公共项目管理：概念与特征

要理解什么是公共项目，首先必须理解什么是项目。因为公共项目是项目的一种特定类型，它既具有项目的共性，同时又具有自身公共性的鲜明特色。

一、项目的概念及特征

修建一条公路，引进一个新产品，大规模的汽车生产系统，大学期间的暑假实习，大学毕业时找一份好工作，奥运会的火炬接力活动，世博会园区工程建设，一场政治竞选活动，乃至筹办结婚典礼，这些活动中哪些可以称为一个“项目”呢？进而，项目的含义该如何界定？

（一）项目的定义

关于项目的定义很多。典型的有美国项目管理协会（PMI）给出的定义：项目是完成某一独特的产品或服务所作的一次性工作。德国标准化学会DIN69901给出的定义：项目就是在总体上符合三个条件的唯一性任务，这三个条件是：具有特定的目标；具有时间、财务、人力和其他限制条件；具有专门的组织。

简单地说，项目就是以一套独特而相互联系的任务为前提，有效地利用资源，为实现一个特定的目标所做的努力。项目是一种组织单位，其中包括固定的时间、固定的预算，以及为达到某个明确的最终目标而临时组织在一起的一组资源。每个项目只进行一次，它有具体的开始时间和结束时间，以及最后交付的结果。

各种层次的组织都可以承担项目工作。这些组织也许只有一个人，也许包含成千上万的人；也许只需要不到100个小时就能完成项目，也许会需要上千万小时。项目有时只涉及一个组织的某一部分，有时则可能需要跨越好几个组织。通常，项目是执行组织战略的关键。

（二）项目的特征

（1）项目有一个明确界定的目标。即项目有一个期望的结果或产品，它通常按工作范围、进度计划和成本来定义。例如，一个项目的目标可能是在10个月之内以不超过50万元的预算把一个新产品投放市场，期望能够高质量地完成，并使客户满意。

（2）项目的执行要通过完成一系列相互关联的任务。即许多不重复的任务要以一定的顺序完成，以达到项目目标。

（3）项目需要运用各种资源来执行任务。这些资源可能包括不同的人力、组织、设备、原材料和工具。例如，前述导入案例中上海世博会工程建设总体项目就涉及众多资源的运用。

（4）项目有明确的时限性。即指每个项目都有明确的开端和结束。当项目的目标都已经达到时，该项目就结束了；或者当确定项目的目标不可能达到时，该项目就会被中止。时限性并不意味着持续的时间短，许多项目可能会持续许多年。但是无论如何，一个项目持续的时间是确定的，项目作为一个整体是不具备连续性的，尽管其内部的每一个环节都前后相关。然而，由项目所创造的产品或服务通常是不受项目的时限性影响的，大多数项目的实施是为了创造一个具有延续性的成果。例如，一个竖立民族英雄纪念碑的项目就能够影响好几个世纪。

（5）项目通常是独一无二的、一次性的努力。每一个项目从其时间、空间、人力、运作等方面来看都是独一无二的，即使一项产品或服务属于某一大类别，它仍然具有自身唯一性的特点。例如，我国近年来修建了许多桥梁，但是每一座独立的桥梁都是唯一的，如：它们分属于不同的业主，作了不同的设计，处于不同的位置，由不同的承包商承建，等等。具有重复的要素并不能够改变其整体根本的唯一性。

（三）项目的分类

项目分类可以采用多种方法，例如：

（1）按项目规模，分为大型项目、中型项目、小型项目。

（2）按项目的复杂程度，分为复杂项目、简单项目。

（3）按项目的公共性，分为公共项目、准公共项目和非公共项目。

（4）按项目所属的行业，分为农业项目、工业项目、投资项目、建设项目等。

还可以根据项目的不同特征进行组合分类。例如，依据项目的产品（新、旧）、产品的生产过程（事先完全明了、需要边干边探索）、项目的文化强度（强文化、弱文化）等维度来分类。

二、公共项目的概念

（一）公共项目的含义

公共项目是国际上普遍采用的概念。国际上一般把工程项目按照资金来源及社会效益影响的不同分为公共项目和私人项目。前者是代表公众意志的非政府行为，政府是工程项目的最终业主；而后者是个人行为，政府除了环保、劳保、安全等方面外，基本不干预。

从投资项目产出品的属性来看，公共项目本质上是提供公共物品的投资项目。尽管近年来公共项目以及公共物品的供给模式从单一由政府承担，发展为由政府主导、市场机制参与的多元化趋势，但公共物品的非排他性和非竞争性决定了公共项目的主要资金来源仍然是公共财政支出。

