空间宪政中的城市规划法学议题

1．1．3　城市规划中的法学议题

城市化似乎是经济学问题或者是物质形态问题，而不是法学问题。但如果我们回顾中国2004年的嘉禾事件、2005年美国联邦最高法院的开罗诉新伦敦市政府的判例，我们就会发现，城市化进程伴随着城市空间的争夺与博弈。这就涉及利益调整的法学问题，以及资源配置的制度问题。为了说明城市规划中的法学议题，这里用一个“假想城”的例子加以解释。假设“假想城”是一个农耕时代约有1　000户居民的“城市”。在“假想城中”各家各户均有私有的土地与房产。这是一个平等的社会，土地由这1　000户居民平均所有，并从事同一种职业，如农业。在“假想城”中，各居民均是理性的与智慧的。这是城市化的最初状态。

随着城市化的进程、社会经济的发展，社会需求越来越多。该城市需要建设学校、公园、医院等公益性的项目，也要建设工厂、商场、住宅等私益性项目。这就涉及土地资源的配置。谁贡献出土地建公益性项目，谁的土地可以用来营利作私益性项目。作公益性项目的土地意味着可能被“社会”强制征收，且仅有合理补偿。但是，作私益性用途的用地不仅可以受到“私有产权不受侵犯”的保护，还可能通过市场获得高额的利润。除此之外，做工厂的用地还可能对其他用地造成影响。不同的制度会产生不同的使用方式，而最终的土地使用价值也是不同的。

随着城市化进程，该地区人口增加，这种矛盾会越演越烈。自然法可以很好地保护私有产权，侵权法也可以应对工厂的外在影响，要求工厂选址在很远的地方。然而，谁来维护城市化中的公共利益，诸如建设学校、公园和医院，谁又来协调将来住宅建在工厂周边的矛盾？为了应对这种状况，需要一种制度来规范，以形成有序的空间秩序。该制度可以指定甲的土地为学校、指定乙的土地为公园、指定丙的土地为商业、指定丁的土地为工厂。这就是一种土地使用的制度，而且这种土地利用安排被认为是公平、公正和正义的。随着人口的增加，新的一轮调整即将开始，土地使用的结构也将发生改变。

要建立一种公平、公正的土地使用制度不是一件简单的工作。“假想城”不仅矛盾众多，而且观念分歧。智者A认为，私有产权不得侵犯，私有财产的保护是首要任务。智者B说学校的建设关系到整个社会的发展，应优先考虑。智者C倡导土地的使用还是靠市场来调节吧。智者D提议，谁都不愿把土地拿出来做医院，还是采用强制手段。智者E建议，我们的环境还是要保护好的。智者F提醒道，我们不能太自利，还得考虑外乡人到我们这里的发展。由于众智者都无法说服别人，最后只得决定另找时间再议。

针对“假想城”的现象，必须在保护私有财产的前提下，设计出一种合理、公平、公正地配置土地资源的法律制度。最公平的配置土地资源使用的模式有两种：①各个公民或者利益体根据社会契约的精神，贡献出等比例的土地来发展公益事业，建设学校、公园、医院等公益性项目。然而，实际上是不可能将每个公民贡献出来的土地集中起来建设学校、公园、医院。②每个公民均将土地交由一个超然的机构来统筹学校、公园、医院、住宅、商业、工厂等的建设，或者贡献等比例的土地，或者贡献出与相应土地相当的价值由该机构统筹。实质上只能由政府充当该超然机构，征收等比例的土地，或者是相应土地的价值来完成公益性事业。然而，公共利益模糊性、公众参与的难题以及交易成本的存在使得现实情况十分复杂。

城市规划正是充当了规制土地使用的制度。为应对城市化带来的空间冲突，法律授权地方政府编制城市规划，并对发展进行控制。城市规划编制主要是依据城市发展的目标，对土地使用在空间上进行分类，各种用途的土地形成一个合理的结构。城市规划从编制到实施是一项巨大的社会系统工程。它涉及需要调整的社会关系非常广泛。大到城市的战略，以影响到城市中的每家每户；小到具体建筑的退让和一家一户的日照。城市规划一经公布实施，就对土地使用实施了规制。它既对单一土地的使用产生影响，同时对未来所有的土地使用的整体格局——城市产生影响。而城市规划的实施，又是一个持续不断的且充满变化的长期过程。

