我国公共项目管理发展现状

一、我国公共项目管理的实践

我国最早的大型项目可以追溯到2 000多年前的万里长城，但是真正称得上中国项目管理雏形里程碑的，是著名科学家华罗庚教授和钱学森教授分别倡导的统筹法和系统工程。华罗庚教授于1964年倡导并开始推广应用的“统筹法”的核心是提出了一套较系统的、适合我国国情的项目管理方法，包括调查研究、绘制箭头图、找主要矛盾线以及在设定目标条件下优化资源配置等。当年，华罗庚带领中国科技大学部分老师和学生到西南三线建设工地推广应用统筹法，在修铁路、架桥梁、挖隧道等公共工程项目管理上取得了成功。其后的10多年中，华罗庚带领“推广优选法统筹法小分队”，到过全国23个省份推广这两种方法。各地在建筑工程、设备维修、生产组织、生产运作流程重建等诸多领域很快地创造了数以千计的成果，取得了巨大的经济效益。尤其值得指出的是，这一期间开发出了数以百计的作业流程，为进一步实施规范化和标准化奠定了坚实的基础。1980年后，华罗庚和他的助手们开始将统筹法应用于国家特大型项目，例如：1980年中国科协联合5个部委、7个学会启动的“两淮煤矿开发”项目（涉及投资60亿元）；1983年启动的“准噶尔露天煤矿煤、电、运同步建设”项目（涉及投资120亿元）等。

我国于20世纪80年代初引入了项目管理的理论和方法，并逐步在水利、电力、国防和航空等公共项目领域推广应用。目前普遍认可的我国首次引入现代公共项目管理实践的是80年代的云南鲁布革水电站项目。1984年，利用世界银行贷款项目鲁布革水电站工程第一次采用了国际招标，中标的日本建筑企业运用项目管理方法，缩短了工期、降低了造价，工程质量优良，取得了明显的经济效益。这给当时中国整个公共项目建设领域带来了很大的冲击。此后，鲁布革水电站项目管理的经验迅速在全国许多大中型工程中推广，二滩水电站等大型工程建设都相应采用了项目管理这一有效手段，取得了良好的效果。1991年建设部在全行业全面推广项目管理。

80年代后期，我国已开发出了基于统筹法和网络技术的项目管理软件，并在全国的建筑工程领域大力推广，使各地建筑业的项目管理水平明显提高。目前国内已出现许多项目管理的软件，具备了财务预算与管理、进度控制、风险分析等多项功能，在项目选择、规划、实施、监测和控制以及招投标等方面都发挥了积极的作用。

90年代，项目管理在中国开始突破传统领域，被广泛应用于公共项目的多个领域，取得了巨大的经济效益。例如，自1997年以来，中国铁路系统实施的四次大提速，其成功的一个关键因素就是铁道部以项目管理理论为指导，对技术创新工程组织与管理、运输组织与管理和提速安全风险控制管理三个子系统进行了项目管理实践。大亚湾核电站建设运用项目管理技术使工期缩短10天，单利息一项就节约了1 000万元。在举世瞩目的长江三峡工程中，针对工程规模宏大、涉及面广、技术问题复杂、施工强度大等特点，工程建设委员会运用项目管理理论和方法成功实现了对该大型工程项目的全面管理。

中国的项目管理学术组织成立于1991年6月，于1997年后加入了IPMA。该组织成功地主办了多次国际项目管理学术会议，大大推动了国内项目管理的发展，并于2001年7月在我国正式启动IPMP资质认证。

