1949-1957年城市规划的兴起与短暂发展

随着新中国国家政权的建立，政府的工作重心由乡村移到了城市，中央提出了“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”，以及“城市建设为生产服务，为劳动人民生活服务”等论述，为制定新中国城市建设方针奠定了思想基础。各地规划管理机构逐步建立[40]，城市规划事业也正式拉开序幕。这一时期城市规划工作围绕的核心即支持国家工业建设，协调城市中的各个工业项目，简要而言主要遵循两大思想原则。

（1）匹配工业项目与工业城市的建设需求

1953年，新中国开始施行国民经济第一个五年计划，重点是进行重工业建设，基本任务是集中主要力量进行以苏联帮助中国设计的156个建设项目为中心的、限额以上的694个建设单位组成的工业建设，以尽快建立中国的社会主义工业化初步基础。在这种背景下，如何规划建设城市来保证重点建设项目的顺利实施，使其实现选址得当、布局合理、建设配套的目标，促使国家加强了对城市规划紧迫性、现实性的重视。1953年中央政府指示，凡是工业建设比重较大的城市，要迅速组织力量抓紧城市规划设计工作，根据国家“一五”计划对工业布局的初步意见，拟定城市总体规划草案。

随后进入了为第一批重点城市制定规划的高潮。1954年全国第一次城市建设会议明确了城市建设的指导方针，即“要为国家的社会主义工业化、为生产、为劳动人民服务”，要与工业建设相适应。也特别强调了需确保国家工业建设的中心项目所在重点工业城市的建设，以保证这些工业建设的顺利完成。会议对首都北京以外的其他城市进行了分类（表2－5，图2－28），提出了相应建设方针的指示。指出除了加强“一五”重点工业城市的建设，要注意建设或扩建上海市、鞍山市等原有工业城市，对于南京市、济南市等这样的地方行政中心城市，在财力许可的条件下进行局部改造、扩建和维修。其他中小城市，只进行一些必要维修工作[41]。

表2－5　1954年第一次城市建设会议对全国城市的分类表

图2－28　1954年制定的城市分类分布图

这四种分类有利于集中财力、物力，有重点地进行城市建设，拉开了新中国城市规划的步伐。1954年初大批新建工业企业完成了厂址选择，旧中国城市的功能发生了突变，众多消费城市成功地转变为以工业生产为中心的社会主义工业城市。许多过去工业基础较为薄弱而消费功能突出的城市，已逐步成为新兴的工业城市，如哈尔滨、长春、包头、兰州、西安、郑州、上海、成都、重庆等（图2－29）。1957年国家先后批准了包头、太原、西安、兰州等15个城市的总体规划和部分详细规划。值得一提的是，工业建设还催生了中国区域规划的萌芽，“积极开展区域规划，合理布置第二个和第三个五年计划期间内新建的工业企业和居民点，是正确布置生产力的一个重要步骤”[42]。国家于1956年先后开展了茂名、个旧、兰州、包头、昆明、大冶、贵州、平顶山、郑州等地区的区域规划试点，对合理布置工业生产力、组织地区协作、促进工业和城镇建设等起了积极的作用。

图2－29　包头在“一五”期间迅速发展成为钢铁工业城市

（2）改变落后的城市（工业）分布格局(www.xing528.com)

旧社会留下的经济地理格局被认为是相悖于国家利益而有利于殖民主义者的目标——以最低的价格获取国家资源，必要时进行加工和包装，再将产品主要销往世界各地寻求高额利润。经济发达地区大多为沿海港口城市，如广州、福州、宁波、青岛、天津、大连、上海等，而内地的工业比例很少（图2－30）。计划经济体制追求城市的地区分布同生产力的地区分布相一致，社会主义城市发展方向的特点应当是“在合理地分布生产力和充分地使用全国自然资源、动力、原料的基础上，逐渐消灭城乡对立，在从前那些没有工业的、落后的、野蛮的地区，发展现代化的工业并创造先进的社会主义城市文化”。因此“一五”计划要求通过新工业生产力的有计划分布彻底改变这种情况，“五年内开始建设的限额以上的624个工业建设单位，分布在内地的将有472个，分布在沿海各地的220个……同时这种根据工业部署的方针，我们现在关于城市建设的任务不是发展沿海大城市，而是要在内地发展中、小城市，并适当地限制大城市的发展”[43]。

