2007年《中华人民共和国城乡规划法》评述

1．2．1　2007年《中华人民共和国城乡规划法》评述

城市规划不仅是静态的“蓝图”，而且是动态的管理过程。城市规划作为一项工作，包括城市规划的制定、城市规划的实施或许可、城市规划的监督与检查三个阶段。中国目前的城市规划制度是依据1989年《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）而建立的。1989年的城市规划法的立法理念、控制手段均为计划经济时代的特征。该制度的特征是：①城市总体规划——详细规划两个核心层次的规划编制体系；②定性质、定规模和功能布局的规划编制模式；③以规划为导向的一书两证的规划许可制度；④要求行政相对人遵守和服从城市规划。

该法律的体系缺陷在新的条件下逐步显现：①缺乏宪法的原则，特别是公民基本权利的保护与实现；②工程技术的特征明显，价值中立；③城市二元结构的分制，对平等权重视不够；④规划中的强制规则，与约束性不强的程序性规划并存；⑤未反映最新的立法成果，特别是行政许可法、物权法的相关内容；⑥城市的法律地位不高，城市总体规划常遭到其他规划的肢解；⑦城市规划的强制力不够，规划中原则性、建议性的条款过多，带有“宣言法”的特征；⑧城市规划的变更没有程序的制约，规定过于宽松。

1989年《城市规划法》建立了中国城市规划的基本制度。2005年的建设部颁布的《城市规划编制办法》提出了中国城市规划的类型：①城市规划类：城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划；②专项规划类：城市综合交通规划、风景区规划、历史文化名城保护规划、城市基础设施规划。这些规划虽然在编制时，力图在可持续发展、城乡协调、社会资源统筹方面有所作为，但由于制度的限制，城市规划的编制成果几乎关注的是“物质形态”，因此，城市规划基本上仍是物质型的规划。

2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）仍然授权地方政府编制城市规划。在城市层面仍然是两级的城市规划体系：城市总体规划和控制性详细规划。城市总体规划须报国务院或者省政府审批，而控制性详细规划由地方人民政府审批，并报上级人民政府和同级人大备案。新的城乡规划体系要求规划许可必须依据控制性详细规划。虽然，《城乡规划法》已经反映了行政许可法、物权法的立法原则，重视公众参与，严格城乡规划编制和修改的程序，但是在如下几个方面仍没有作出明确的规定：(www.xing528.com)

（1）城乡规划和财产权的关系，也即城市规划是否可以对财产权进行干预，怎样干预？新的《城乡规划法》第四条提出制定城乡规划应遵守的原则，如合理布局、节约用地、保护遗产、防止污染等等。这些均是不确定的法律授权。为此在城市规划的编制中，存在着相当大的裁量权。由于城市规划与财产权的矛盾普遍存在，如加油站、垃圾中转站、变电站、城市快速路、铁路等内容可能是周边市民反对的相关内容。如何处理城市规划与财产权的矛盾，《城乡规划法》并没给出答案，只是在第二十六条中提出城市规划草案应当公告，并采用论证会、听证会等形式听取公众意见，并在报送材料中说明意见采纳的情况及理由。从新的《城乡规划法》，是否可推论符合编制原则的城市规划，就可以干预私有财产权。

（2）城乡规划的法律属性，城市规划是否是法？城市规划的法律基础是什么？新的《城乡规划法》提出建设项目的许可应依据已批准的控制性详细规划，并且在《城乡规划法》第七条中提出，依法批准的城乡规划未经法定程序不得修改。这只是说明城市规划具有法律的属性，但是“法”还是“抽象的行政行为”并没有明确。从城市规划的制定主体上看，各级政府和各级规划主管部门为城市规划的编制组织单位，城市规划为“抽象的行政行为”。从城市规划的审批主体来看，除了106个由国务院审批的城市总体规划外，其他所有的城市规划均为“抽象的行政行为”。既然，大多数的城市规划为“抽象的行政行为”，城市规划对私有财产权干预的法律基础是什么？新的《城乡规划法》并没有明确。

（3）城市规划的实体价值，如何判断城市规划实体的正当性？城市规划作用于城市，便对城市产生法律效果。这样的结果是否公平、正义？城市是所有公民的城市，不是哪一个阶层的城市。宪法中的平等权利或者是平等保护具有十分重要的意义。它关系到是否存在进入城市的权利，以及公民在进入城市后对城市公共设施和基础设施享用的公平性问题。在城市中，由于市场机制产生的社会分层，造成了城市空间极化与空间贫困。而空间极化与空间贫困常常与社会排斥和社会隔离相联系。这是否符合正义的原则？城市规划如何实现空间正义？

（4）作为干预财产权的城市规划，公民如何进行权利救济？既然城市规划为“抽象的行政行为”，城市规划是否可诉？新的《城乡规划法》并没有将城市规划列为可诉的对象。目前，“抽象的行政行为”是否可诉，就是法学界争论的问题。城市规划是否可列为行政复议的对象？《城乡规划法》第五十八条规定，对依法应当而未组织编制的，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正。这是否意味着城市规划可成为行政复议的对象。但公民是否具有要求上级政府责令下级政府改正城市规划编制、审批、修改中的违规行为，《城乡规划法》并没有规定。