公共项目类型总结-公共项目管理

公共项目涉及范围广，分类方法也很多。例如：美国管理与预算局（OMB）按照政府出资方式的不同，把联邦项目划分为七种类型：联邦直接支出项目，竞争性资助项目，分类补助项目，制定规则项目，资产采购项目，信贷项目，研发项目。按照不同标准，本书将公共项目划分为以下几类：

一、按照提供公共消费品的内容划分

可分为基础设施项目、公共卫生项目、教育项目、文化项目和体育项目等类型。

基础设施项目，是指为社会生产和居民生活提供一般条件的公共设施，是用于保证国家或地区的社会经济活动得以正常进行的公共服务系统的项目。这里所指的基础设施项目包括公共设施（如电力、电信、自来水、排污等）、公共工程（如公路、铁路、大坝、港口和机场等）等项目。这类公共项目是本书的研究重点。公共卫生项目，是指以提高人民群众的身体素质和健康水平、改善医疗和生活条件为目的的项目，包括环境卫生项目、劳动卫生项目、营养卫生项目、儿童少年卫生项目、劳动保健项目等。教育项目，是指以培养和提高受教育者的认知技能、劳动技能、道德水平等为目的的项目，包括高等教育、基础教育、职业教育、岗位培训等各类普通教育和成人教育项目。文化项目，是指通过文化交流使人民群众能够开阔视野、改善知识结构、陶冶情操、提高文化修养，从而提高全社会文化水平的项目，包括图书馆、博物馆、美术馆、文化宫、展览馆、科技馆、广播电台、电影院等建设项目。体育项目，是指以增强劳动者体质、促进身体健康、提高劳动生产率为目的的项目，包括群众体育设施、运动训练设施和运动竞赛设施等，如体育场、游泳馆、健身房等。

二、按照公共项目的资金来源划分

可分为政府投资的公共项目和非政府投资的公共项目两类。政府投资项目，是指由政府财政预算拨款建设及运营管理的项目；非政府投资项目，是指由非营利组织、企业、个人等多种渠道投资建设及运营管理的公共项目。项目的投资来源，不是划分项目是否属于公共项目的基本条件。就公共项目建设和运行的资金来源看，既有可能是来自政府财政预算，也有可能是来自非政府机构、民间企业、个人投资，甚或是两者的合资。随着经济全球化趋势的加强，外资进入公共项目领域进行投资和参与经营的情况将越来越多。

三、按照项目运行机制的特点划分

可分为竞争性项目、基础性项目和公益项目三类。竞争性项目主要是指投资收益水平比较高、市场调节比较灵敏、具有市场竞争能力的行业部门的相关项目，如工业、建筑业等；基础性项目主要是指具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施建设项目，如地铁、高铁、航道等；公益项目是指具有非营利性和社会效益性的项目，如教育、文化、卫生、体育、公检法政权设施和国防设施等。

四、按照公共项目的收费机制划分

根据项目是否有收费机制（资金流入），可以将公共项目分为经营性公共项目和非经营性公共项目两类。(www.xing528.com)

经营性公共项目，主要是指具有天然垄断性质的公共基础设施项目，如城市公共交通、城市公用事业、公路、铁路、航空、管道、通信、电力等设施。这类设施项目既服务于社会公众的共同消费，又服务于直接的个人消费，是共同消费与个人消费的有机结合。经营性公共项目通常包括纯经营性公共项目和准经营性公共项目。纯经营性公共项目，是指具有价格机制和资金注入，甚至经营利润的项目，这类项目可以通过市场进行资源配置，其动机与目的是利润最大化，其投资形成是价值增值的过程，属于全社会投资范畴，其融资、建设、运营均由投资方自行决策，应有的权益也归投资方所有。典型的纯经营性公共项目即收费的高速公路。准经营性公共项目，是指有价格机制和现金流入，具有潜在的利润，但是由于政策及收费价格未到位等原因，成本无法收回，附带部分公益性的项目。因其具有不够明显的经济效益，市场运作将造成资金缺口，需要通过政府适当补贴或政策优惠来维持运营。例如，国家体育场（即“鸟巢”）是2008年第29届奥林匹克运动会的主体育场，用于举行奥运会和残奥会等赛事，奥运会后将成为北京市民广泛参与体育活动及享受体育娱乐的大型专业场所，并成为具有地标性的体育建筑和奥运遗产。这一工程是以功能需求以及文化象征为首要目标，具有较大的正外部性，是典型的准经营性公共项目。

非经营性公共项目没有价格机制和现金流入，主要产生社会效益，其资金来源以政府财政支出为主，它包括科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目，各行政及司法机关的办公业务用房及培训教育中心，环保、市政道路、水利设施等公用事业项目。由于非经营性公共项目不能获得任何经济收益，是一般民间投资不愿意或者不宜涉足的领域，至少是不宜由民间私人资本全部覆盖的领域，因此，通常都由政府投资。这也就是我国的非经营性公共项目无论是在学术界还是实践中均被称为非经营性政府投资项目的原因。对于非经营性公共项目而言，国际上一般采取由政府业主自行管理、部分委托管理、全部委托管理等方式，其中，委托管理方式是国际上普遍采用的方式。

经营性、准经营性和非经营性公共项目的公益性程度不同，采取的投资与管理方式也不同，如表1－2所示。

表1－2　经营性、准经营性和非经营性公共项目的区别

资料来源：尹贻林，杜亚灵.基于治理的公共项目管理绩效改善［M］.北京：科学出版社，2010：43.

值得注意的是，在一定条件下通过制定政策（如设定、取消收费机制）或改变产品价格能使项目的可经营指数发生变化，经营性、准经营性和非经营性公共项目即可相互转化。因此，经营性、准经营性和非经营性公共项目并没有绝对明确的分界线，其各自所包含的项目内容是随着公共项目的经营方式而变化的，唯一能够区分它们的依据在于是否具有价格机制和现金流入。

此外，政府采购项目可以视为一类特殊的公共项目。世界贸易组织在《政府采购协议》（GPA）中对它的定义是：成员国的中央政府、地方政府，租赁、购买货物、服务、工程及公共设施的购买营造。我国政府采购定义为：各级国家机关和实行预算管理的政党、组织、社会团体、事业单位，为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，使用财政性资金以购买、租赁、委托或雇佣等方式获得货物、工程和服务的行为。

公共项目还可以按项目来源和管理渠道划分为国家重点建设项目、国际金融组织贷款项目、国家银行贷款项目、行业部门和地方项目；按行业类别划分为交通建设项目、水利建设项目、电力项目等；按产业类别划分为农业项目、工业项目、技改项目等。