城市是人类发展的聚居地，城市规划所关注的范围与人的生存和发展具有很强的关联性。“土地规划还影响到了公众对诸多社会问题的关切，如对个人自由的保护、资源配置效率的最大化、环境保护、可担负得起的住房供给和种族平等对待上的消除，等等”（考默萨，2007）。而所有这些均涉及公民的基本权利，或者均涉及法律问题。这是一种对土地进行理性、有序、高效管理的工作，这种工作的“目标常为从属于公共利益、利他主义以及道德∕伦理原则相关的情感所覆盖”（Dear，2004）。城市规划的这种空间干预直接涉及人类社会的基本价值，诸如：平等、公平和正义等等。(www.xing528.com)

城市规划是一种具有价值取向的社会行动。“城市规划在实践中又表现为对资源的配置，涉及资源开发利用的价值判断和人们行为的规范”（赵民，2000）。因此，“规划一种信念，是一套意识形态——它是科学的，相信行动与结果存在着因果关系；它是乐观的，相信明天可以比今天好；它是积极的，相信在若干程度上未来是可以创造的”（梁鹤年，2004）。为实现此信念，城市规划的学科发展不仅仅局限在建筑学领域，经济学、社会学、政治学、公共管理学均为城市规划提供了“丰富的思想和学术源头”（梁鹤年，2004）。

由于城市规划充当了空间资源配置的制度，在所有的行政规划中，城市规划最为复杂，并引人入胜。在所有的行政规划中，也只有城市规划单独立法。这说明城市规划的复杂性，以及城市规划在社会生活中的重要性。在城市化背景下，从关注人的发展角度或者是基本权利的角度，有三个法学的基本问题或宪法性问题受到人们的关注：

（1）城市空间中公民权利的实现方式与城市资源的公平配置。公民的平等权利首先是进入城市的权利，其次是在城市中有机会实现其基本权利。在城市空间上，公民的权利实现必须以城市的发展为前提。在市场机制条件下，随着城市化的进程、城市结构的演变，人的权利和实现的进程与方式也发生改变。它涉及在城市空间中的宪法性权利如何实现，是否公平与公正。在有限资源约束下，与居住、就业、教育等公民基本权利相关的住房、就业、环境污染、学校，特别是外来人口的公民权的实现问题，在空间上的矛盾性更加突出。在此背景下，作为政府职能的城市规划在城市空间中公平、公正和有效地配置资源，促进城市发展的作用受到社会各界的广泛关注。

（2）如何应对城市空间的极化与社会正义。在进入城市后，公民是否平等地享有城市公共设施和基础设施的权利。目前城市化、市场化、经济全球一体化正推动着城市的快速发展。在新的条件下，城市问题的复杂性日益复杂。在城市空间中产生了极化现象，如空间贫困、空间隔离。在社会学的视野下，社会的极化产生的不平等是社会资源配置的不平等。而从法学角度则是公民权利在城市空间上实现的方式和过程的不平等。这些现象涉及公共设施和基础设施布局与供给的合理性问题，市民是否公平地得到享有绿地、学校、医院等公共设施，以及公共交通、道路、供水、排水等基础设施的机会。因而，人们对城市规划在实现城市空间中的正义抱有希望。

（3）城市规划对财产权的限制与保护。宪法与作为民法的物权法提出了保护合法的私有财产。城市规划在维护公共利益的前提下，如何保护私人财产权的问题已是无法回避的问题。2004年宪法提出保护合法的私人财产，2007年全国人大已批准物权法，这标志着规范社会主义市场经济的法律制度已基本确立。然而，作为控制和管理城市空间的重要手段的城市规划正面临新的挑战。邻避（Nimby）现象、对现有物权的未来性质调整、土地征收的依据，作为公法的城市规划对此应有回应。城市规划对财产权的限制是否有利于城市的公共利益最大化而对财产权的限制最小化，作为城市规划的正当性依据的公共利益如何体现，支持城市规划合法性的公众参与如何开展，以及城市规划采用什么方式干预与限制私有产权，是城市规划应当回应的问题。

如何发挥城市规划的作用，其结果是否是我们所希望的？如何看待这些问题，不能就空间论空间，也不能就权利论权利。城市规划研究的客体是土地和空间，但由于城市空间中的权利竞争与冲突，对此问题可以追问“谁的城市”、城市规划的目的与价值取向、“以人为本”还是“以物为本”等问题。从宪政的角度，可以对城市规划所涉及的空间权利实现方式、空间中的正义、财产权制度等议题加以探讨。面对中国巨大的社会工程——城市化，城市规划不能仅仅是物质空间形态的布局，更重要的是权利、权力、空间的相互关系，以实现人类的基本价值理念。城市规划法学议题的提出，要求对城市规划进行“法律改造”。城市规划所涉及的法学议题不仅是行政法问题，也是宪政问题。因此，城市规划应成为在城市化进程中的一种统一人们认识的价值体系，一种构建空间秩序的制度，一种指导人们行动的准则。