公共项目管理-公共项目管理

一、项目管理的概念及特征

项目管理，是指对“项目”进行的管理活动，是通过项目经理和项目组织的努力，运用系统理论和方法对项目及其资源进行计划、组织、协调、控制，旨在实现项目的特定目标的管理方法体系。

该定义具有以下内涵：①项目管理是一种管理方法体系，是一项公认的专业知识和技术。②项目管理的对象是项目，其目的是通过运用科学的项目管理技术，更好地实现项目目标。③项目管理的任务是对项目及其资源的计划、组织、协调、控制，这也是项目管理的四大职能。④项目管理运用系统论的思想与方法。⑤项目管理的职能主要是由项目经理执行的。

与传统部门管理相比，项目管理最大的特点是把项目的整个生命周期划分成不同的阶段来进行决策，注重综合性管理，有严格的时间期限和人、财、物的约束。其主要特征表现在以下几方面：

（1）项目管理的全过程贯穿系统工程思想。

（2）项目本身作为一个组织单元，围绕项目来组织资源，突出协调和控制，组织通常是临时性、柔性、扁平化的组织。

（3）项目管理的体制是一种基于团队管理的个人（项目经理）负责制。

（4）项目管理的方式是以有效授权为手段的目标管理，它只要求在约束条件下实现目标，而实现的方法具有灵活性。

（5）项目管理的使命是创造和保持一种使项目顺利进行的环境。

二、公共项目管理的概念及特征

公共项目管理，是指通过政府部门、建设单位等各方面的共同努力，运用系统理论和方法对公共项目及其资源进行计划、组织、协调、控制，实现公共项目的建设、维护、运营等目标的管理方法体系。

与一般项目管理相比，公共项目管理具有以下显著特征：

（1）管理目标的多重性。公共项目管理的基本目标与一般项目管理相同，即关注如何在时间—成本—质量的三向连续体内达到既定的项目目标。但是，公共项目不同于一般的私人项目，单纯地从一般项目管理角度去界定公共项目管理的目标是不充分的，其界定必须以公共项目目标为前提，充分考虑其公共物品的性质和公益性目标。在公共项目管理领域有一句名言：“是你在管理项目，还是项目在控制你。”往往一个项目上马后，就可能忘记了项目所包含的公共目标，而是就项目论项目地开展管理，也就是说，在公共项目执行过程中逐渐地把公共项目当作一般项目做了（孔志峰，2006）。因此，公共项目管理应特别关注项目公共性目标的实现，而不仅仅是经济效益。在对公共项目管理绩效进行评价时，应当更加注重项目满足社会公共需求的优劣程度，更多地从宏观效益、社会效益、生态效益等方面来评价。

（2）以政府为主导进行管理。根据西方福利经济学理论，政府的主要任务是提供公共物品，而公共物品的主要特点就是公共性和天然的垄断性。相应地，提供公共物品的公共项目也具有鲜明的公共性和垄断性，这些特点决定了公共项目不适合由个人、家庭或者企业来管理，而只能由政府或其他公共组织来进行经营和管理。公共项目的立项权、投资决策权等围绕项目的相关权力主要集中在政府，政府将运用公共权力，动用公共资金或其他多种渠道筹集的资金，对公共项目的立项、组织、建设、运行等各个环节进行管理，其他部门或个体只有在政府的允许和监督下才能参与公共项目管理。

（3）项目管理的复杂性和要求更高。公共物品的非排他性和非竞争性决定了公共项目大都是规模巨大、技术复杂、施工难度高、建设风险高的项目，在时间、空间以及总量平衡、结构平衡方面相互联系的紧密程度非常高，因此具有比一般项目更为严格的项目管理程序，也更加强调项目管理的系统性和协调性。例如，由于难以在短期内全部建成整个项目，必须对项目进行科学的统一规划和布局，区分轻重缓急逐步建设；要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；对项目建设进行统一的规划与布局；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边”工程等。公共项目涉及的部门及人员众多，关系复杂。例如，主体对象涉及政府、项目公司、项目投资机构、运营公司、项目工程公司等；大型项目可能涉及多个地区，甚至包括国际公司与国际财团的参与。为此，公共项目的建设和运营必须强调通用基准与具体条款、注重国际合作与国际标准、需要跨行业/学科的从业者等。

