空间宪政城市规划：城市化与冲突分析

1．1．1　城市化与空间冲突

可以说，人类文明史就是一部城市化进程的历史。城市是人类文明的标志。社会经济发展与城市化相辅相成，相互推动。随着社会经济的发展，城市成为了人类社会的主要集聚方式，21世纪也将是城市化的世纪。城市化是随社会经济发展而出现的一种社会、经济在空间上的演化方式。城市化促进了人类社会的发展形态由分散型的乡村社会向集聚型的城市社会的转型。随着人口从乡村向城市的集聚，人类社会的生产方式、生活方式、资源利用、空间形态等方面都发生了很大的变化。

城市化推动了城市发展，改变了城市结构，并影响着社会关系和空间关系。城市化过程是一种空间占用的过程，也是一种社会的集体行动的过程。在城市化过程中，空间的生产、占有、配置是各利益体发展的基础，也是各利益体矛盾冲突的根源。为此，“空间生产成为矛盾的焦点”（孙江，2008）。有限的空间资源引发了各利益体的竞争与冲突。在城市化背景下，城市交通、住房、环境污染、基础设施配置等城市问题是在有限资源约束下，利益博弈在城市空间中的宏观表现。在市场经济的体制下，城市发展中利益主体的多元化，形成了空间利益博弈的格局。从博弈的角度看，城市结构是一种利益博弈的现实表现。城市化带来了城市结构的变迁，因而，城市化进程也是利益博弈的进程。

对中国而言，城市化意味着更多的农村人口进入城市。如果从改革开放开始计算，城市化将使得8亿农民进入城市。农村人口进入城市不是一个简单的空间分布问题，而是一个复杂的利益分配和权利实现的制度问题。宪法规定了公民的基本权利，而“权利需要将资源、机会和自由分配给具体的个人”（托马斯，2006）。宪法还规定了平等权利，城市空间资源的配置就应符合这一原则。因此，在城市化进程中，分配资源、机会和自由的制度设计成为实现公民基本权利和宪法原则的关键所在。

随着城市化的进程，城市成为实现公民权利的空间载体。空间中公民的基本权利首先是进入城市的权利，这是平等权利的体现。“将群体、阶级、个体从城市中排出，就是把他们从文明中排出，甚至是从社会中排出”（勒菲弗，2008）。1975年美国新泽西州最高法院在南伯灵顿县诉芒特劳雷尔镇案的判决中，提出了发展中的城镇有义务通过分区规划为中低收入阶层提供获得合适住房的机会。进入城市最基本是居住权利的实现，而最困难的则是中低阶层的人群。因此，芒特劳雷尔案的判决是肯定了中低收入阶层获得住房的机会，而实质上是肯定了公民进入城市的权利。进入城市的权利是公民平等权的体现。

随着社会经济持续快速发展，中国正在经历着一场大规模、高速度的城市化。2000年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾预言：中国的城市化运动将是给21世纪人类社会进程造成最深刻的影响的两大事件之一。2010年中央一号文件首次提出通过城镇化的发展方式，解决“三农问题”。这足以说明城市化对中国社会经济发展的意义。中国的城市化意义重大，但也面临巨大的难题。目前，中国有660多个城市，城市化比例达到50%左右。据预测，如果中国每年的城市化比例以1．0%的速度增长，每年约有1　000万以上的人口进入城市，那么到2020年城市个数将达到1　500个。若城市化水平达到70%以上，至少还有3亿～4亿人口进入城市。按照周伟林等学者（2010）的预测，还将会有5亿人口进入城市。中国的城市化将改变中国人口分布方式，也改变着城市的居住方式、就业方式、土地使用方式。

城市化以城市发展为前提，而城市发展则由一系列的土地开发组成。土地的开发在法学上具有多重性。例如，一个工厂的建设，意味着土地业主财产收益权的行使。对市民来说增加了就业机会，为潜在的就业者创造了获得其他权利的机会。对社会而言，增加了就业机会，就会获得社会的稳定。但是，该工厂还可能产生污染，影响周边的居住环境，损害周边居民的环境权益。城市的发展是由这样的一系列的事件组成。在城市中这样的事件数量巨大，影响广泛，而且改变了原有的空间关系。

中国目前正以城市人口年增长近1%的速度推进城市化进程。但仅有进入城市的权利是不够的，在城市空间中需要实现诸如居住权、教育权、就业权等权利。这些权利均需空间作为支撑。空间权利的缺失、空间反抗成为了城市化进程中的热点问题。“城市空间已经成为转型时期国家权力与社会权利发生冲突、斗争、妥协的场所”（李志明，2009）。城市发展带来的法律关系影响甚广，且十分复杂。目前，学界十分关注城市化进程中的两个相关联的基本问题：①农村人口如何进入城市；②城市中的征地拆迁问题。农村人口的基本权利的实现与财产权保护也正是宪法和宪政的核心问题。可是在空间中，这却是一个相互冲突和相互矛盾的问题。为了厘清城市空间中的法学问题，这里选择了三个视点进行分析。