在普及项目管理知识方面，国家各部委也采取了许多行动，例如：①国家经贸委于1986年在全国各企业大力推广包括统筹法（网络技术）在内的18种现代化管理方法；②国家技术监督局1992年正式颁布了网络计划技术标准GB13400，这是我国第一个项目管理的国家标准；③国家建设部推行的项目经理认证、项目监理等已取得了明显效益；④1993年国家计划委员会和建设部联合发布《建设项目经济评价方法和参数（第二版）》；⑤国家经贸委经济干部培训中心、国家外国专家局培训中心、中科院等为促进中国项目管理专业人员素质的提高，除了举办多次项目管理培训班外，又启动了中国项目管理知识体系的编写等；⑥2001我国开始建立《中国项目管理知识体系和资格认证标准》工作；⑦2006年国家发改委和建设部联合发布《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》等。

进入21世纪以来，随着我国经济社会的快速发展以及扩大内需与西部大开发战略的全面实施，我国公共项目的建设力度日益加大。例如，仅2002年，中央政府就拨3 000亿元、省市地方政府捐助至少1 000亿元的专款用于各类政策性公共项目的建设，连续几年都有几千个新的1亿元以上的大型公共项目上马。随着大型公共项目越来越多，我国也逐步重视对公共项目的国民经济评价和社会评价，开始关注环境保护等公共项目建设中存在的可持续发展问题。

现代化、国际化的项目建设必须用科学的方法进行管理。现在，我国已经实行政府采购制度、招投标制度、项目监理制度、政府审批制度等，这些都是国家加大监管力度、杜绝暗箱操作、确保公共项目建设质量的具体措施。此外，政府已经把项目管理知识作为保障公共项目实施的重要工具和方法，公共项目管理的大发展时期已经到来。

二、我国公共项目管理存在的主要问题

我国目前的公共项目管理基本上还是沿袭计划经济体制下的传统管理模式，即由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策、确定投资额度和年度投资计划，财政部门核拨建设资金，再由建设单位组织基建班子进行建设。由此可见，我国公共项目的资金一般来自纳税人，其传统的管理模式大都以政府主管部门为主体，组建多种形式的工程指挥部、工程建设筹建处作为项目业主，直接负责工程项目的建设管理工作。因出资人及最初委托人是全体公民，而通过多次委托后最终的受托代理人是项目业主，但是他们之间并没有直接委托和受托关系，难以对业主进行有效监控和激励。本应该作为政府投资项目全面管理者、参与项目建设的全过程管理、对项目管理的成败承担全面责任的项目业主，既没有充分的权力，也难以承担全部的责任，在具体实施过程中容易出现管理不规范和管理效益低下的结果，具体表现在以下几方面：①政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，有时甚至投资越多效益越高，业主缺乏造价控制的动力；②大量政府投资项目业主是由政府主管的职能管理部门派出代表组成的项目管理班子，由于项目业主的临时性，可能导致管理水平的低下；③对业主行为进行管理的政府职能部门之间相互交叉或管理脱节，缺乏强有力的监督机构；④业主行为不规范，资金分配部门难以根据项目的轻重缓急分配资金，项目实施缺乏科学性；⑤在政府项目招投标制度中，大多数标底价格的制定依据是预算定额、费用定额等，与市场经济的要求不相适应，为腐败行为提供了机会；⑥政府投资项目业主同时是使用单位，为了自身的利益，可能会要求设计部门提高设计标准或随意更改投资规模，从而导致投资超计划；⑦项目法人（业主）实体缺位，难以受到投资责任机制的约束，并引发诸如项目建设权责不统一、过多的行政干预、截留挪用和挤占建设资金等一系列问题。

尽管项目管理知识体系在我国公共项目建设中得到了较大的推广与应用，但是公共项目管理中存在的问题依然非常严峻。每年新上马的公共项目许多，资金数以千亿元计，但从事公共项目管理的专业人员严重不足，许多不懂或不精通公共项目管理的人员正在管理几千万元到数十亿元的项目，风险极高；部分城市的政府部门尚未意识到现代项目管理思想、方法的重要性，在公共项目建设及运营中很少应用项目管理工具；公共项目严重拖期、超支现象普遍，重大事故频繁发生；重视经营性公共项目的经济评价，忽视国民经济评价和社会评价，有些公共项目还对环境造成重大污染。诸如此类，不一而足。(https://www.xing528.com)

