公共项目管理：公路建设前期论证案例分析

1　引言

在公路规划的框架和政策背景下，启动和完成一个项目须经过前期筹备、建设实施和运营回收三个阶段。前期阶段的项目论证和设计是在二维纸面上实施项目，施工是在三维实地上实现项目，前期工作的质量在很大程度上决定了项目本身的质量，因此就有“论证和设计是工程的灵魂”之说。

在前期工作的工可、初步设计阶段，需要进行环境影响、建设用地、水土保持、地震安全和文物保持等五个方面的专项论证（文物调查属于可能的工作内容），要求与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收。本案例结合路桥公司投资控股的广梧、河龙高速公路和湛江海湾大桥等项目前期工作的实践，总结一些体会。

2　工程项目概况

2.1　广梧高速公路马安至河口段

广州至梧州高速公路马安至河口段起于高要市马安镇，止于云浮市河口镇，全长37km，路基宽26m。其中，K0～K12处于平微区，设计时速120km/h，K13～K37处于重丘区，设计时速为100km/h，总投资约12亿元人民币。该项目是沟通广东与广西及西南地区的主要通道，有利于推动和加速西江经济走廊的发展，目前正在进行施工图设计。

2.2　河龙高速公路

河源至龙川高速公路全长47km，总投资约14亿元人民币。其中支线于东源县接国道G205，长5km；主线接支线并于河源市接粤赣高速公路，长42km，路基宽24.5m，采用重丘区高速公路标准，设计时速80km/h。路线两跨东江，沿江南岸而行。项目的实施避免了上下G205的险要路段，行程缩短18km。该项目正在进行初步设计。

2.3　湛江海湾大桥

湛江海湾大桥位于湛江麻斜海湾，桥长4km。连接线为21km一级公路，路线处于平微区，路基宽25.5m，项目总投资约12亿元人民币。该项目的建设将湛江市东西城区连成一片，使城市整体布局合理化。该项目预计年内开工建设。

3　专项论证

3.1　环境影响评价

高速公路作为一个带状污染源，对沿线环境，尤其是对环境敏感点的大气环境、声环境、水环境和生态环境会带来程度不同的影响，因此评价应从现状环境、影响预测、污染控制方面对设计方案进行调查分析，达到环保选线、环境保护的目的。

具体项目的评价工作侧重的环境因子往往不同，主要由环境敏感点的类型、分布和敏感程度来决定。如广梧公路的敏感点中包括一家麻风病医院和一个养鸡场，显然医院对交通噪声、大气污染的敏感程度是相当高的，根据环保要求，线位必须远离医院约100m，以保证项目的建设和营运对医院无负面影响；同样作为线位控制点和环境敏感点的养鸡场，满足环保要求的路线绕避方案带来的投资增加高于鸡场整体搬迁费，因此设计选择鸡场迁移方案。

河龙和湛江海湾大桥两个项目将水环境作为评价重点：东江水质优良，是广东的一级水源，河龙公路两跨东江，有约20km路段倚江而行，距水面100m左右，水体受污染的可能性较大。尤其是运输化学危险品车辆的事故风险较其他项目大，因此要求公路、公安部门严格控制管理，加强出入口的登记，禁止剧毒品运载车辆进入。在工程措施上，完善路基、路面排水设计，不容许边坡、边沟排水排入东江，而应集中沉淀、处理后排放。湛江海湾大桥的水环境评价集中在近海水域的水生生物保护和桥梁基础施工的污染控制。由于工程附近港口早期开发规模较大，鱼类回游稀少，调查表明跨越水体处水产资源较少。但斜拉桥主墩为Φ2.5m群桩，桩长超过100m，因此必须对施工期水体悬浮物的浓度进行监测，要求钻渣抛置于海洋局指定的区域，严格按照环保要求作业，将悬浮物的浓度控制在规定指标以内。

3.2　建设用地报批

根据1999年修订的《土地管理法》，国家实行土地用途管制和国有土地有偿使用制度，严格保护耕地，对项目建设占用耕地按照“占多少，补多少”的原则，按规定缴纳耕地开垦费。根据国土资源管理的法律法规，建设用地必须进行用地预审、用地报批。预审阶段需进行压覆矿产资源的调查，项目选址位于地质灾害多发区的，应提交地质灾害危险性评价报告。

3.3　水土保持方案

水土保持作为环境保护中一项相对独立的工作，由水行政主管部门负责方案审批和竣工后的单项验收。根据2001年水利部、交通部发布的《公路建设项目水土保持工作规定》，工可阶段必须完成水保报告的审批。(www.xing528.com)

广东地处中国南方，地势北高南低，四季光热充分，雨量充沛，植被茂盛，域内丘陵、山地广布。公路建设需要扰动土地，破坏部分植被。尤其在高填深挖路段、濒江临海和不良地质的路段，由于水力和重力的侵蚀影响，项目区域内生态环境可能发生较大改变，水土流失潜在明显。公路施工期间，填挖路段和截、排水沟造成大面积的泥土裸露，因此，线内工程要及时防护；线外工程如取、弃土场的覆盖和植被恢复要及时，确保水土流失量最小化。

