三峡工程建设回眸：公共项目管理案例分析

长江三峡工程是中华民族的千秋伟业，是确保长江中下游人民生命财产安全的重要举措，是国家调整能源和水资源布局，充分发挥长江防洪、发电、航运效益，促进西部大开发的关键性工程，是实施可持续发展战略、加速三峡地区社会经济发展的基础性工程。从1993年开始施工准备和大规模移民安置，三峡工程建设经过十年奋斗，胜利实现蓄水至135米水位、双线五级船闸试通航、首批机组并网发电的二期工程目标，这是三峡工程建设的一个重要里程碑。三峡工程建设取得的伟大成就，是党中央、国务院英明决策、坚强领导的结果，是全国人民热忱关心、积极支持的结果，是全体三峡工程建设者、三峡库区广大干部和移民群众艰苦奋斗、努力拼搏的结果。回顾十年三峡工程建设的实践，我们深深地体会到：社会主义制度集中力量办大事的优越性和中华民族优秀的爱国主义传统与市场经济机制以及先进的科学技术结合起来，可以焕发出巨大的物质力量，不断推动我国先进生产力的发展和社会主义现代化建设。

第一，充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优越性，大力弘扬中华民族爱国奉献、团结互助的民族精神，为三峡工程建设提供物质支持和精神动力。

三峡工程功在当代、泽被子孙，是全国人民的工程。十年来，三峡工程建设得到了全国人民的积极参与和大力支持。三峡工程静态投资900亿元，加上输变电工程，静态投资近1 200亿元，而且建设工期长达17年。建立可靠的筹资渠道，保证建设资金及时到位，是工程建设顺利进行的前提。国务院在深入研究的基础上，批准了以开征三峡建设基金作为资本金，利用银行贷款、出口信贷和发行企业债券等渠道融资的三峡工程筹资方案。从1992年开始，除国家贫困地区的农业排灌以外的各类用电量征收三峡建设基金（西藏藏族自治区不征收）。到2002年底，三峡建设基金到位386亿元，占三峡工程累计到位资金的42%。全国电力用户交纳三峡建设基金，形成工程建设稳定的资金来源，为三峡工程建设作出了贡献，充分体现了社会主义制度集中力量办大事的优越性。

三峡工程移民安置也离不开全国人民的奉献和支持。三峡工程淹没涉及湖北、重庆的21个区、县，移民总数113万，是三峡工程建设成败的关键。库区各级党委、政府从维护三峡工程建设的大局出发，勇挑重担。广大移民群众舍小家、顾大家，主动移民，艰苦奋斗，建设新家园，展示了中华民族的爱国主义的优秀传统。到2003年6月，已累计搬迁安置75.7万人，占规划移民总数的67%；搬迁、破产、关闭工矿企业1 101户，占总数的67.6%；建设各类房屋3 309.38万平方米，并完成了大量的公路、码头、输变电、通信等专项设施的复建工作。12个全淹和半淹城市、县城已基本完成复建，其基础设施都有较大程度的改善，城市功能已基本恢复。库区人民的奉献精神得到了全国人民的支持。从1992年国务院发出对口支援三峡工程移民的号召以来，全国21个省市、10个大城市按照“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，对口支援三峡库区。国务院各部委以及中央大型企业也在项目、资金、人才等各方面向三峡库区倾斜。至2002年底，对口支援共为库区引入资金127.5亿元，有力地促进了库区经济发展和社会进步。1999年，国务院作出将更多的库区农村移民外迁安置的决策。沿海、沿江有关省市主动为国分忧，克服自身各种困难，认真落实三峡移民外迁安置任务。仅用了三年时间，共安置外迁移民14万人。2003年，国务院又决定新增外迁移民任务2.53万人，其中重庆库区2.34万人将全部安置到沿长江和沿海地区。三峡工程移民在世界工程建设史上史无前例。可以肯定地说，没有社会主义制度，没有全国一盘棋的思想，没有爱国奉献、艰苦奋斗的精神，百万移民最终的妥善安置是不可能做到的。