三、加强我国公共项目管理的思路

1.加速我国建设项目管理体制改革

采用国际通用的政府管理投资项目的模式，要按照“投资、建设、管理、使用”分开以及专业化管理的原则，借鉴发达国家通行做法，逐步限制政府投资项目的业主委员会临时组建自设的工程管理机构管理项目的做法，改为委托专业的工程管理、咨询、监理公司代行项目的管理。逐步推行工程项目监理制度并取得成功的经验，这样做既可使政府投资的重点项目使用社会化工程管理服务，提高管理水平，也可促进国内工程咨询公司的业务发展，使国内工程咨询服务市场在需求与有效供给两个方面都得到发展并相互促进。

2.充分依靠专业人士和中介组织

政府的专业管理机构本身主要就是由建筑师、项目师、合同律师等专业人士构成；与此同时，政府除了自身对项目进行管理外，一般都要按照规定的程序选择和委托相应的项目咨询公司来管理，政府实施监督。同时，所有的重要技术环节都应有专业人士把关，项目中质量、技术、安全、成本等责任应非常明晰，这些专业人士均在政府的严格管理之下，或由专业协会、学会组织进行注册。由于专业人士的风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束，形成整个项目咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制，调动起专业人士和机构的责任心，使他们成为项目高质量、低成本完成的保证基石。这既可以减轻政府管理投资项目的负担，也有利于投资目标的实现。

3.建立完善的政府投资项目监督体系

我国目前对政府投资项目的监督部门非常庞杂，包括纪检、监察、审计、财政、计委以及建设等诸多部门的各种机构，这么多的党政机构都去监督政府投资管理，容易带来职责难分清、工作难协调的问题，留下许多灰色地带。因此，首先必须重新审视现有的监督体系，加强协调工作，然后还应学习国外的成功经验，建立并强化人大及公众的监督，使政府投资项目真正成为“阳光下的行动”，发挥其应有的效益。

4.营造政府、社会组织和公民积极互动的协作机制

第一，政府作为政府投资工程的促进者、合作者、管理者和监督者，必须在宏观调控、政策引导和监督管理中发挥主导的作用；第二，发挥包括项目投资、工程管理、咨询、设计、总承包、施工、监理等企业以及包括中介服务机构和行业协会在内的各种社会组织的作用，引导他们按照自身特点参与政府工程的投资建设、管理运行，向社会提供规范的公共服务，通过经营营利或服务收费以谋求发展；第三，引导公众积极参与以提高公共服务的有效性。政府应当最大限度地维护公众权益，明确公众有权在公平的基础上享受政府投资工程带来的公共服务，有权了解政府工程投资、建设的内容、质量以及服务收费标准和依据，有权选择提供服务的主体和服务项目，并在充分知情的情况下支付服务费用，对提供服务中的违规行为有权向政府提出控告，获得赔偿。

5.建立和完善项目管理的相关法律制度

国外在项目管理方面有一套较完整的法律制度：一类是项目运作过程中涉及项目建设本身的法律；另一类是防止营私舞弊和贪污贿赂方面的法律。两者相辅相成，对项目管理起到了规范和监督的作用。我国整个市场经济的法律制度以及各项规章制度还不甚健全、还不完善。当前，一方面要进一步加速清理和废除与世贸组织规则和国际惯例不相适应的法律法规，修订需要完善的法律法规；加速清理和废除各地方政府与中央政府的不一致或有冲突的法规、规章；加快研究制定社会经济和现代项目管理发展所需要的法律法规，进一步推进项目管理的法制建设进程。另一方面，针对重大项目管理存在的经济犯罪现象，应加快防止营私舞弊和贪污贿赂方面的法律制定及完善。与此同时，应在全民中普及法律知识和法制观念，以提高民众对项目监管的自觉性，减少或消除官员的以权谋私行为。