在西方经济学的研究视野中，公共项目是以政府为投资主体，在市场失灵的基础设施和自然垄断行业中建设的投资项目。公共项目主要涉及道路、水库、大坝等公共工程；公路、铁路、港口、桥梁、机场等重要基础设施；供水、供电、管道煤气、排污、固体废弃物处理等城市公共基础设施。

国内学者对公共项目的界定主要有以下三种代表性观点：

一是从不同投资主体的利益取向来界定。刘汉屏和刘锡田（2002）、侯祥朝和林知炎（2004）从不同投资主体的利益取向来界定公共项目和私人项目的范围。公共和私人的根本区别不是政府和私营部门的区别，而是追求公共利益与追求个人利益的区别；公共项目不等于政府投资项目，公共项目也不排斥私人资金参与，但即使利用私人资金兴建的公共项目也不能看作是私人项目，因为公共项目具有社会公益性。

二是根据项目向社会提供社会物品（或服务）的类别来界定。齐中英和朱彬（2004）将公共项目定义为直接或间接向社会提供公共消费品的项目。显然，他们是根据项目向社会提供社会物品（或服务）的类别来区分公共项目和私人项目的。社会物品可分为公共物品（public goods）和私人物品（private goods）两类，而公共物品又可细分为纯公共物品和准公共物品（也叫混合物品，布坎南称之为“俱乐部物品”）。纯公共物品在消费上是非竞争性的，同时在技术上是非排他性的，或者排他是不经济的；准公共物品是介于纯公共物品与私人物品之间，只具备消费上非排他性和非竞争性两个特征之一的物品。公共性是一个连续的区间，公共物品和私人物品不存在泾渭分明的边界，因此公共物品的边界也是不固定的。人类社会化程度较低情况下的私人物品到了社会化程度较高时则可能转化为公共物品。(www.xing528.com)

三是官方对公共项目的界定。2006年，国家发改委和建设部联合发布《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》，首次明确给出了公共项目的概念，即：“建设项目按项目的产出属性，分为公共项目和非公共项目。公共项目是指为满足社会公众需要，生产或提供公共物品（包括服务）的项目，公共项目不以追求利益为目标，其中包括本身就没有经营活动、没有收益的项目，如城市道路、路灯、公共绿化、航道疏浚、水利灌溉渠道、植树造林等项目，这类项目的投资一般由政府安排，营运资金也由政府支出。”

还有些学者对以上几种概念进行了综合，例如，尹贻林、杜亚灵（2010）将公共项目界定为：“公共项目是指为满足社会公众需要，提供和生产公共物品（包括公共服务）的项目，通常是固定资产投资项目；公共项目的业主是政府，政府在公共物品供给中起决策和牵头作用；公共项目追求公共利益，具有公共物品和公益性目标；公共项目的狭义理解就是非经营性政府投资项目，即政府是项目的出资人，项目具有公益性质。”

公共项目有广义和狭义之分。广义的公共项目是指所有投向公共基础设施和公共服务行业，能为社会提供基础性和公共性商品或服务的投资项目，其资金来源既包括政府投资也包括非政府投资，既包括物质性投资也包括非物质性投资。狭义的公共项目特指政府作为投资主体，在基础设施和自然垄断行业投入建设的固定资产投资项目。

从我国的公共项目范围看，公共项目主要包括：①永久性重大公共工程和国土整治项目，例如大型水库、水利枢纽、江河流域治理、防风固沙、重要防护林建设等；②公共性基础设施项目，根据基础设施服务和影响范围的不同，可分为全国性公共基础设施和地方性公共基础设施项目，例如公路、铁路、港口、桥梁、机场、电网、邮路等；③城市公共基础设施投资项目，例如供水、管道煤气、城市道路、污水处理、固体废弃物处理等。

（二）相关概念的辨析

为了更好地理解公共项目的概念，表1－1列出了公共项目与公共部门项目、公共投资、私人融资项目等容易混淆的概念之间的区别。

表1－1　公共项目及其相关概念的辨析

资料来源：尹贻林，杜亚灵.基于治理的公共项目管理绩效改善［M］.北京：科学出版社，2010：42.

