公共项目论证的内容与程序

一、公共项目论证的主要内容

公共项目论证的主要内容包括：公共项目财务评价；公共项目国民经济评价；公共项目社会评价，尤其是环境影响评价；公共项目融资规划；公共项目备选方案的遴选等。这里仅作简要介绍，详细内容将在后续章中加以介绍。

（一）公共项目财务评价

公共项目财务评价，是指在国家现行财税制度和价格体系的前提下，从项目的角度出发，计算项目范围内的财务效益与费用，编制财务报表，计算财务分析指标，分析项目的盈利能力、清偿能力和财务生存能力，评价项目的财务可行性，明确项目财务主体的价值以及对投资者的贡献，为公共项目投资决策、融资决策以及银行贷款提供依据。财务评价是从投资项目角度对项目进行的经济分析。与财务评价相对应的是从国家或社会角度进行的经济分析。

公共项目财务评价的主要目的是：①从公共项目角度出发，分析项目投资效果，判明项目投资所获得的实际经济收益；②协助制定项目资金规划；③为协调项目经济利益与国民经济收益、社会综合效益提供依据。

（二）公共项目国民经济评价

公共项目国民经济评价，是指在合理配置资源的前提下，从国家经济整体利益的角度，计算公共项目对国民经济的贡献，分析项目的经济效益及其对社会的影响，最终评价项目在宏观经济上的合理性。这一评价的基本原则是合理配置资源，采用的工具是影子价格、影子汇率、社会折现率等国民经济评价参数。

国民经济评价的作用主要表现在：①它是公共项目立项决策的重要依据；②是对项目进行优化的重要依据；③对于一些国计民生急需的项目，若国民经济评价合理，而财务评价不可行，则要重新考虑方案；④有效觉察盲目建设、重复投资，实现企业、地区、社会与国家整体利益的有机结合与平衡；⑤限制和制止对国民经济贡献不大的项目。一般来说，国民经济评价不能通过的项目要予以否定。

（三）公共项目社会评价和环境影响评价

社会评价是分析拟建公共项目对当地社会（或波及地区乃至全社会）的影响以及社会条件对项目的适应性和可接受程度，以评价项目的社会可行性。环境影响评价，是指针对公共项目活动对环境和环境的变化以及由此引起的对人类社会和经济发展的影响进行的评价。

建设项目环境影响评价的技术依据是已被有关部门批准并纳入前期工作计划的项目建议书，这项工作必须在项目建设前期开始进行，并应与可行性研究分别进行；而作为建设项目决策的主要依据之一，它又应该与工程项目的可行性研究同时完成。环境影响评价的工程分析基于项目的方案设计，同时项目方案设计的治理措施又必须落实环境影响评价所提出的要求，两者相辅相成，共同推动环境影响评价。这一评价完成后，需要按照国家对建设项目的环境影响评价实行分类管理的有关规定，确定评价内容和深度，分别编制和上报环境影响评价报告书、环境影响报告表或环境影响登记表。

社会评价及环境影响评价的作用主要表现在以下几方面：①保障国家可持续发展战略的实施；②预防因项目建设对公众、环境等造成的不良影响，预防为主是环境保护的一项基本原则；③促进经济、社会和环境的协调发展。

二、公共项目论证的基本程序

公共项目论证一般包括六个步骤。

第一步：开始阶段

这一阶段主要是要明确问题，弄清论证研究的范围以及论证的目标。公共项目论证的实施主体可以由政府部门自行委托给有资格的工程设计单位，也可以由主管部门通过招标方式选择决定，双方通过签订合同确立委托关系。

第二步：调查研究与资料收集(https://www.xing528.com)

这一阶段在清楚了解公共项目建设意图和要求的基础上，撰写调查研究提纲，并组织有关人员赴现场进行实地和专题抽样等调查，以便广泛收集公共项目所在地区的经济、社会、自然资源、环境、交通、运输等多方面的资料以及国内外类似项目的相关资料，再采用科学的方法对资料进行整理和分析，为技术方案、经济评价、社会评价提供可靠的依据。

第三步：建立各种可行的技术方案

目标的达成通常会有多种可行的、相互替代的技术方案，公共项目论证的重要目的就是从多种可供实施的方案中选优，因此建立各种可行的技术方案就是项目论证的关键工作。在设计技术方案时，既不能把实际上可能实施的方案漏掉，也不能把实际上不可能实现的方案当做可行方案列进去；否则，要么致使最后选出的方案可能不是实际上最优的方案，要么由于所提方案缺乏可靠的实际基础造成不必要的浪费。所以，在建立各种技术方案时，应当根据调查研究的结果和掌握的全部资料，结合社会经济发展的情况和远景预测，建立若干可行的备选方案。

第四步：方案比较与分析阶段

本阶段涉及比较、分析各个可行方案在技术、经济、社会效果等方面的优缺点，应结合项目建设资金，考虑不同的条件，论证项目建设的技术标准，确定各项技术指标，分析工程数量，进行投资估算，对各方案的各种技术经济指标（如投资费用、经营费用、收益、投资回收期、投资收益率）、国民经济效果和社会效果等进行比较、分析。总之，这一阶段就是要通过对提出的若干备选建设方案和技术方案的比较和分析，从中选择并推荐最佳的方案。

第五步：编制报告及绘制图表

在方案设计与分析阶段完成后，就要针对选出的方案，分别组织人员编写详尽的可行性研究报告，包括进一步的需求分析、方案实施的工艺流程、项目地址的选择及服务设施、劳动力及培训、组织及经营管理、投资估算及资金筹措、现金流量及财务分析、国民经济评价、社会评价等。对工程技术方案应按规定绘制图纸，并给出工程数量、投资估算、需求量预测、经济评价等的计算表格。

第六步：编制项目论证报告，上报并接受评审

这一阶段就是按照规定编制项目论证报告，并且按照我国的相关规定进行项目上报与评审。例如，大中型建设项目可行性报告由主管部门和各省、自治区、直辖市或全国性专业公司负责预审，报国家发改委审批或由国家发改委委托有关单位审批。重大项目和特殊项目的可行性报告由国家发改委会同有关部门预审，报国务院审批。

以上步骤只是进行公共项目论证的一般程序，而不是唯一的程序。在实际工作中，根据不同类型公共项目的性质、条件等，可以采用其他适宜的程序。

项目论证报告的简化格式如表3－1所示。

表3－1　项目论证报告简化格式

（续表）