图2－30　解放前中国主要经济城市分布

针对不同规模的城市采取不同建设方针方面。1955年国家建委做出更明确的指示：“今后新建的城市原则上以建设小城市及工人镇为主，并在可能条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市”，“不应盲目地发展大城市，除沿海的上海、天津、青岛、广州、大连等旧有大城市应限制发展，对于第一个五年计划新建和扩建工业项目较多的城市……也不宜再摆重大的新工厂，城市人口的发展规模亦应予以严格控制”[44]。这一控制城市人口、控制大城市发展的方针对于新中国成立后的城市建设产生了重要影响，并写入1990年实施的《城市规划法》总则中[45]，成为日后鼓励中小城市发展的重要依据[46]，在一定程度上也是中国近几十年来出现的城镇集聚度不高、小城镇数量多而规模小、资源配置效率低等现象的政策渊源。随后几年的城市建设受其指导，导致城市规划未能充分发挥作用，“一五”时期出现了小城市没建设好，大城市也没控制住的局面，兴建了一些“城不城、镇不镇”的新工业城市。以广东茂名为例，这个1950年代建设的油矿城市受到以生产性建设为纲的引导，成为一个重工业用地比重过高、城市功能不全、污染无法解决的松散工业城镇，公共服务能力在日后长期的发展中都得不到跟进[47]。但是，从当时整个国民经济利益和国防要求来看，限制大城市而发展中小城市政策的提出也存在其一定的合理性。一些学者指出，“城市过大必然产生复杂的用地问题，一切道路、地下工程网道也必然复杂化而提高了造价，导致城市的建设费与经营费必然要增加”，“城市越大服务人员数量也就越多”，这些费用最终将转嫁为城市运行的成本[48]。另外，小城市离乡村更近，这样的举措一定程度上也是出于平衡乡村发展、促进乡村繁荣的考虑[49]。

在“一五”时期乃至整个1950年代工业发展为先的政策背景下，“加强城市的规划工作和建设工作，求得同工业建设相配合”是当时的必然选择。这一时期也是苏联城市规划理论、技术全面进入中国的重要时期，苏联专家直接参与了我国一些重要城市（包括北京、沈阳、兰州、上海、郑州、包头、武汉等）总体规划的编制工作。此外，学习苏联规划模式，还表现在专业设置、教材编写、翻译苏联规划书籍、借用苏联标准等诸多方面。苏联模式的城市规划由于具有“国民经济计划延续”的实施保证，带有强烈的工业文化和理性主义色彩，对于正处于大规模物质建设特定环境下的中国，这种规划是富有实际意义的，为中国现代城市规划事业的奠定开创了基础。从1949年到1957年在苏联全面援助下，以工业布局所主导或牵引的城市规划与建设在全国范围内展开，对于当时城市发展、城市化进程都起到了良好推动作用，对配合国家大规模建设的顺利进行也起到了积极保障作用，因而被称为新中国城市规划历史上的“第一个春天”。

虽然“一五”时期的城市规划工作成就和贡献巨大，但批评的声音也接连不断。在苏联一整套城市规划理论与方法的影响下，中国的城市规划与建设具有严格的计划经济体制特征，也表现出一些“古典形式主义”的色彩。在城市规划中强调平面构图、立体轮廓，讲求轴线、对称、放射路、对景、双周边街坊街景等古典形式主义手法[50]（图2－31、图2－32）。城市建设一度出现的“规模过大、占地过多、求新过急、标准过高”的所谓“四过”现象，曾于“一五”末期被薄一波、万里等领导人在工作调查报告中指出[51]。这些问题的存在，为之后1960年代规划行业全面遭禁埋下了隐患。

图2－31　兰州城关区规划：明显的形式主义风格

图2－32　1954年成都市路网规划布置：未结合实际，形式主义影响深刻