议会组织类型及构成：深度探析人大的监督权

这一部分介绍议会的类型和组织机构，使读者对其有一个基本的了解，从而能够对人民代表大会有一个更清晰的认识。

在当代西方国家，虽然议会事实上都处于守势，但从宪政的角度来说，各国议会的地位和作用仍存在很大的差别。这种差别不仅仅存在于宪法条文上，而且实际影响着国家的政治体制和政治生活。

从总体上说，西方国家议会职能模式基本上是和其政体模式相一致的，具体来说包括:

一、三权分立的美国模式

三权分立模式以美国、委内瑞拉等国家为代表。该模式的特点是:①议会、政府、司法机关三者完全分离。议会中的各种立法提案都由议员提出，在形式上政府不能向议会提出法律案或预算案，议会成员不得同时兼任政府职务。②政府成员只向总统负政治上的责任，不向议会负连带责任，但总统却向国民负政治上的责任。议会不能对总统投不信任票，总统亦无权解散议会。这种典型的“三权分立”的政治制度，其理论渊源可上溯到西方启蒙时期思想家洛克( John Locke)，他在所著的《政府论》中把国家权力分为立法权、执行权和联盟权。他认为议会是掌握国家立法权的机关，政府是掌握执行权的机关。他主张君主制国家中执行权应该属于国王，由国王任命大臣、法官以及其他公职人员并指导他们执行法律;联盟权也应该由国王行使。同时，他还强调立法权与执行权的分离，认为同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要窃取权力。孟德斯鸠发展和完善了洛克的分权学说。他认为，国家权力可以分为立法、行政和司法三种，这三种权力应该分别由不同的人或机关掌握，这样才能确保权力不腐败，保障人民的权力正确地行使。由于其能适应资产阶级反对封建专制制度的要求，所以在近代分权学说问世后，为资产阶级国家的宪法所普遍采用。

二、以行政为重点的法国模式

根据法国1946年宪法，法国是一个议会共和制国家，议会是三权的中心，即立法权受宪法的限制，行政权同司法权受法律和立法权的限制。现行宪法改变了原来的体制，使得总统的权力得到了加强，议会的权力遭到了削弱，从而把分权与制衡的权力重心由立法转移到行政。根据现行法国宪法规定，总统是以仲裁人和保证人的地位行使国家权力的。他不仅有权任命并领导政府，而且还有权在法定的期限之内要求议会重新审议其最后通过的法案，议会不得拒绝;总统有权就一切涉及公共权力组织的法律草案提交公民复决;总统有权以命令宣布议会特别会议的召开和闭会。他在很大程度上控制着议会的立法权。俄罗斯的议会组织类型也属于法国模式。

三、以议会为重点的英国模式

该模式在英国、日本、德国、澳大利亚等国实行。这些国家的宪法明确规定，议会为最高国家权力机关，其地位居于行政和司法之上。这一模式是基于“议会是人民选出的代表，是人民的直接代言人，应当享有国家主权”，即所谓的“议会主权论”。因此，议会除了履行立法职能外，还应代表人民领导和监督政府。如现行《日本宪法》( 1947年实施)第41条明确规定，国会是国家最高权力机关，是国家唯一的立法机关。其含义是，不仅国家立法权由国会独自掌握，而且行政机关和司法机关也必须根据宪法的规定，以国会的意志为指导，来组织建设并分别行使其所应有的行政权和司法权。另外，不仅内阁的成立与存续必须依据国会的意志，而且内阁的财政预算，对外签订条约等也必须经国会认可;作为司法机关也同样要受到国会的控制。英国是一个实行不成文宪法的国家，议会的职能虽然没有明确的成文的法律规定，但议会内阁制的传统一直延续下来，内阁首相由议会中多数党的领袖担任，内阁成员由首相从议员中遴选产生。内阁亦对议会负连带责任，此即所谓责任内阁制。根据责任内阁制的原则，内阁必须得到议会的信任和支持，如果议会拒绝通过政府有关重要政策的议案、财政案，或通过了对内阁的“不信任案”，则内阁就应集体辞职。如果内阁拒绝辞职，则应提请英王下令解散议会下院，接着进行提前大选。如大选后原执政党仍占多数，内阁就可以继续留任，反之则必须辞职。但由于英国执政党议员通常都控制着议会下院的多数席位，在执政党议员不发生反戈的情况下，议会下院就很少通过政府的“不信任案”。

