中国城市化历程：曲折受制的社会主义城市价值观

（1）从属于工业化的有限城市化

图2－17　解放初期号召工业生产的宣传海报

中国社会近代百年国弱民穷，任人宰割，很重要的原因被认为是工业基础十分落后和薄弱（这直接导致了清末的洋务运动、实业救国思想）。“没有工业，便没有巩固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强”[24]。苏联用其自身的发展事实证明了实现国家强大的中心环节是优先发展强大的重工业。因此，在新中国成立初期的历史环境与客观条件下，中国学习苏联经验优先发展重工业，迅速实现社会主义工业化的方针是必然选择（图2－17）。但这个选择在实践过程中得到了更加的极化，为了扩大积累满足工业生产的需求，就各方面压缩消费与生活需求并体现在具体的城市建设之中。城市的生产功能、作为工业生产基地的作用被过分强调，认为工业兴则城市兴，城市必然会伴随着工业化而繁荣。这直接导致新中国成立后长期存在的城市化特征——城市化水平远远滞后于工业化发展。一些西方学者把这种不同于拉美国家城市化先发于工业化的现象，称为“不需要城市化的现代化道路”，体现的是“马克思和恩格斯消灭‘三大差别’（城乡差别、工农差别、脑力和体力劳动差别）的朴素共产主义理想”[25]。

1953年，国家开始施行第一个五年计划，围绕156项工程以及为其配套的694个项目的建设，工业布局随即在以城市为中心的全国广大地域范围内展开。五年的大规模经济恢复取得了极为巨大的成就，初步建立起社会主义工业化的基础。1949—1957年中国工业企业固定资产由128亿元增至352亿元，增长了175%；工业总产值由140.2亿元增长至783.9亿元，增长了459.2%，占工农业总产值的比重也由30%上升到56.7%[26]。工业的迅猛发展为城市化提供了资金保障，同时人口的吸纳也促进了农村劳动力向城市转移。1950—1957年，国家财政收入中工业收入由4.4亿元增加到59.3亿元，比重由6.8%提高到19.1%，1952—1957年工业劳动者也由1 246万人增至1 401万人，工业职工由533万人增至1 022万人[27]。由工业带动的大规模投资对城市化的拉动效应明显，尤其体现在重点建设的新兴工业城市。在国家出于安全考虑而对工业生产力布局向内地倾斜的条件下，广大中西部地区一批城市迅速发展（“一五”期间全国基本建设投资总额中，内地占46.8%，694个工业建设项目中有472个分布在内地[28]）（图2－18、图2－19），例如从1949年到1957年，包头市人口增加了42万，其中因重工业项目布点而机械迁入的人口就达31万[29]。“一五”期间全国城镇人口年均增长7%，太原年均增长率则达到了31%，其他城市如兰州为19%，鞍山为19%，齐齐哈尔为20%[30]。

图2－18　“一五”、“二五”期间全国工业区的布局变化

图2－19　1950年代全国工业重点建设城市

伴随城市化高度依赖于工业化的推动，1949—1957年间中国的城市化数量与空间特征完全应随着工业化的走向。一味强调工业特别是重工业的发展，而忽视城市轻工业和第三产业这些具有劳动密集型特征、对劳动力的吸纳能力最强的产业，造成了当时城镇非农产业就业机会极其有限，城市人口比重难以形成规模性的增加。同时，人财物按行政区域的等级制进行计划调拨，不仅使城市经济中各种比例关系失调，也使城市与农村、城市与区域间的流通与交换关系失调。农业劳动生产率和农产品供给能力的提高速度显著落后于城市工业的发展速度，尤其是1958年后户籍制度等种种制约[31]，限制了农村剩余劳动力向城市非农产业的转移，以及城市间、区域之间的人口转移，在上述各因素的共同制约下，城市化必然严重落后于工业化的发展。从1952年至1978年，中国非农产业增加值比重由49.5%上升到71.9%，平均每年增长0.86个百分点；非农产业就业比重由16.5%增加到29.5%，平均每年增长0.5个百分点；而城镇人口比重由12.46%增加到17.92%，平均每年只增长0.21个百分点，城市化与工业化严重分离[32]。同一阶段，第二产业就业人口的增长速率也明显快于城镇人口的增长速率（表2－3）。

新中国成立初期历史性的选择，造成了中国城镇化与工业化之间长期的势差（图2－20），从1949年工业化率比城市化率高1.93个百分点，到1977年时已扩大到30.22个百分点（图2－21），对我国城市化发展产生了深远的影响。大批农民被隔离到工业化过程之外，分享不到工业化带来的成果，城乡居民收入、享受的社会福利待遇差距不断拉大，固化了城乡二元结构。同时，第三产业的发展也受到了严重影响，导致三大产业结构的失衡，并进一步制约了城镇就业规模的扩大，造成中国经济长期内需不足，阻滞了需求累积效应带来的经济增长动力。

表2－3　1952—1979年我国二产、三产从业人员及城镇人口的增长率比较

图2－20　1949—1957年中国工业化率和城市化率（%）

图2－21　1949—1980年中国工业化率和城市化率（%）

（2）城乡二元制度扭曲的工业化与城市化(www.xing528.com)