第二，与时俱进，开拓创新，建立指挥有力、权责明确、政企分开的工程建设管理体制和符合市场经济规律的资金筹措、管理、监督机制，按照社会主义市场经济原则组织三峡工程建设。

三峡工程建设的十年，正是我国社会主义市场经济体制不断建立和完善的十年。早在1993年初，国务院就做出决策，三峡工程建设不能沿袭计划经济体制下的“工程建设指挥部”模式，要按照社会主义市场经济的办法组织工程建设。国务院首先按照政企分开的原则确立了三峡工程建设管理体制的框架。成立国务院三峡工程建设委员会，由国务院总理担任主任，国务院副总理和有关方面的负责同志担任副主任、委员，这是三峡工程的高层次决策机构。成立中国长江三峡工程开发总公司，作为三峡工程项目的业主。它是一个独立核算、自负盈亏、自主经营、具有法人地位的经济实体，全面负责三峡枢纽工程的建设和经营。随后，又明确国家电力公司（现为国家电网公司）为三峡输变电工程的项目业主。库区移民工作，实行中央“统一领导、分省负责、县为基础”的管理体制。1993年，国务院颁发《长江三峡工程建设移民条例》，2001年，对移民条例又进行了修订。库区地方政府负责编制移民安置规划并依法具体组织实施。管理体制的创新，既确保了党中央、国务院对三峡工程建设强有力地指挥，又清晰地明确了各方的职责和权限，充分调动了各方积极性，为三峡工程建设的顺利进行提供了制度保障。

三峡工程开工之初就明确实行以项目法人负责制、招标承包制、工程监理制和合同管理制为主要内容的现代工程管理制度。针对三峡工程建设周期长、投资大的特殊性，国务院三峡建委和有关方面在资金筹措、投资控制和监督管理等方面，进行了大胆创新，为我国大型工程建设提供了借鉴。

在资金筹措方面，按照市场经济原则，利用资本市场开展多元化融资，降低工程建设融资成本。从1997～2002年底，三峡工程累计发行企业债券五期，共计160亿元，已偿还到期债券20亿元，债券余额140亿元。据测算，发行企业债券直接融资，与银行长期贷款利率相比，降低工程投资约3亿元。2002年9月，国务院批准中国长江三峡工程开发总公司改制重组方案，成立长江电力股份有限公司，有望在适当时机上市。改制上市募集到的资金，将用于长江上游金沙江水电资源的滚动开发。

在投资管理方面，三峡工程首创“静态控制、动态管理”的新模式，对因价格波动影响导致的工程投资变化进行有效管理。在实践中，积极借用市场经济条件下宏观调控的分析工具，组织编制枢纽、移民工程价格指数指标体系，并委托社会中介机构逐年测算价格指数，作为投资动态管理和风险控制的主要手段，较好地解决了大型工程因工期长概算控制难的老问题，三峡工程建设各方面的投资迄今为止仍控制在概算范围之内。在移民资金管理方面，除了实行“静态控制、动态管理”外，还与中央“统一领导、分省负责、县为基础”的管理体制相适应，实行“移民任务与资金双包干”。这样，既发挥了地方政府的主动性和积极性，又有力地遏制了盲目扩大规模、提高标准等现象。

在资金监管方面，三峡工程建立了政府、业主、银行各负其责的多层次监管体系。政府主要通过监察、审计和稽查来监管资金，及时发现问题并督促整改。纪检、监察机关配合财务部门，将关口前移，主动防范，减少和避免违法违纪问题的发生。国家审计部门将三峡工程作为重点，多次组织审计。三峡建委对枢纽工程、输变电工程和移民工程进行稽查，对业主规范内部关联交易和加强资金监管发挥了极为重要的作用。针对移民资金使用环节和管理层次多的特殊性，充分发挥三峡建委监察局的组织协调职能，不断加大监督检查力度，在三峡库区层层建立以各级党政主要领导为第一责任人的移民资金管理责任制；逐级建立以纪检监察部门牵头，移民、审计、检察、银行等部门参与的移民资金监督网络，齐抓共管，跟踪监督，定期检查，限期整改；大力推行“村账乡管”和乡镇会计委派制度；制发移民“明白卡”，实行资金补偿“五公开”等措施，有效地维护了移民资金的安全和使用效益。