四、以议会为核心的瑞士模式

在英国模式下，政府虽然必须服从议会，但政府仍可在一定程度上反抗和制衡议会。但在瑞士模式下，政府则绝对服从议会。瑞士的中央最高行政机关为联邦委员会，由7名委员组成，分任7个部的部长。联邦委员会的委员都是由议会上下两院联席会议选举出来的。他们虽可以随时出席议会参加讨论，也可提出法律案于议会，但不能参加议会的表决，而且凡议会所决定的政策，他们都得服从，凡议会所通过的法律案，他们都得执行;他们对于议会所决议的法律不能要求议会复议，更不能因与议会政见不同而解散议会。以致有人提出，瑞士的行政机关更像是议会的一个委员会。

正是瑞士、英国模式中议会、行政这种密不可分的关系，故而有许多人将其称为“议行合一”的政治制度。其实，这种所谓“议行合一”与马克思主义理论及社会主义实践中的“议行合一”有着本质的区别。首先，二者体现了不同的阶级本质;其次，从技术方面来说，社会主义国家的“议行合一”才是真实的。在社会主义国家，代议机关在宪法上可以说具有至高无上的地位，一切其他国家机关包括行政机关和司法机关均受它领导，对它负责并向它报告工作。而在英、日等资本主义国家，议会只是对政府具有一定的控制权，而非领导权;同时，议会并不具有对国家司法机关的任何领导或控制能力。还应当指出的是，尽管西方各国代议机关存在上述四种模式的区别，但从总体特征来看，他们都是实行分权与制衡体制，只是表现形式和程度有所不同。

在议会的结构方面，一般多是采取一院制或两院制的构成形式。所谓一院制就是指议会由一个单一机构统一行使议会职权。而两院制则是议会由两个独立并行的机构组成，它们通常以不同的方式产生，分别开会行使议会职权。而根据材料统计，世界上186个有议会的国家和地区中，采用一院制的国家和地区有115个，而采用两院制的国家和地区有71个，分别占61. 8%和 38. 2%。^[2]

在议会选举制度上，凡实行一院制的议会和实行两院制的议会的下院或众议院，一般都按照普遍、平等、直接原则，通过直接选举产生。大部分实行两院制议会国家的上院或参议院也由直接选举产生，其产生方式主要有以下几种:(www.xing528.com)

(一)直接选举

在70多个实行两院制的议会中，有超过20个国家议会的上院全部或部分议员是由直接选举产生的。如美国、日本等国的参议院都是直接选举产生的。

(二)多种形式的间接选举

在70多个实行两院制的议会中，约20个国家议会全部或部分议员由间接选举产生，如荷兰、阿根廷、奥地利、法国等。

(三)州立法议会推派或选举

这种类型实际上属于地方选举或决定本地的上议院议员。如马来西亚、印度、德国等。

(四)任命或指定

至少有15个国家的议院上院由任命产生，约有10个国家的议会上院是部分由任命产生。比如加拿大参议院议员由总督任命，任职终生。

(五)世袭

个别国家有世袭议员，如英国上议院就是由各种贵族组成，世袭贵族只要年满21周岁，即成为上议院议员。

而在议会的内部组织方面，由于议会是一个代议机构、民主机构，任何个人都不能行使议会职权。而议会的运转需要大量的日常工作，日常工作需要主持，这就有了议会的领导机构。在实行个人领导制的议会，就是议长、副议长主持议会日常事务。而集体领导制则主要指设立议会会议、主席团或议会执行局等机构，由他们处理议会日常任务。而随着国家和社会事务日益繁杂，使议会职能加强并日趋复杂化、专业化。这种情况促使议会委员会制度建立并发展，而委员会的建立和发展，表明议会的主要活动由议会转移到各种委员会，议会的大量工作是在委员会中进行的。此外，在议会活动中，还存在议会党团，所谓议会党团就是由议会中属于同一政党的议员组成的，以统一本党议员在议会中的行动为目的的政党集团。在现实的议会政治中，在内阁制国家，议会党团的作用较大，特别是占有议会多数席位的执政党，党的领袖凭借它来控制整个议会。在多党制国家，各政党往往通过议会党团同其他政党的议会党团纵横捭阖，决定进退，影响整个政局。

以上所述，就是西方国家议会组织的类型和构成。