研究城市规划在空间宪政中的视角

1．3．1　研究的视角

如何看待城市规划，不同的视角有不同的结果。从现行的规划定义看，城市规划是一定时期城市经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和具体安排。从政治经济学的观点看，城市规划是公平、公正、合理地配置空间资源和空间利益的过程。从法学的角度则认为，城市规划是规范土地的占有、使用和改造的法律规则，或者说确定土地使用的种类和方式的规则。方法论对理论研究具有重要意义，方法论的创新往往会推动学科的创新。这里无意进一步探讨方法论问题。但是，可以肯定的是，多视角的研究可以更好地把握问题的实质，可以更好体现研究成果的解释能力和预见能力。

从法学的角度研究城市规划，可以有三条基本的研究进路：①比较法的方式：通过对各国规划法的比较，结合中国实际，提出城市规划的法律制度。例如，可以对英国、美国、德国、日本等国家的城市规划制度进行比较研究，总结出规律性的理论和原则，提出中国城市规划的法律制度。由大陆法系产生的“严格规则”的城市规划制度，如美国借鉴德国城市规划制度而产生的区划制度，以及普通法系产生的“自由裁量”的城市规划制度，如英国的地方规划的发展控制制度，均是值得研究与借鉴的课题。②行政法的进路：从分析城市规划的行政行为出发，从行政程序法的角度，提出城市规划的法律制度。这是一种可操作的研究方式。其成果可以直接指导城市规划实践。但对城市规划中的法律基本问题，如城市规划所涉及法律地位、可诉性、公共利益、征收等问题回答乏力。③宪政的角度：从宪政的基本概念着手，研究城市空间权利与权力等基本问题，提出规范城市规划的法律制度。该研究进路可以从法律的元理论出发，用规范的方法，提出总揽全局的理论体系。该研究进路意义重大，也是一个庞大的工程。

城市规划已经成为了一种干预空间发展的制度，要更有效地发挥城市规划在解决城市问题中的作用，就应改变分析城市规划的视角、思维方式与方法。宪法研究权力、权利等问题是在无限的时间与空间的条件下。但在城市空间中，宪法中的权利与权力受到了资源有限的制约。虽然，诸如平等权、自由权、人格权等权利并没有与空间有直接的联系，但是居住权、就业权、教育权以及环境权就与空间关系密切，并依赖于空间。它们之间的关系甚至是相互影响、相互排斥的。因此，要实现宪法所规定的权利，就应将空间纳入分析的视角。

从宪政的角度，城市规划所涉及的是空间发展中的对权利干预的权力，或者是空间转向中的权利与权力的关系研究。空间是社会科学研究的重要内容。列斐伏尔、詹姆逊等学者十分重视空间的研究。列斐伏尔曾提出绝对空间、相对空间、政治空间、社会空间等30多种空间的概念（Dear，2004），并认为“哪里有空间，哪里就有存在”（Lefebvre，1990；Dear，2004）。如果权利不是一种虚幻的概念，而是一种实体或空间承载的概念，那么，列斐伏尔的名言可改为：“哪里有空间，哪里就有权利”。这就在空间中注入了权利。

空间、权利与社会也有密切的关系。城市化是乡村社会转向城市社会，也是城市空间不断地产生的过程。列斐伏尔在1991年的《空间的生产》一书中指出，空间与社会是相互构建的，空间是社会的产物，空间也在积极塑造社会。Allen Pred在论述空间与社会的关系时说“社会变成了空间，空间变成了社会”（Pred，1985；李志明，2009）。空间与社会相互融入，空间就成了社会经济的发展场景的展示平台。为此，“空间也并不是一种中性的物质领域，空间的产生必然涉及复杂的社会经济与政治过程”（Lefebvre，1991；李志明，2009）。这表明空间是权利与社会塑造的产物。(www.xing528.com)

在城市空间中，作为政府干预手段的城市规划所涉及的不仅是行政法问题，同时包括了宪政问题。美国南伯灵顿县诉芒特劳雷尔镇案（薛源，2006），可以清晰地表明这一点。1964年芒特劳雷尔镇通过了土地使用规划。该规划的工业用地占29．2%，商业用地占1．2%。该镇规划了四个住宅区，这些住宅区只允许建造独户住宅，不允许建设联排住宅、公寓与活动房屋。由于这些禁令，即使工业用地尚未用完，也不能将工业用地改为低收入住宅。因此，原告提出诉讼，“认为中低收入的家庭被违法地排除该镇”（薛源，2006）。这引发的法律问题意义深远。这不是一般意义的行政法问题，而是宪政中的平等权问题。该案中，分区条例对中低收入阶层的不平等对待，且受到歧视甚至是排除，与宪法的原则是矛盾的。

由于城市规划关注空间资源的配置，涉及价值判断、利益冲突等政治性问题，仅从行政程序的角度研究是不够的，而从宪政的角度研究就显得十分必要。从宪政角度研究的理由如下：①空间与权利密切相关。由于空间是存在的秩序，空间中权利冲突普遍存在。空间中存在空间贫困、空间正义的问题。②空间是权力参与塑造的结果。空间中对权利的强制与保护需要借助于权力，空间秩序的形成需要权威。而宪政规范了权力结构。③空间中的冲突往往涉及宪法。美国城市规划的实践表明，受土地规划影响的人往往求助于宪法以寻求救济，对诸如规划的目的、隔离、征收、妨害等问题进行违宪审查。④空间规划是一个政治过程。对空间的规划，涉及诸如交通拥挤、环境污染、公共安全、公共卫生、审美观念等问题，而变得富有争议。“规划是一个高度复杂并充满冲突的政治过程”（Forester，1987；张庭伟等，2009）。

列斐伏尔1970年在其《空间政治学的反思》中对城市规划的方法论和意识形态进行了批判，并认为“城市理论以及所支持的城市规划是建立在否定空间的内在政治性的前提上的，它完全忽视了塑造城市空间的社会关系、经济结构及不同团体的政治对抗”（李志明，2009）。空间生产的过程是权利、权力交织的过程。空间的侵入、空间的竞争、空间的接替，包含了权力与权利的合作与对抗。实质上，权利、权力、空间构成了空间宪政关注的主题。本研究提出的空间宪政试图成为城市规划法律研究的理论基础。

从空间的角度研究宪政，或者是从宪政的角度研究空间也就形成了一个新的研究领域：空间宪政。空间宪政是一个系统的视角，是将空间中的权利与权力置于“宪政”这个基本的背景框架之中：①在城市空间上如何实现公民的基本权利。在城市化背景下，城市空间结构与功能的变化，引发公民权实现方式的变化。城市空间的极化所产生的社会隔离，实质上是财产权的个体占有与社会性的矛盾。②在城市空间上如何规范政府的行政权力。在2004年宪法修正案和2007年物权法提出的保护私有财产的背景下，城市规划的法律依据是什么？城市规划存在的目的和意义是什么？公民如何维护自己的权利？这些视角和相应的问题形成了空间中的宪政议题。因此，空间宪政可认为是将空间的因素引入宪政而进行研究的知识领域。

从上面分析可知，城市规划作为行政法的领域，核心是规范城市规划行政权力的运用。但城市规划所涉及的法律问题既是行政法问题，也是宪政问题。仅仅从行政程序的角度来研究城市规划是不够的，应从更高的角度统揽全局，关注城市规划的行政程序，以及城市规划所导致的空间的实质问题。为此，本研究从空间宪政的角度出发，提出规范城市规划的基本概念，利用比较研究和实证分析，重点从行政法的层面研究城市规划的法律制度，从而为城市规划的实践提供理论和指导。