1978-1983年中国城乡规划思维突破

（1）社会经济的总体背景

1978年是中国社会发生历史性重大变革的年份。1978年5月11日《光明日报》上一篇题为《实践是检验真理的唯一标准》的特约评论员文章，借用马克思列宁主义的实践第一的观点，明确指出任何理论都要接受实践的考验，随即引发了一场全国性关于真理标准的大讨论，中国社会长期封闭、僵化的思想开始突破禁锢[17]。随后，邓小平又发表重要讲话[18]，深刻地阐明了实事求是、一切从实际出发、理论与实际相结合的基本观点。这样的一场思想解放运动，为中共十一届三中全会的召开做了充分的铺垫。十一届三中全会否定了“两个凡是”，提出国家的根本任务从阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，中国改革开放的序幕被徐徐拉开。

虽然国家的中心任务已经转向经济建设，但是在改革初期对于是否实行“市场化”体制，仍然难以跳出“姓社姓资”的意识形态窠臼。在国有经济领域推行“市场化改革”仍然存在诸多争议与阻力的情况下，在坚持计划经济为主的前提下，国家采取了先在国有部门以外的经济领域试点，再向国有部门推广的渐进式增量改革思路。增量改革是一种明显的先易后难、先外围后主体的改革思路，采取一些修补的办法在维持国有经济（主体）运转的同时，从非国有经济领域（外围）开始引入一些市场性的机制。这样的一种谨慎、务实的试探方式后来被形象地称为“摸着石头过河”，也就是中国特色的渐进式改革之路。

农业成为国家进行增量改革的起点。1978年的冬天，安徽凤阳小岗村的18位农民突破了20年之久的“人民公社”体制，率先搞包产到户，从而引发了中国农村打破旧经济体制、解放农村生产力的一场革命。1982年中央政府在全国范围内推行家庭联产承包责任制，1984年初中央1号文件提出延长农民土地承包期（一般应在15年以上），率先在农村推行了土地制度改革。一系列农村改革重建了农村生产关系，极大地释放了农村生产力，激发了农民的生产积极性。农业迅速发展，大量的剩余农产品为工业化的资本积累和轻工业的繁荣发展提供了有利条件，成为国家经济复苏的根本。城乡商品市场逐步恢复，为经济、社会要素流动提供了必要条件，农村集贸市场和城镇个体经济也得到快速发展。

在对外开放的过程中，也体现出了类似于增量改革的试探思维。1979年7月中共中央、国务院批准广东省委、福建省委“关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施”的报告，决定先在深圳、珠海划出部分地区试办出口特区，取得经验后再在汕头、厦门设置，并在1980年5月正式将“特区”定名为“经济特区”，随后就有了中国最早的四个经济特区城市。这标志着中国的对外开放进程开始启动。

（2）对空间的价值认知

这一时期空间的权利主体仍然是国家，虽然空间价值最主要地体现为使用价值的差别，但这一时期空间的使用价值更为多元——除了需要满足快速的工业生产需求，城市空间也必须面对大量城镇居民对于生活的基本需求，尤其是1980年代初期大量知青返城，给许多城市带来了迫切而大量的住房需求，许多城市开启了成规模的居住区建设。对于国家与地方政府而言，它们开始逐步认识到除了重视城市的生产功能之外，也要重视其生活功能及其他配套功能。

随着思想的解放和阶级斗争意识的淡去，城市中众多历史性空间也无需再像过去那样背负“旧时代”、“封建文化”等政治意识形态的罪名，历史文化空间的价值被逐步正视。1982年国务院公布了第一批24个国家历史文化名城名单，由此开启了对历史文化空间保护的工作。但是，此时对于城市中一些外来的、“资本主义”的空间元素还是抱着意识形态的认知眼光，最典型的就是许多城市将“开发区”、“经济特区”这些以吸引外资为主的发展空间，视为有可能对社会主义的正统空间产生冲击，故而在空间布局上普遍采取一定间隔或者直接隔离的方式，许多城市的开发区因而成为远离城区独立发展的飞地，例如“深圳特区”当时就拉网设立了一线关、二线关，进出深圳长期需要“边防通行证”。(www.xing528.com)

尽管1980年代初国内学者就引入了“城市化”的概念，并结合到当时意识形态的顾虑而冠以“中国社会主义城市化”[19]，但是对于国家政府和整体社会而言，不仅没有确立“城市化”的概念，相反还将西方国家的“城市病”看做因为发展大城市、特大城市的必然结果。当然，国家当时财力有限、城市就业岗位短缺，也使得国家必然要限制大规模的人口进城以及城市建设的过快扩张。因此，在对城市空间规模的认识方面，就明显表现出对发展大城市的顾忌，转而重视和鼓励小城镇的发展，这集中表现在1980年国务院延续了解放初的思想并进一步明确提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展基本方针，并在后来被继续写入1990年的《城市规划法》。

国家工作的重心重回经济发展领域，中央政府开始谋划全国生产力的合理布局，区域尺度的空间价值被重新认识。于是对国土规划、区域规划高度重视起来，从国家层面推进经济的发展与生产力的宏观布局优化。全国性及一些重要区域的国土规划、区域规划因此得以普遍展开，以扭转当年低效的三线布局局面，从而构建国家空间经济开发的新格局。

（3）城市规划的价值体系

这一时期的城市规划总体上处于全面的恢复重建阶段，虽然在具体的规划内容上产生了一些新的变化（例如，为了满足城市中快速增长的居住需求，开始引入国外居住小区新理念并进行实践），但是城市规划的价值体系仍然是计划经济主导下的延续。空间对象的价值体系没有发生根本性的变化，因此在一定程度上限制了城市规划学科的探索和发展。城市规划的最重要任务依旧是对国民经济发展计划的空间落实，规划编制、管理体系也是总体延续了之前的苏联模式，具有明显的建设控制特点，并确立了严格的城市规划审批制度。

随着社会思想的进一步解放，中国规划界对西方的一些规划理论进行了有选择、有限度的引入（比如城市总体规划理论方法、城市结构研究等方面），但是总体上还是非常慎重的，例如前文所说对有关“城市化”、“中国社会主义城市化”的研究。相反，明显带有中国社会特点的发展道路受到了关注，尤其是费孝通（1984）《小城镇，大问题》的发表，提出“小城镇，大战略”、“离土不离乡”等概念，使得以小城镇为主的分散式发展道路成为理论界与决策层的主流思潮——一度被认为是找到了不同于西方国家，既可以完成城市化、工业化，而又不会造成城市病、综合成本低廉的“中国城市化之路”。

由于国家重构经济空间的战略需要，区域尺度的空间规划、经济地理布局开始受到重视。传统注重中微观尺度、物质形态布局、工程技术的工科城市规划思维，表现出越来越多的局限性。于是，基于地理学科宏观尺度、长于系统综合、注重研究分析的“经济地理与城乡区域规划”理科思维开始介入城市规划领域，并极大地拓展了传统城市规划的内涵、范围与思维方式，为中国城市规划学科的发展注入了强劲的新生动力，并最终使得后来中国的城市规划逐步走向了城市与区域规划、城乡规划，城乡规划属性定位也实现了由工程技术向公共政策的重大转变。