区别于西方发达国家通过殖民主义的掠夺，在长达百年时间内汇聚全球要素完成的城市化进程，新中国的城市化总体处于一个“时空压缩”的发展环境中[33]。经过连年战乱，原有的现代化基础遭到严重破坏，新中国工业化与城市化的重新起步面临着与西方当年完全不同的时局。为了推动传统农业社会向现代工业社会转变，中央政府从制度设计上在城市和乡村、工业和农业之间施行了明确的二元政策，通过扭曲国民生产部门的生产要素配比、重新分配发展收益，以尽量减轻城市的支出负担，从而支撑工业化的过程。其中，户籍制度、统购统销制度、“上山下乡”等，都是最具有代表性的“反城市化”运动。

新中国成立初期，城乡公民是能够自由迁徙的（1954年全国人大通过的新中国第一部《宪法》中，明确规定公民享有自由迁移的权利），从1955年国家下发《关于办理户口迁移注意事项的通知》后，户籍制度作为一项重要的政策工具得到不断的强化，1958年1月全国人大通过的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着中国现代版户籍管理政策的成形（图2－22）。围绕着户籍这一“权利凭证”，国家逐渐建立起带有强烈城市封闭特征的包括养老、医疗、教育、就业等在内的一系列公共服务保障体系。这种城市福利的排他性（排除农村）制度，使得计划经济体制下的城市化成本得以大大降低[34]，对中国经济社会的发展可谓影响深远，至今仍发挥着很强的作用。由于户籍管制政策，客观上造成了城镇化水平在数据上没有明显的增长，但国民经济增长速度迅速[35]，户籍制度控制下的扭曲的城市化成本与支出，也为改革开放后城市化的高速发展提供了巨大的潜在动力。

图2－22　1950年代的户口簿

图2－23　1953年起粮食流通体制进入长达30余年的统购统销时期

二是城乡部门的产品流动被政府强行干预，取而代之的是严格按照计划实施的调拨和交换，即农副产品统购统销（图2－23）。该政策切断了农民对农业剩余产品的自由支配权，禁止农副产品的自由流动和交易；在城市中，对城市居民实行粮食的定量供应，禁止农民自由流向城市。工农业产品实行政府定价，各自价值被固化，不受市场供求关系的调控，形成典型的工农业产品“剪刀差”（Scissors Gap），成为中国计划经济时代农业支持工业、农村支持城市最为重要的方式（表2－4），为新中国工业体系的构建提供了原始资本积累，使得工业获得了保护性的发展，其政策影响一直持续到1990年代。

表2－4　中国1952—1990年农业提供资金累积情况

反城市化运动是在新中国成立初期城市人口快速增长、工农业发展出现严重不协调现象后，国家出台的与户籍制度相匹配的一系列政策的结果。反城市化运动在新中国成立后主要有两拨高潮：一是“三年自然灾害”后对城市职工的遣返，二是“文化大革命”期间持续近十年之久的“上山下乡”运动。1958年后国家进入了第二个五年计划时期，受到“左”的思潮的影响，错误地发起了以大炼钢铁、赶英超美为标志的“大跃进”运动，农业生产受到极大的挫伤，直接导致了1959—1961年为期三年的经济极度困难时期（1959年粮食产量从1958年的2亿公吨减至1.7亿公吨，1960年又减到1.44亿公吨[36]），城乡粮食供应出现严重危机。1961年1月中共八届九中全会上提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，决定大力压缩基本建设的规模。同年6月中央又提出，要求全国城镇人口在1960年底1.29亿的基础上，3年内减少2 000万以上，本年内至少减少1 000万人，结果造成1961年、1962年两年内，全国城镇人口平均增长率为－5.4%。到1963年6月，被动员回乡的城镇职工和家属总计达2 600万人，与“大跃进”期间进城人数大致相等[37]，此为建国后的第一次反城市化运动；“文化大革命”期间，受到极“左”政治路线、“反修防修”意识形态的影响，国家号召“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育”，发动了规模浩大的知识青年“上山下乡”运动（图2－24）。至1979年全国累计有1 660万知青下乡，北起黑龙江的漠河，南至云南的西双版纳和海南岛，都留下了知青的踪影，此为第二次反城市化运动。两次反城市化运动中，农村再一次成为消减城市经济危机的蓄水池。

图2－24　“文化大革命”期间号召知识青年上山下乡

综上所述，从1949年新中国成立到改革开放这段时期，实行了带有明显的城市倾向[38]的城乡二元制度，城市化水平表现出与政策高度相关的起伏性，甚至出现了人为的反城市化运动。刨除意识形态和政治取向的需要，压缩生活型投资、全力保障生产性投资是当时政策制定的主要诉求，形成了这一时期非常特殊的“没有城市化的工业化”现象。中国的城市化之路经历了短暂发展期（1949—1958年）、波动倒退期（1958—1966年）和停滞发展期（1966—1977年）近30年的跌宕起伏历程（图2－25）。

图2－25　1949—1980年中国城市化进程曲线（%）