样就为改组临时法院提供了法律依据。据此，在1929年5月8日，王正廷照会英、美、法、荷兰、挪威、巴西等六国公使要求改订章程。“现在该租界内审判机关虽经变更，终以性质不明，系统紊乱，与全国制度歧异，人民因其不便，交相诟病”，故需要“开城商议，迅速妥订正当圆满之办法，俾谋最后之解决，以维法权，而重邦交。”⁽²⁵⁾照会提议六国公使派员讨论改组临时法院之办法。北京公使团对此没有马上表态，但会后藉口中国国内连年战争不断，司法上“比较1926，却无甚进步”，中国近代法制尚未形成，不愿放弃领事裁判权。6月初，江苏省政府令上海特派交涉员，向有关系各国阐明，暂行章程在期限届满后不再继续适用。在6月7日北京公使团领袖公使荷兰公使欧登科在复照中称：改组法院问题“须由一委员会研究考察”，“该委员会由驻在当地各关系国代表中推选，并会同中国代表组织而成，将来考察结果，须呈请各公使及国民政府鉴核。”⁽²⁶⁾北京公使团在会审公廨的移沪交涉问题上尝到了甜头，使团方面故伎重演，仍想把改组法院交涉作为一个地方问题，交上海领事团与江苏省地方政府谈判解决。这样就可以如同沪案发生后，交涉会审公廨问题一般，将临时法院的交涉问题与撤废领事裁判权问题分作两次处理。对于北京公使团的此种提议，南京政府无论是出于对外交全局的考虑还是出于国家政权独立性，都不能接受。7月3日王正廷再次照会北京公使团领袖荷兰公使欧登科指出：“查本问题原非局部性质，其不宜委诸地方代表之审议”，坚持“自以由中央政府与各关系国公使，开诚继续会商为适当”。8月6日北京公使团在讨论改组法院交涉问题时，有些国家代表提出了一种变通办法：“不用使团出面办”，“仅由享有领判权之各国使馆派参赞或馆员与该部当交涉之冲，遭有讨论事项，仍须咨询沪领团”，这样做的好处是“中国政府面子可以过去，而使团亦不算变更原案”。⁽²⁷⁾对于此种提法，国民政府外交部坚决不同意，因为此种提法与移沪交涉并无实质上的区别。北京公使团便以此为藉口，试图将交涉问题继续拖至次年，以致暂行章程能够继续实施3年，因此在9月至11月初的交涉中无甚实质性进展。司法院长王宠惠和外长王正廷在1930年国民党中央政治会议上报告法院改组交涉过程时，也承认当时外人方面“有依据旧协定继续三年之趋向”。为此，南京政府外交部与北京公使团“再三交涉”，敦促公使团迅速开议法院改组问题。直到11月1日，北京公使团才表示愿意派出代表进行谈判，惟所派代表却多是驻沪和驻江苏方面的领事。中国方面对领事充任谈判代表是持反对态度的。王正廷在接受《申报》记者采访时表示：“沪领事只能充任顾问，处咨询赞助地位也。”⁽²⁸⁾但是经过反复交涉，北京公使团方面仍坚持派领事为代表，并授他们以全权，使之“与公使列席者无异”，另又加派使馆参赞出席，为了在暂行章程期限届满之前展开交涉工作，外交部只能同意北京公使团的这种做法。⁽²⁹⁾12月8日，改组临时法院的交涉正式开始。

1929年12月9日，改组临时法院会议在南京开幕，一直到次年1月20日，中外双方召开会议共计28次，关于改组的协定草案基本议妥。2月17日，南京政府外交部代表徐谟与英、美、法、荷兰、挪威及巴西等六国代表于南京签订《关于上海公共租界内中国法院之协定》十条，并正式确认换文附件八款。