第三，依靠科技进步，严格质量标准和保障体系，强化监管，认真处理隐患，不断提高三峡工程建设质量。

三峡工程是当今世界最宏伟的水利水电工程之一，多项技术指标居世界第一。国务院领导多次强调，三峡工程是千年大计，国运所系，要把三峡工程建成世界一流工程。质量是三峡工程的生命，质量责任重于泰山。

设计是工程质量的基础，一流的工程质量需要一流的设计。从20世纪50年代开始，新中国成千上万的科技工作者参与了三峡工程的科研、论证、设计工作。承担三峡工程设计总成任务的长江水利委员会，更是有一代又一代科技人员投身三峡工程，呕心沥血，贡献了自己的才华。1993年，共11篇300多万字的三峡水利枢纽初步设计通过专家评审，为三峡工程建设奠定了坚实的基础。在建设过程中，国家有关部门以及三峡总公司组织全国科技力量开展关键技术的攻关研究，在一系列重大技术问题上取得了突破，比如：永久船闸高边坡开挖和稳定技术、大江截流技术、快速混凝土施工技术、大坝安全监测及泥沙观测研究等。科学技术是第一生产力在三峡工程建设的实践中得到了体现。(www.xing528.com)

管理是工程质量的保障。十年来，国家有关部门以及三峡工程参建各方围绕提高工程质量建立了完善的质量保障体系。三峡总公司成立了质量管理委员会，制定了一整套三峡工程质量控制标准以及相应的质量保证体系。通过公开招投标选择资质高、信誉好的监理单位，高薪聘请质量总监，向制造单位派出监理，监督三峡重大装备的制造。施工、制造单位按照国际标准建立和完善各自的质量保障体系。三峡建委还成立了以钱正英院士为组长、张光斗院士为副组长的三峡枢纽工程质量检查专家组，深入工地检查工程质量。自1993年以来，三峡枢纽工程完成13.6万多个单元工程，经评定全部合格，优良率为81.1%。针对枢纽工程建设过程中出现的质量上的缺陷和问题，三峡总公司和各参建单位都进行了认真整改。经质量检查专家组检查评定，措施到位，处理认真，能够满足设计要求。

第四，创新重大装备招标机制，依托三峡工程引进消化关键技术，大力促进国内机电装备工业发展。

三峡工程建设以及西电东送的逐步实施，使我国成为国际著名企业角逐水力发电和直流输电设备市场的竞技场。三峡工程建设初期，由于国内企业不具备设计、制造70万千瓦大型水轮发电机组和直流输电工程关键设备的能力和资质，三峡建委办公室和项目法人按照国务院的部署，创新重大装备招标机制，在引进具有国际领先水平的设备的同时，利用贸易筹码和三峡工程的知名度引进设计、制造的关键技术，国内企业接受技术转让并分包制造，并在实践中进行了积极探索。一是不仅引进图纸，而且引进设计、制造的计算分析软件；二是将培训我方技术人员作为技术引进合同的主要内容之一，达到国内企业真正掌握关键技术的目的；三是通过国内企业分包制造、外方负总责的机制，引进了国际著名企业的管理经验和质量保障体系，达到了国内企业按照国际一流工艺、技术标准和管理水平制造先进装备的目的。现在，国内企业和科研单位经过消化吸收和技术改造，在技术开发创新、生产能力和质量管理方面，都上了一个大台阶，已基本具备制造70万千瓦水轮发电机组和50万伏直流输电装备的能力，进入世界先进行列。

