城市规划在空间宪政中的重要性

1．1．2　认识城市规划

城市化的意义重大，而塑造空间秩序的城市规划的作用则不言而喻。“美国城市规划的历史在很大程度上是城市化及由此带来的问题的历史”（利维，2003）。工业化与城市化产生了大量的城市问题，诸如人口拥挤、环境恶化、住宅紧张、交通拥挤，以及经济危机、内城衰退、社会混乱等多重问题，由此催生了人类干预城市发展的主张。为此，“城市规划用来控制和引导城市化过程，目的是改变城市化对人类的影响”（贝利，2008）。这表明城市规划并没有先于产权制度产生，而是应对城市化的一种社会行动或者制度安排。

规划是事前谋划的意思，也就是为了达到一定的目标，对未来的活动所做的安排、措施与步骤。规划作为一种工具广泛运用于社会生活的各个方面，例如经济发展规划、人口规划、立法规划等等。《中庸》里有句名言：“凡事预则立，不预则废”。这反映了古代重视事前的谋划。谋划城市，即城市规划古已有之。据周礼《考工记·匠人》的记载，“九经九纬”、“前朝后市”，形成以宫城为中心，里坊制为基础的规划模式，体现了奴隶制的等级制度和宗法礼教思想，《考工记》还规定了“都”、“王城”和“诸侯城”的三级城镇制度。但传统的城市规划重点是关注建筑群的功能和形态。

二次世界大战以后，城市规划成为了实现福利社会的重要工具。“城市与区域规划是一种系统的、颇具创造性的方法，人们用它来处理和解决城市、郊区、大都市，以及较大区域里所存在的社会、自然、经济等方面的问题”（Dear，2004）。城市规划通过划分功能区、确定土地使用方式来实现城市发展目标。虽然城市规划所研究的对象是城市空间和土地使用，但是现代城市规划不仅仅关注城市的物质形态，而且关注城市生活的各个方面。一般而言，城市规划是指为了实现一定时期内城市的发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。

许多学者对城市规划定义进行了研究，如刘飞（2007）、周国艳等（2010）。无论怎样定义城市规划，均有三个关键词：城市、目标、制度安排。从这三个关键词，我们可以提出三个问题：①城市规划作用于城市，所产生的结果是否是正义的？城市规划是强加于土地使用的制度安排。这种制度安排的结果是否符合原设定的目标或者城市土地的使用是否促进空间的正义。②城市规划中目标是谁的目标。如果将城市定义为某一阶层的城市或者多数人的城市，那么城市的目标也只能是某一阶层的城市或者多数人的城市。这与宪法中“公民是平等的”相矛盾。为此，谁的目标、谁来制定目标是编制城市规划的核心问题。③城市规划是一种什么样的制度安排？考默萨（2007）认为：“制度选择的变化决定着法律和权利的变化”。在城市化进程中，公民基本权利的实现，很大程度上取决于城市规划的制度设计。

在城市中，空间和土地是有限的，并且土地使用存在外在影响。因此，制定城市规划的目的，“是为了通过最大可能地利用社会有限资源的方式扩大人们的福利”（赛夫，2006）。从法律的角度，城市规划的制定过程就是对土地实施规制的过程。在城市规划产生前，土地可以自由使用。城市规划产生后，城市土地的使用必须依据城市规划。城市规划对城市土地实施控制后，土地业主可能因对周边开发的限制而获得利益，也可能因城市规划的限制而失去利益。这就导致城市规划与公民基本权利的紧张关系。此外，城市规划还会对社会经济发展产生其他效果。英国撒切尔夫人政府的环境大臣赫塞尔廷在英国皇家规划师学会讲演时曾说：“由于延误了给发展项目颁发批准书，成千上万的工作岗位长期被锁在规划部门的文件柜里”（泰勒，2006）。这意味着城市规划不仅影响经济发展，还影响公民的就业机会。(www.xing528.com)

在城市规划工作中，政府对私有产权实施了公共管理，使城市中一些人的利益增加，而可能导致另一些人的利益损失。从而城市规划是一项涉及利益平衡的综合性工作。城市规划作为一项预先配置资源的制度，具有三个重要特征：①城市规划是一项高度哲学化的工作。城市规划涉及城市中利益的调整，如何做好城市规划涉及价值观和方法论问题。例如，“以人为本”还是“以物为本”。②城市规划是高度政治化的活动（利维，2003）。城市规划的决策涉及公共资源的配置、公民利益的调整，决策时不仅采用法律的手段，而且采用政治的手段，诸如公众参与等形式。③城市规划是一项高度法律化的工作。城市规划涉及对私有产权的干预。“对私有财产管理权利的演变是现代城市规划的中心主题”（利维，2003）。

中国持续的快速城市化，对城市规划提出了多重挑战。①快速城市化的挑战：这不是一个简单的功能与布局可以解决的。关键是如何让数亿的农村人口有序地转化成城市人口，这包括职业的转化、社会的保障、可承受的住房制度。②市场经济的缺陷：市场是作为资源配置的重要手段。我们没有经历过西方自由市场经济所产生的众多问题，但市场机制的失效已经在城市中显现。城市规划如何在空间持续塑造中发挥作用。③资源的有限性：我国是人口大国，但资源有限，人均耕地仅为世界平均水平的三分之一。如何在有限的资源条件下平衡各方的利益，这是我们调控的难点。④经济全球化：经济全球化的结果是城市的直接竞争，而政府的效能则是竞争的关键。城市规划的效率成为应对经济全球化的目标之一。

长期以来，中国的城市规划在计划经济体制的环境下，侧重城市建设工程技术，而较少承担协调社会经济利益矛盾的职能。在城市发展过程中，城市规划与社会发展之间有着不可分割的内在联系。每当社会经济发生重大变革，以及由此而引起的城市结构的变化，必然会反映到城市规划的观念形态上来，从而更新城市规划观念。在此背景下，“城市规划的社会功能处在动态变化中”（杨保军，2006）。从计划经济时代的“国民经济计划的延续和深化”、“各项建设的综合部署”、再到市场经济过渡时期的“宏观调控的有效手段”，直至2005年建设部的《城市规划编制办法》提出“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。

目前城市化、市场化、经济全球一体化正推动着城市的快速发展。在新的条件下，城乡问题日益复杂。城市化引发的空间矛盾需要政府权力的介入，作为规范和塑造城市空间秩序的城市规划不能脱离社会经济的发展而独立存在。我们面临的发展条件是未来的难预测、公共利益的不确定性、信息的不对称性。作为控制和管理物权重要手段的城市规划正面临新的挑战。城市规划不仅是空间部署、公共政策，也是城市化进程中形成有序的空间秩序的社会规范。如何规范作为行政权力的城市规划应是法学关注的重要议题。

然而，在目前的社会经济转型的过程中城市规划存在着危机。“作为意识形态的城市规划将所有的社会问题都简单地看成是空间的问题，将所有的历史和意识的问题颠倒为空间的术语”（Lefebvre，1996；李志明，2009）。在城市规划法律体系方面，“就是通过权力机构将城市规划文本直接转化为法律形式，而由此酝酿着深刻的社会矛盾”（周剑云等，2006）。面对这种状况，如何支持基本权利的实现和规范政府的行政行为，以建立有序城市空间发展秩序，已经是作为调控城市发展的城市规划不能回避的问题。城市化产生的空间冲突和空间博弈迫切要求建立城市规划法律制度和相应的理论基础。因此，在城市化进程中，为未来发展设定发展目标的城市规划，面临的不仅仅是城市布局和美学功能，更重要的是如何实现公民的基本权利，以及相应的制度设计。