三、公共项目的特征

公共项目作为项目的一个特定类型，既具有一般项目的共性，又具有自身的特点。

（一）项目目标的公共性

公共项目提供的是满足社会公共消费需要的公共物品，公共物品具有鲜明的非排他性和非竞争性，使其在生产和消费上与私人产品有明显的不同。非排他性是指一个人在消费这类产品时无法排除其他人也同时消费这类产品，比如灯塔；非竞争性是指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本，它不仅可以让许多人同时消费，还可以重复消费，因而其效率远远高于私人产品，比如不收费的公路。由于公共项目目标的公共性，在对项目绩效进行评价时，应当特别关注项目公共性目标的实现程度。

（二）项目收益的外部性

外部性是指一个市场主体的行为对其他主体带来的非市场性影响。这种影响可能是积极的，也可能是负面的。积极的影响（收益外部化）称为正外部性（或正外部效应）；负面的影响（成本外部化）称为负外部性（或负外部效应）。

公共项目提供的公共物品具有明显的收益外溢性，它关注的不仅是项目的经济效益，更重要的是项目产生的社会效益。公共项目一般不以营利为目的，更多地考虑项目的社会效益。如建水坝，只有支出没有收入，但政府并不会因此而放弃投资，而是关心水坝对河流再生产以及附近区域生态环境的影响。因此，公共项目的社会效益往往大于经济效益，有些项目甚至根本无直接的经济回报，也不具备还款能力。所以，政府在评价某些公共项目时，不能直接采用市场的财务价格、收益率等指标，而必须采用社会价格（又称影子价格）、社会贴现率等指标进行分析。此外，公共项目也可能具有一定的负外部性。由于公共项目涉及面广、包含者众，所以在使一部分人获益的同时也可能会损害另一部分人的利益。比如，高速公路的修建对路边的居民产生噪声干扰；水利工程的建造和实施可能使区域自然、社会、人文景观等遭到破坏；公园的音乐、人流使附近的居民难以清静等。

（三）项目投资规模巨大

公共项目的典型特点就是所需的投资金额巨大，其核心问题是成本及费用估算。例如，上海市轨道交通明珠二期工程建设投资估算为132.67亿元、上海市高速公路网建设的投资估算为410亿元。中国仅交通运输项目一项在1999～2005年间的建设金额就高达6 000多亿元。多年来，能源、交通、通信等公共项目一直是束缚我国经济发展的瓶颈，公共项目建设投资长期相对不足，其中最直接的制约因素就是资金短缺。

从投资主体来看，在市场经济条件下，公共物品的供给机制决定了政府和私人资本在公共项目投资机制中各自发挥不同的作用。长期以来，政府都是公共项目最重要的投资主体，非政府投资在公共项目投资中只占较小的比例。近年来，随着吸引私人资本参与公共项目投资机制的不断完善，以及私人资本规模的扩大，公共项目投资结构中私人资本所占的比例有明显的提高。政府有时不再对项目直接投入资金或者投入较少的资金，而仅以建设方的身份出现，在保证对项目所有权的前提下，出让项目的经营管理权以吸引建设资金。

（四）项目复杂性和风险性高、影响面广

公共项目多为基础设施建设项目，由于其目标的公共性，在一个公共项目实施的前后往往有相关的前期项目或后续项目，因此公共项目具有规模大、结构复杂、系统性强、涉及管理单位多、专业化程度高、风险高等特征；同时，由于它涉及社会公众文化和生活的各个方面，有的公共项目投资全部或绝大部分来源于国家的公共资金，因此备受公众的关注，影响面广。

四、公共项目与私人项目的区别

第一，在项目确定阶段，私人项目第一位考虑的是经济效益，公共项目也可能考虑经济效益，但更要考虑社会效益和环境效益，能否满足社会发展的需要、能否有利于提高公众的福利，这是确定公共项目的最重要标准。

第二，在做项目分析和评估时，私人项目评估以财务评价为主，即注重分析该项目的资金支出和收入，而公共项目除了财务分析之外，还要考虑和计算项目的直接和间接影响。所以，公共项目评估计算的是成本和收益，即所谓的成本—收益分析（Cost－Benefit Analysis或Benefit－Cost Analysis），而不仅是成本和收入。

第三，在项目融资方面，私人项目的融资渠道主要有自筹、借贷、用户收费、发行债券和股票等，而公共项目除了这些融资渠道外，还有税收、上级政府转移支付等多种方式。

第四，在项目的管理监督主体方面，私人项目一般由项目投资企业或投资企业委托的机构负责管理和监督；而公共项目的管理主体则可能是政府机构、政府所属企业、政府授权或委托的非政府组织或私营企业。私人项目的监督一般比较松散，有一定的规范，但制度性和公开性不是很强；至于公共项目的监督，除了项目单位自身的监督，还要接受公众的监督，所有公民都可以以不同的形式参与。