上海法制与城市发展：公共租界范围及立法机构界定

一、上海公共租界范围与立法机构的界定

上海公共租界在中国租界史上是开辟最早，存在时间最长，面积最大，管理机构最为庞大，发展最为充分的一个租界，中国各地的租界模式几乎都以上海公共租界为蓝本。

（一）上海公共租界范围的界定

1843年10月，中英政府签订《五口通商附粘善后条款》（《虎门条约》），具体规定由中国地方官与英国领事会同商定英人在通商口岸租地建屋的区域。根据这些规定，1843年11月8日，英国首任驻上海领事巴富尔来沪。11月17日，上海正式宣布开埠。巴富尔经过同上海道台宫慕久多次谈判，达成辟设英租界协议。1945年11月29日，宫慕久以告示方式公布这些协议，即《土地章程》。章程对英商租地方式，在租界的权利和义务，中国地方政府和英驻沪领事同租界的关系等一一作了规定。由此，中国大地出现了第一块租界——英租界⁽²⁾。

英租界出现后，法国、美国等也先后在上海开辟租界。1853年6月底，英国驻上海领事阿礼国建议英、美、法三国代表签订协议，为整个租界地区制定一个统一的行政管理制度，建立由外国租地人选举产生的董事会。但是，由于英法两国长期存有的根深蒂固的矛盾，法国公使在签订1854年《土地章程》时向英美公使正式声明，其签订是有条件的，尚须获得政府的正式批准。此时，法国已经显露出不愿合并归一的意思。1861年3月，美租界并入英租界，这一变化并未能促进统一租界的进度，反而激化了英法两国的矛盾，于是法国领事下决心独立法租界。并于1862年4月，法租界公董局正式成立，宣告法租界正式退出自1854年开始的统一租界体系，法租界正式独立。(www.xing528.com)

另一方面，1862年英国租地人会议正式通过议案，将虹口美租界与英租界合并，此时美租界的地界尚未划定，至1863年，美租界地界划定后，9月21日，英美租界正式宣布合并。此时英租界和美租界合并称为“英美租界”（Foreign Settlement）或“洋泾浜北首外人租界”（North of Yang-King-Pang Creek Foreign Settlement）。直到1899年，租界越界筑路完成，扩界成功后，才改名为“国际公共租界”（International Settlement），即“公共租界”。⁽³⁾直至1941年，太平洋战争爆发，日军侵入公共租界，开始接管租界内各类组织机构，公共租界内的法制发生变异，性质截然不同，故日伪时期的公共租界不在本文的讨论范围内。综上，本文所指公共租界，属于一个广义上的概念，是指英美租界，既包括1863年至1941年的公共租界，又包括1863年以前的英租界和美租界。

（二）立法机构的界定

在古代社会也有立法机构，虽然国家大多数实行君主专制制度，国家的立法、行政、司法等最高权力都集中在君主或皇帝一人手中，君主和皇帝的意志就是法律，但也有修订、编纂法律的机关，即立法机构。在近代，受18世纪以来三权分立主义的影响，通常规定议会或国会为国家的立法机关，立法权、司法权和行政权三权分立，近代立法机关属于代议政治的产物。代议性的性质是其最明显的特征，即选举代表或议员，组成立法机关，以统一制定法律和监督行政。立法机关和立法机构有所不同，立法机构是指具有立法职能的组织，立法性是其最明显的特征。近代意义上立法机关的职权，各国规定范围不相一致，但主要有以下三种性质的职权。即立法权、监察权及财政权。⁽⁴⁾

近代上海公共租界，外国人移植西方政治制度，进行了具有近代议会职能的立法机构的模拟和实践，“外国人攫夺了租界内的立法、行政、司法权，采用西方资本主义国家三权分立的政权组织形式，实行由纳税人会议、工部局、领事团共同参与运作的地方自治制度。”⁽⁵⁾综上所述，本文所指立法机构，主要是指近代意义上的立法机关，即由选举代表组成的，具有立法权、监察权和财政权的机构。