随着新协定的签字，中外双方的改组交涉宣告结束，但这中间的谈判过程可谓费尽了不少周折。交涉之初，中方设定的谈判目标是将临时法院改组为完全的中国法院，该法院完全适用中国法律，取消外人在该法院的一切特权。“此次会商，根据设立完全中国法院及完全适用中国法律之两大原则与之周旋，外国委员争执甚力，虽经我方委员反复辩论，而彼方总以事实上特殊情形为辞，未肯多让，颇多周折。”⁽³⁰⁾最终改组而成的特区法院是在中外双方相互妥协谈判的基础之上形成的。虽说是妥协，但此次妥协谈判与临时法院的设立所不同的是，在此次谈判中，外方妥协的范围和程度更多于中方。因此，临时法院的改组更倾向于中方的设想，这在以往的中外谈判中是不多见的。

按照协定，1930年4月江苏上海特区地方法院改组成立。作为国民政府司法机关，负责审理公共租界内发生的刑民事案件以及违警案件。1931年8月1日，法租界设立租界特区地方法院。由此，公共租界的江苏上海特区法院更名为“江苏上海第一特区地方法院”，以示区别。法租界特区法院定名为“江苏上海第二特区地方法院”，管辖法租界内相关民刑事案件。

《关于上海公共租界内中国法院之协定》有效期限为3年，经过3次有效期延展，至1941年12月太平洋战争爆发，第一、第二特区法院被日伪占领，并被汉奸接管，1942年，日伪政权将两个特区地方法院合并为上海地方法院。1943年，国民党政府外交部长与各国公使协商希望战后收回各租界的同时收回相关司法机构，得到各国公使的同意。1945年，日本投降后，国民党政府司法行政部接收上海各级法院组织，并派查良鉴为上海地方法院院长。由此上海的各级法院收回了独立司法权。

从临时法院的存在可知，所谓收回会审公廨不过是名义上的收回，充其量不过是会审公廨在公共租界内的过渡替代机关。在临时法院成立的3年内，租界内的审判状况并没有什么太明显的改观，特区法院是在临时法院改组的基础上成立。依据中外双方签订的《关于上海公共租界内中国法院之协定》，于1930年4月1日在公共租界内设立特区地方法院及其上诉院江苏高等法院第二分院。和临时法院相比，特区法院挽回了一系列失去的审判权，但是特区法院并没完全摆脱租界当局的牵制。

在改组法院的过程中，领事观审会审的问题是重中之重。王宠惠在关于上海公共租界法院交涉情形的报告中提到：“从前上海临时法院承会审公廨之弊，每有外国官员列座法庭与我国法官抗衡，甚至侵越权限，当堂发表反对法官之言论，其有损法院威信，莫此为甚。”⁽³¹⁾因此在该问题上，中方主张完全收回，绝不让步。谈判伊始，中国代表提出领事观审会审于“条约上并无明文规定，力主取消。”⁽³²⁾外国代表主张“对华洋诉讼案，凡有直接各侨民者，不论民事、刑事，须由关系国领事承审”。⁽³³⁾经过双方代表的激烈的交涉，最终建立了特区法院。虽然说特区法院有效地挽回了领事裁判权在租界司法上的影响。但由于特区法院与租界之间千丝万缕的联系，使得特区法院无法完全彻底地摆脱领事裁判权在审判上的影响。

特区地方法院有着那个时代租界地中国法院的典型特点，它在中国司法体系和外国政治控制的夹缝中寻求生存，在努力保有中国的主权和司法基本制度的基础上，还要尽可能地适用租界地国家的政治习惯。与此同时，上海公共租界特区法院还有着其他租界法院，譬如法租界法院，所没有的典型特点——这就是，上海公共租界法院是一个在英美共管租界中设立的法院，它在长期形成演变过程中不可避免地受到英美国家法律的影响，因此具有一定的英美法特征。

（二）江苏上海特区地方法院设立的法律依据

在改组临时法院，设立特区法院的过程中，《关于上海公共租界内中国法院之协定》⁽³⁴⁾（本章中简称为“协定”或“新法院协定”）是非常重要的文件，一方面它是中外双方会商的重要成果性文件，另一方面也是特区法院设立的法律依据。

协定共设10条换文附件8款，其内容涵盖了约章及法律的废置、法院的管辖、检察、警员、移解、监狱、外国律师、常川代表、其他事项、签订等10项内容，分别论述如下：(www.xing528.com)