三、公共项目管理的要素

与一般项目管理相同，公共项目管理的要素包括时间、质量、成本，简称TQC。

（1）时间（Time）：与公共项目时间相关的因素用进度计划描述，它不仅说明了完成项目工作范围内所有工作需要的时间，也规定了每个活动的具体开始和完成日期。

（2）质量（Quality）：是指项目能够满足明确或隐含需求的程度。

（3）成本（Cost）：是指完成项目需要的所有款项，包括人力成本、原材料、设备租金、分包费用和咨询费用等。

要实现这三者的平衡并不容易，因为它们之间经常会发生冲突，典型的矛盾可以用图1－4、图1－5简要地表示。

图1－4　时间与质量的冲突

图1－5　时间与资源的矛盾

四、公共项目管理的基本过程(www.xing528.com)

简要地说，项目管理的基本过程就是制定计划—执行计划—实现目标，又可以细分为起始、计划、执行、控制、结束五大程序块。

1.公共项目的立项与启动

这一阶段就是通过可行性研究及论证，进行公共项目的立项决策，如需外包的项目，立项后需要进行公共项目的招投标，然后由政府与中标方签订合同，项目正式启动。在这一环节以前，必须回答好五个重要的问题：需要解决的问题是什么？公共项目的目的是什么？为实现这一目的，有哪些子目标是必要的？如何确认公共项目的目标是否已经达成？是否存在可能影响公共项目成功的假设、风险、障碍，分别会有哪些？

2.公共项目的计划

完整的公共项目计划要说明将要做什么、如何去做、由谁来做、何时做、在什么地方做、需要什么资源等，它包含了实施、完成一个项目所需要的人、财、物、时间、空间等各项要素。

3.公共项目的执行

这包括组织人员、利用所需的各种资源，根据进度计划安排任务的开展，确定活动的开始和结束时间。

4.公共项目的控制

公共项目的实施过程中应该有一套系统来不间断地监督公共项目的进展或其不足，以此保证既定方向和目标的实现。控制具体包括公共项目的进度控制、成本控制及质量控制。

5.公共项目的结束

公共项目验收及收尾，开展后评估，总结公共项目执行的结果，对比预定目标的完成情况，总结项目过程的经验、不足等。

公共项目管理的这些程序块通过前后顺序进行连接，一个程序块的结果或输出是另一个程序块的输入。核心程序块之间会反复进行连接，比如计划在开始时为执行提供了一份书面的项目安排，随后又给项目计划提供一份更新的书面文件，以示项目的进程。项目管理程序块不是相互分立的、一次性的事件；在整个项目的每一个阶段它们都会不同程度地相互交叠，图1－6表示了程序块是如何交叠的，在一个阶段内这种交叠会怎样变化。

图1－6　公共项目管理各程序块之间的关系

五、公共项目管理的范围及内容

公共项目管理的范围及内容，是指在公共项目管理中所要开展的各项管理活动所要使用的各种理论、方法和工具等一系列内容的总称。

项目管理知识体系是美国项目管理协会从1984年开始研究、1996年推出并投入使用，2000年新版修订，并以此为蓝本制订了ISO10006标准的一整套公共项目管理的程序、技术、工具和方法。本书根据公共项目管理的特性，对项目管理知识体系的相关领域进行调整、补充，得到公共项目管理的范围和内容，如表1－3所示。

表1－3　公共项目管理的范围和内容

六、公共项目管理与其他学科的关系

公共项目管理中许多知识都是独一无二的，或者说几乎是独一无二的，如关键路径分析和工作分层结构、公共项目融资机制设计等。但是，公共项目管理知识与其他学科的知识也存在相通和交融之处，如图1－7所示。

图1－7　公共项目管理与其他学科的交叉关系

公共项目是项目的一种特定类型，因此公共项目管理首先要借鉴目前相对成熟的、公认的项目管理知识和惯例；同时结合公共项目公共性、外部性、重大性等自身特点进行研究。此外，公共项目管理还要借鉴和运用管理学和公共管理学科的知识和惯例，例如公共项目的计划、组织、实施、控制等基本管理职能；最后，公共项目管理必须遵循特定项目所属行业和领域的知识与惯例，例如，轨道交通项目的管理与环保项目的管理可能有很大的区别。综上所述，公共项目的管理既要吸收和借鉴其他相关学科的理论和知识，也要坚持作为一个公共项目的本身特点来管理，两者不可偏颇。