美国城乡规划制度研究现状及空间宪政中的城市规划

1．2．3　西方城乡规划制度研究现状——以美国为例

城市规划涉及政治、法律、经济等制度，各国的城市规划制度均不相同。就英国和美国比较，虽然均以普通法为基础，按照梁鹤年（2004）观点，英国城市规划制度的特征是“以理治法”，而美国的城市规划制度则是“法可压理”。具有普通法传统的美国，在城市规划方面并未受到英国的强烈影响，而是学习德国的区划制度。大陆法律的一个重要特征是“法律确定性”，这也影响了大陆的规划体系是“命令式的”，在事前给出系统的制定规则（斯特德等，2009）。美国是“把城市规划转化为法律”（王伊倜，2008）。美国对土地的控制是依据警察权（Police　Power），也即促进公共健康、安全、福祉等方面的权力，采用法定的分区制度。

20世纪以前，美国也没有政府土地管理的行为。作为普通法的国度，对土地的管理一般限于司法行为，也就是“由法院强制执行私人协议并审理侵扰纠纷”（斯普兰克林，2009）。但随着城市规划的进程、土地使用影响的增大，土地使用受到了各种规章、条例和法律的约束。城市规划正是在此背景下产生。英美规划法的产生是“国家土地法中的公共意识高于所有权意识的建立”（吴志强，2000；王伊倜等，2008）。1916年纽约采用综合区划条例标志着美国现代城市规划制度的开始。联邦政府授权各州编制区划，而大多数州也授权地方政府采用区划制度。区划条例包括文本和图纸。

涉及美国城市规划的法律制度的著作已经有很多。美国的城市规划法律制度体系比较完善，既有宪法依据，又有司法判例。美国城市规划法律制度的研究成果理论与实践相结合，是本研究学习与分析的重点。本节则简要分析如下研究成果：约翰·M．利维2003年的中文版《现代城市规划》，斯普兰克林2009年的《美国财产法精解》，曼德尔克（Daniel R．Mandelker）1997年的《土地利用法（第4版）》［Land Use Law（Fourth Edition）］以及曼德尔克与坎宁安（Roger A．Cunningham）1990年合著的《规划和土地发展控制：案例资料》（Planning and Control of Land Development，Case and Materials）。

利维2003年中文版《现代城市规划》是城市规划的专著。该书用了一章的篇幅讨论了城市规划的法律基础。该书的观点是城市规划具有征收的权力（Eminent Domain），分区制的合法性在于治安权（Police Power）。该书提出了城市规划需解决的主要问题（利维，2003）：①交通；②供水、排水和污物处理；③空气质量；④公园、户外活动和开敞空间；⑤经济发展；⑥住房。这些问题均与基本权利密切相关。因此，该书提出城市“规划是在高度政治化的背景下进行的”（利维，2003）。(www.xing528.com)

斯普兰克林2009年的《美国财产法精解》，虽然该书的主要目的是财产的法律，但涉及城市规划的内容有五章。从该书的结构可知道财产与城市规划有着密切的关系。该书的观点为城市规划限制土地利用是一个演变的过程，“城市化、工业化、人口增长、技术进步以及其他经济、社会力量导致了这种革命性的变化”（斯普兰克林，2009）。该书从尤科里德村（其他书为“欧几里得村”）案，阐述了城市规划的合宪性。该书选择了许多案例，从宪法的角度，对城市规划制度的演变历程进行了评述。由于美国采用的是普通法制度，地方议会授权规划委员会编制的区划（Zoning）采用的是“立法”的模式，案例的选择表明了美国的城市规划是可诉的。

曼德尔克1997年的《土地利用法（第4版）》是一本土地利用规划的专著。该书提出了城市规划的权力范围：①土地使用和密度的区划；②历史地区的区划；③环境土地的规制和历史标志的保护；④美学的规制；⑤增长管理；⑥土地使用细分。美国的城市规划虽然可以进行司法审查，但各州的标准是不一致的，重点关注的是平等保护、对经济利益的过度影响等宪法性问题。美国宪法要求征收应给予公正的赔偿，法院也要求土地使用规划遵守正当程序。假如法院认为土地利用的规制违反了征收条款，最高法院会要求在土地使用规制生效期间由于暂时的征收而给予赔偿（曼德尔克，1997）。联邦和州宪法中的征收、平等保护和正当程序是土地使用的法律基础，也是司法审查的基础。

曼德尔克与坎宁安1990年合著的《规划和土地发展控制：案例资料》也是一本有关规划和控制土地利用的专著。该书提出政府通过城市规划对城市土地利用进行干预，干预的合理性来源于市场失效，诸如外在性的问题。而城市规划是“将价值转译为方案”（曼德尔克与坎宁安，1990），并通过避免不相容的土地使用来减少冲突。城市规划的法律基础是：①妨碍（法），为防止土地权利的过度使用；②治安权，则是为了公共利益对土地使用的规制；③违宪纠正，重点则是规划涉及宪法中所谓的“征收”所牵涉的合理补偿的问题。该书将科斯的交易成本理论用于城市规划应对外在影响的分析之中。通过排他性区划，讨论诸如平等权、正义等理念。

美国已经高度城市化，“权利的此消彼长”不是城市的主要问题。经过近百年的发展，美国的城市规划法律制度比较成熟，已经建立了一套完善的城市规划体系、城市规划编制以及权利救济的制度。在崇尚自由市场经济的国家，财产权的概念深入人心。但是，自由主义导向的结果是城市蔓延。城市蔓延蚕食了大量农田和生态用地，扩大了城市的出行时间。小汽车的使用加快了环境的恶化。城市的蔓延和资源的浪费成为美国面对的又一个难题。虽然，导致城市蔓延的因素是多样的，然而政府的管制和区划的作用则是十分重要的（田莉，2004）。“如果废除所有的土地使用限制，美国城市也许会重建成更高密度的地方，拥有更多样化的功能”（布鲁格曼，2009）。从这一角度，美国城市规划缺乏的是如何将“可持续发展”注入到城市规划的法律制度中。