1.关于废置问题，协定与换文共规定了3项废置问题。

第一，是旧约章的废置问题。关于此问题在协定的第一、三条，换文的第四、八款进行了规定。此内容非常重要，在协定中开宗明义地阐明了废除“从前上海公共租界内设置中国审判机关之一切章程、协定、换文等，概废止”。并“领事官员出庭观审或会同出庭之旧习惯，不再适用”。可以说这两条内容的规定是对临时法院审判模式的最大改革，也是在司法独立上最有意义的一项规定。

在临时法院初设时，社会各界对于临时法院鞭挞最为激烈的也正是保留了外国领事观审会审，并几乎采纳了以前的所有条约的规定。新法院协定中此条的规定也使得特区法院在性质上与临时法院有着本质的区别。临时法院表面上是设在外国租界的中国法院，而实质上是被外国领事全权把控的中国法院。特区法院明确取消了会审观审，并拒绝采纳不平等条约作为司法依据，在租界内设立了一所真正属于中国司法系统的法院。在换文中依照法不溯及既往的近代法制原则进行规定，对于旧法院的判决不因新协定而影响效力；并强调了对于华洋诉讼案件，依照“可行程度，依接收时审判程度，赓续进行。”

第二，法院设置问题。在协定的第2条规定了，在“公共租界内，设置地方法院，及高等分院各一所”。明确了上海公共租界内法院系统的结构是由地方法院和高等法院分院共同构成。第2条第2项规定“该高等分院之裁判得依法上诉于最高法院”。此条一改临时法院上诉院为案件终审法院，公共租界独揽租界内所有案件，脱离全国司法系统的情况，非常明晰地将公共租界的司法体系并入全国司法系统之中，最高法院有权管辖租界内不服一审上诉的案件，至少从形式上保证了司法公正。在换文的第4款，从法院判决的认同上再次强调了特区法院及高等分院的判决与其他中国法院相同。

第三，在法律适用上。协定的第2条就法律适用问题，进行了明确的规定，首先明确了“适用中国现行有效及将来依法制定公布之法律章程”。从原则上满足了谈判的目标，即适用中国法律。然而在第2条中还规定了需要“顾及现时沿用之洋泾浜章程及附则”，说明特区法院毕竟还是设立在租界内的法院，是从法权被大肆侵夺的临时法院改组而来，因此很难使其彻底抛弃租界性的特点。

2.关于管辖问题。有关管辖的问题均规定于换文的第1款和第2款中。在第1款中首先明确规定了特区法院对“公共租界内之民刑违警案件及检验事务有管辖权”。此款规定否认了租界内其他中外审判机关对租界案件的管辖，暨将临时法院时期被领事公堂所管辖的案件亦归特区法院管辖。在属人管辖上，“与其他中国法院同”。即意味着在属人管辖上，遵照中国诉讼规则，可以管辖中国地域内的未有外交赦免的一切中外人士的民刑事案件。此外，还明确了在土地管辖上与临时法院相同，而公共租界与法租界的案件由各自的审判机关管辖。

3.关于新增检察机关设置。特区法院既已归入南京政府司法体系的一个部分，自然应当遵照南京政府有关法院设置的相关规定，在协定的第5条规定在法院内部设立检察处（员），开展案件的检察工作。在进行此项规定的同时，仍然考虑到特区法院的特殊性质，额外规定了，如案件已经由捕房或其他关系人员等提起诉讼，则“无庸再起诉”。又依照近代检察观点，规定了“检察官一切侦查程序应公开之，被告律师得到庭陈述意见”。

4.关于执达员及司法警察。首先，在协定的第6条第4项新增了临时法院时期所没有的执达员的规定：“执达员由各该法院院长分别派冲，办理送达传票及民事一切文件，但执行民事判决时应由法警会同协助。”执达员的设定，任免权由法院院长控制，保证了在司法行政方面的主权。