视点一：农民工

农民工是中国城市化中的特殊利益群体，是中国城乡二元体制的产物。农民工一般指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员，但通常所说的农民工是指外出进入城市从事第二、三产业的离土又离乡的农村劳动力。据国家统计局等部门的统计显示，2004年外出务工的农民工数量为1．2亿，如果加上在本地乡镇企业就业的农民工，大约为2亿人（郑也夫，2009）。这仅是农民工的统计，若再加上家属和子女，人数更多。这是中国城市化进程中的一个庞大的群体。(www.xing528.com)

然而，这一群体在城市中仅有5%有自购房，60%租用诸如城中村的房屋，30%住在企业在工作场所提供的宿舍（郑也夫，2009）。这仅反映出农民工在城市中的居住状况。农民工的不公正待遇还表现在就业机会、子女受教育机会、社会福利的享受等方面。这说明农民工在城市并没有占有与基本权利相应的空间资源和发展机会。对于这种城市对农民工半开放或者是半容纳的状态，郑也夫称之为“歧视”（郑也夫，2009）。在城市化初期，中国的二元体制在城市发展与社会稳定方面起到积极的作用。但是，随着城市化进程，农民工如何“进入”城市的问题，正引发社会的思考。

视点二：城市结构的演变

城市化是人口与产业向城市集中的过程。这个过程既有看得见的诸如城市形态等实体变化，也有社会结构、生活方式等方面的无形转变。城市结构是一定时期内，城市各组成要素特征及其组成关系的总和。由于城市的各组成要素均使用空间与土地，或者是城市各要素的活动均会反映到空间上来，城市的土地利用结构和功能结构成为城市的主要结构。衡量城市土地利用结构的三个基本指标为密度、规模和功能的分区。城市化改变了人口的分布，改变了城市的结构与形态。城市化带来的最明显的变化就是城市景观的演变。小城市成长为大城市，大城市的中心区被高层建筑所取代。农村转化为城市，小城市演变为大城市，其主要特征为：①密度：人口密度与土地开发强度增大；②规模：人口与用地规模扩大；③功能：各组成要素功能的分化、集聚与多样化。

从社会学角度，城市结构的变迁是由于“侵入”与“接替”引发的渐进过程。麦肯奇（张鸿雁，2000）分析了引起侵入的六个原因：①交通形式与路线的变化；②环境与土地使用方式的变化；③公共设施建设产生的吸引力和排斥力；④工业的产生与转型；⑤收入的重新分配；⑥固定资产的引入。城市结构改变的过程是资源重新配置的过程，也是权利重组形成新的权利结构的过程。老的权利结构被打破，新的权利结构在建立。城市结构的演变就是城市权利结构更新的过程。城市的快速更新改变了原有的社会网络，形成了新的人口和产业的分布结构。城市结构的改变引发了诸如发展机会公平、城市设施的享用公平、社会隔离、环境影响等诸多法律问题。

视点三：征地拆迁现象

当城市土地“侵入”与“接替”时，城市空间的竞争开始了，财产权的保护与城市发展的矛盾开始了。城市发展是以土地的开发为前提，而土地开发首先触及的就是城市房屋拆迁、土地征收。这也是嘉禾事件、开罗诉新伦敦市政府（Kelo vs．New London）的焦点问题。随着中国城市化的快速推进，与城市开发相关的问题引发了人们的法学思考。湖南嘉禾事件、广东小谷围艺术村（刘飞，2007）与征地拆迁相联系，而厦门PX项目、北京六里屯垃圾焚烧场项目、上海磁悬浮项目（赵绘宇，2008）则与环境保护相关联。这些建设项目均涉及空间的“侵入”与“接替”，也都引发了人们的广泛参与。

城市化带来了城市结构的变迁，诸如密度的增大、规模增加和功能的分化。从微观的角度分析，是城市土地“侵入”与“接替”。从产权的角度看，是产权集中或者是分散的过程，也就是“小”产权集中成为“大”产权，或者是“大”产权划分为“小”产权。这些变化改变了土地使用的主体、类型、方式。在此过程中，财产权如何保护成为结构变迁的核心问题。宪法中的财产权是公民所享有的，也是国家权力不能以不当行为所侵害的一种权利。它直接反映公民与国家权力之间在宪法秩序中的关系。在城市化进程中，征地拆迁是一个必然的过程，关键是如何规范这一过程。

这三个视点折射出城市化进程中空间冲突的三个宪政的和法律的基本问题：①若进入城市是一种权利，则引入公民进入城市权利的概念。它表明在城市化进程中公民的平等权利，并引领着外来人口如何进入城市。②城市结构的变迁如何适应城市化的进程，有限空间资源如何承接城市的蔓延。而城市结构变迁的合理性、公平性则关系到公民在城市中如何公平地享受城市及其公共服务。③城市结构的变迁与公民的权利关系，城市空间的变迁与财产权制度，财产制度如何适应城市化的进程。这三个问题的核心实质是如何配置资源，如何形成有序的空间秩序，以保障各利益体的基本权利。城市化正改变城市的空间结构，也改变着空间中公民权利的配置和结构，从而引发空间的博弈与权利的冲突。