河龙公路傍山倚江，潜在的水土流失量较大。填土高度大于4m的路段长21.6km，最大填土高度达27m，预测施工期无水保措施的水土流失总量为6.9万t（2.7万m3），因此设计中除采用常用的防护工程外，还加强了临时拦渣、堆筑砂包和植物等措施。路基施工安装在旱季进行，要求水土流失总量控制在预测值的10%以内。

3.4　地震安全性评价

地震安全评价的重点是定量计算。在结构物场地布设测试孔，实测出剪切波速以得出场地在不同概率水平上的地震动参数（地表加速度峰值、地表水平地震系数和地震反应谱特征周期）。其次是定性评价。考察沿线地震活动、断层发育、滑坡和崩塌情况，评价全线的地震地质稳定性。目前，地震安全评价正处于参数选取从设计烈度到地震动参数的转型期，抗震设防已不再是简单套用1990年中国地震烈度区划图所标示的烈度值作为场地的设计烈度。原因是区划值所指范围宽泛，不能反映场地条件对地震的影响，不同工程场地地基土质条件不尽相同，其土层地震反应和地震破坏效应也不一样。广梧公路的评价结果显示，三分之一路段的设计烈度超过1990年中国地震烈度区划图所标示的烈度值，场地烈度为七度而非六度。

3.5　文物调查

历史文物对一个民族、对世界而言，都是不可再生的文化遗产和珍贵资源。1982年颁布实施的《文物保护法》规定，在中国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有；具有历史、艺术、科学价值的文物受国家保护。对有可能埋藏文物的地方，在项目选址阶段应当进行文物调查、勘探工作。

4　几点认识

4.1　统筹安排，多管齐下

五项论证均须经过外业勘察、内业分析、评审、修改报批等步骤，工作周期达两个月或以上。在当前加大基础设施投入的背景下，从项目立项、工可批复到两阶段设计、两阶段招标的项目前期工作，一般需一年左右的时间。环节众多，各阶段时间有限。为使各个环节紧凑相连，必须统筹考虑工程论证和专项论证，确保各项论证同步完成，避免由于单项论证滞后而对整个项目拖后腿的现象。同时重视工作过程中与咨询单位、主管部门的沟通与协调。

4.2　允许重叠，避免盲区

各项论证由于注重报告自身的完备性，彼此重叠在所难免。如环境影响报告中就有水土保持专章，两者都对沿线生态环境进行论述；地质灾害危险性评价中部分出现水土保持和地震安全性的论述内容等。在实际工作中存在重叠，也存在盲区。如在论证的覆盖面上，从工可到两阶段设计，10%左右的线位需要调整优化，大部分专项论证在工可阶段即告结束，使得优化后的线位得不到补充论证。为此建议将大部分论证放在初设阶段完成。又如在政府部门管理的衔接上，公路项目建设需要征用农业用地，2001年9月省农业和环保部门共同发出了《关于贯彻实施〈广东省农业环境保护条例〉有关事项的通知》，要求环境影响报告中的农业环境保护篇章先由农业主管部门审核同意。实践中，两个已完成环境影响报告书评审的项目，时过两个月仍未获得农业部门的意见而得不到环保批复，环保部门则坚持由建设单位协调。建议评审时，由环保部门邀请沿线农业主管部门共同参与，以利于项目的报批。此外，公路规划和国土规划应及时协调。如省“十五计划”包含了广梧公路，但其中一段在当地的国土部门不仅未列入用地规划，而且规划成了基本农田保护区。由于该段用地预审批复的推迟，使项目延迟了三个月才进入工可审批程序。

4.3　论证成果进入招标文件，实现无缝连接专项论证报告集中了相应部门、咨询单位和评审专家的智慧，形成了对项目多角度管理和控制的措施成果，但目前在实践中对这一成果只进行了有限的利用，在施工环节真正发挥作用不够。除环保的大部分内容和水保中的防护设施、绿化工程外，其他论证成果尚没有进入招标文件的技术规范，没有完全变成建设单位的意志，从而形成对承包商施工行为、对业主自身管理行为的约束。因此，建议各专项论证的成果在项目建设中的运用应当做到建设前、中、后期上的无缝连接。

4.4　加强基础数据研究，合理配置利用资源部分项目的工可报告中侧重于可批性而不是可行性。预测的交通量存在准确性问题，使得环境影响评价的噪声、大气在部分敏感点难以控制甚至超标，导致环保投入和项目造价的增加。因此，专项评价工作需要加强科学、客观的基础数据研究。

五项论证均为技术论证工作，由业主单位分别委托相关行业具有资质的咨询单位进行。而各项论证人员都必须深入现场，从公路设计单位获得路线平面图、土石方数量、工程造价等基础资料，相互重复的工作较多，也给业主带来大量重复的协调工作，造成社会资源浪费。项目管理要求设计单位加速配套资质的建设，在政策法规支持下实现总承包方式的设计招标，以提高管理效率，实现社会资源的合理配置。

案例分析题：

1.与其他类型的项目相比，公共项目论证中更应注意哪些内容？

2.公路建设项目的论证与其他类型公共项目的论证相比，有何共性与区别？