第五，实行开发性移民方针，妥善安置好移民，努力促进库区经济发展，确保移民搬得出、稳得住，逐步能致富。

开发性移民方针，是在吸取国内水库移民教训的基础上，于20世纪80年代中期提出的。三峡工程移民坚持贯彻发展是执政兴国的第一要务，丰富了在社会主义市场经济条件下移民开发的具体内涵。所谓开发性移民，是指统筹使用移民补偿资金和其他发展经济的投入，依靠科学技术合理开发资源，保护生态环境，变生活救济为扶持生产，逐步增强移民自我积累和自我发展能力，使移民的生活水平达到或超过原有生活水平。农村移民安置以大农业为基础，以土为本，采取多种渠道、多种方式安置，鼓励移民外迁安置，积极为移民创造良好的生产条件。城镇迁建坚持科学规划，合理布局，量力而行，与推进库区城镇化进程相结合，加大基础设施投入，提高和完善城市功能水平，改善人居环境和投资环境。工矿企业搬迁与结构调整相结合，对污染重、能耗高、效益差的企业，实行关闭、破产，对基础较好的企业，则结合对口支援优化企业组织结构、产品结构和所有制结构，培育新的经济增长点。库区经济发展坚持与移民安置相结合，开发库区优势资源，发展特色产业，扶持与移民稳定、致富的关联度较大的产业，培育有利于移民稳定致富的经济增长点。开发性移民为三峡库区经济社会发展和移民生活水平的提高带来了机遇。统计表明，三峡工程开工以来的十年，是三峡库区历史上经济发展最快的时期。2002年，三峡库区21个区、县国内生产总值达到786.8亿元，比1993年增加了2.85倍，财政收入增加了2.36倍，农民纯收入增加了2倍。

第六，兴利除弊，加强生态环境保护，努力促进库区以及长江流域经济社会和资源环境的协调发展。

三峡工程对环境的影响利大于弊，其巨大的防洪效益和年均847亿千瓦时的清洁再生能源，都有利于保护环境。针对三峡工程可能对生态环境产生的不利影响，国家有关部门以及工程业主和库区各级政府采取了大量卓有成效的措施。一是鼓励库区农村移民外迁安置，减轻库区环境压力。二是加强长江上游防护林建设和水土保持工作，结合库区实际发展柑橘种植和草食畜牧业。三是编制地质灾害防治总体规划，对库区地质滑坡、库岸及高边坡采取工程治理、搬迁避让、监测预警等多项措施，确保人民群众生命财产的安全。四是批准实施《三峡库区及其上游水污染防治规划》，加大水污染防治工作力度。目前，三峡库区的所有县城和主要集镇都建设了污水处理厂和垃圾处理场。三峡库区的环保设施建设走在了我国中西部地区乃至全国中小城市的前列。国家还建立了跨地区、跨部门的三峡工程生态与环境监测系统，对三峡工程涉及的生态和环境问题进行跟踪监测，并每年向社会发布公报。五是建立自然保护区，保护受工程影响的生物多样性。目前已建河口中华鲟、白鲟幼鱼保护区，葛洲坝下游中华鲟保护区以及宜昌大老岭植物多样性保护工程和兴山龙门河常绿阔叶林保护工程等。六是积极开展三峡库区文物保护工作。经过全国文物专家的普查，规划文物保护项目共计1 087项，一一明确了保护方案。目前，已实施地面文物保护项目302项，实施地下发掘项目531个，出土各类文物标本数万件，取得了一批重要成果。涪陵白鹤梁、忠县石宝寨、云阳张桓侯庙等重点文物保护项目工作进展顺利。

三峡工程建设走过的十年是不平凡的十年。十年艰苦奋斗，十年众志成城；十年团结拼搏，十年山河巨变。三峡工程建设的伟大实践向世人昭示：只有中国共产党，才有如此魄力，带领中国人民建设举世瞩目的三峡工程；只有社会主义中国，才能凝聚如此力量，实现几代中国人民执著追求的百年梦想。

（资料来源：http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/sanxia/399081.htm）

案例分析题：

1.长江三峡工程项目管理涉及哪些内容？它与一般的企业投资项目管理有何区别？

2.影响三峡工程项目成功的关键因素有哪些？