在司法警察方面，在协定的第6条第4项，换文的第3款均对其有明确的规定。第6条第4项从原则上规定了司法警察的任免“由高等分院院长，于工部局推荐后，委派之”。为防止在临时法院时期出现的司法警察为外国人的现象，在换文中补充规定，“工部局尽可行程度，应推荐中国人”。又为防止司法警察不执行法院判决等渎职行为，协定赋予了高等分院院长，在“有指明理由的情况下”，“将其免职之权”。为防止临时法院时期出现的大量司法警察不执行法官判决的现象，特别对司法警察的职权进行了比较详细的规定，尽可能地保障司法执行权的顺利实施。

5.关于解送、移送问题。在协定的第4条，规定了解送的问题。其规定：“无论何人，或经捕房法警逮捕者，除休息日不计外，应于24小时内送交各该法院处理，逾时不送交者，应即释放”。此规定明确了租界内对嫌疑人的解送问题。在第6条第2项中便对于跨管辖的案件移送进行了规定：“在公共租界内发现之人犯，经各该法院法庭调查后，方得移送界外官署，被告律师得到庭陈述意见，但由新式法院嘱托者，经法庭认明确系本人后，即得移送。”协定的此条规定为特区法院在一些特殊案件的移送问题上提供了一个可以选择的依据。

6.关于监狱。协定第7条是关于监狱问题的规定。此规定首先将附属于临时法院，由外国人管理的民事管收所及女监的管理权收回南京政府管理，具体由特区法院及高等分院管理，并由中国当时主管机关管理监督。因为考虑到特区法院地处租界，且长期以来，监狱均由公共租界工部局警务处管理，在外人管理之下的因素，所以租界监狱管理“应尽可行程度，遵照中国监狱法令办理，中国司法主管机关，有随时派员视察之权”。

7.关于对外国律师的情况。在临时法院设立的暂行章程中对外国律师没有进行太多的规定，但在设立特区法院的过程中，特意强调了对外国律师的规定，在协定的第8条第1、2、3项中均对此有规定。首先规定了哪些情况下可以聘请外国律师代理诉讼，“一造为外国人之诉讼案件，外国律师许其在各该法院执行职务，但以代理该外国当事人为限”。明确了外国律师一般仅可代理外国人当事人的案件。另外还规定了“工部局为刑事告诉人，或民事原告，及捕房起诉案件，工部局得由中国或外国律师代表出庭”、“其他案件工部局认为有关租界利益时，亦得请中国或外国律师一人代表出庭，以书面向法院陈述意见，如该律师认为必要时得依民事诉讼法，具状参加”、“在各该法院出庭之外国律师，应向司法行政部呈领律师证书，并遵守关于律师之中国法令，包括惩戒法令”。从对外国律师的规定中可以看出，虽然中国政府试图限制外国律师在中国的执业，但对于长期以来，居住在公共租界内的外国人和工部局而言，他们对中国律师似乎难以拥有信任度。租界长期在英美法理的熏陶下，对律师非常之重视，尤其是外国人在遇到诉讼的情况下，更加强调需要律师。因此，在谈判交涉中驻沪领事对于外国律师问题非常注重，强调要求保留外国律师在特区法院的执业。

8.关于执行等其他事项。就判决的执行问题上，首先在第7条第2项强调了对于逮捕候讯之人“应在公共租界内禁押”。而对于死刑的执行，规定“应交送租界外中国主管机关执行”。另外在换文第7款，增设了关于赃物的规定，要求特区法院及高等分院“应依中国法律设赃物库，凡没收赃物，均归中国政府所有”。另外还特别强调了没收鸦片与枪支的不同的处理方法，可谓比较细致。

9.关于常川代表。在协定的第9条是关于常川代表的款项，此条中规定了常川代表的权限，及对于协定的约束力。如中外双方常川代表对于协定的解释：“如发生意见不同时，得将其不同之意见，送交该代表等共同设法调解。但该代表等之报告书除经签字国双方同意外，对于任何一方，均无拘束力。”此外还对常川代表的职权进行了限制：“各该法院之民刑裁判及命令之本体，均不得送交该代表等研究。”此规定防止了常川代表利用行政职权干预裁判，预防行政干预司法的情况存在。

10.关于协定的签订。在协定的第10条规定了关于协定的期限为3年，延长期限亦为3年。签订国家为中国、巴西、美国、英国、挪威、荷兰及法国。