人民代表大会制度的前苏联经验及其对人大监督权的借鉴

刘少奇强调，为了推进社会主义民主，必须加强各级人大对各级政府的监督。他指出:“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定。我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”^[8]刘少奇进一步指出:“我国的全国人民代表大会完全统一地行使国家的最高权力，而我们的国家行政机关，从国务院到地方各级人民委员会，都由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会这样的国家权力机关产生，受它们的监督，并可以由它们罢免。”^[9]他强调，依法罢免人民代表大会或者政府工作人员，是人民很重要的一项权力，在必要的时候应当予以实施。在这方面需要多加宣传，以教育人民行使自己的这种权力。^[10]

邓小平同志在20世纪50年代指出，我们的国家政权属于人民，全体人民都有权力选派自己的代表去管理国家的事务，而人民自己则有权力通过人民代表大会和其他各种机会去经常监督国家机关的工作。^[11]他认为，人民代表大会制度真实地反映出我国现实生活中的政治关系，具有最广泛的人民性，它能够切实地保障全体人民的利益。^[12]他主张，为了健全国家的民主生活，应当使人民代表大会成为充分反映人民意见和要求、开展批评和争论的讲坛。^[13]

十一届三中全会以后，邓小平同志作为我们党第二代领导集体的核心，把马克思主义的普遍真理同当代中国的实际相结合，创立了建设有中国特色社会主义的理论。他从这一理论的基本原则出发，指出“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度”^[14]。邓小平多次强调，中国有自己的特点，我们只能按中国的实际办事，外国的经验可以借鉴，但不能照搬。^[15]我们还是搞民主集中制的人民代表大会制度，西方的两院制不能搞，西方的多党制不能搞。邓小平特别指出:“中国人民今天所需要的民主，只能是社会主义民主或称人民民主，而不是资产阶级的个人主义的民主。……我们实行的民主集中制。这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”^[16]

第二节　人民代表大会制度的实践基础

在人民代表大会制度的产生过程中，在理论上是马克思的政权建设的理论，而在实践上正如同马克思主义的发展，主要先是由前苏联来完成的，虽然说巴黎公社对人类历史有积极的意义甚至伟大的贡献，但是真正对人类历史有深刻影响的尤其是对我国人大制度有直接影响的是前苏联的苏维埃制度。

苏维埃一词，是俄文“Советы”的汉语音译，即“代表会议”或“会议”。前苏联的苏维埃制度的政治基础是俄国劳动人民在反对沙皇专制统治的革命斗争过程中创造出来的政权组织形式。1917年俄国二月革命后，工人、农民和士兵建立的各种苏维埃组织广泛发展。为适应革命形势，1917年6月，全俄苏维埃在彼得格勒举行第一次代表大会，使得苏维埃从过去独立、分散的群众组织变成全国性的统一组织。1917年11月7日，俄国十月革命爆发，在胜利当天下午召开的全俄苏维埃第二次代表大会上通过了列宁起草的《告工人、士兵与农民书》和土地法令、和平法令，宣布全部政权归工农兵代表苏维埃，标志着苏维埃成为正式的国家权力机关。1918年通过了全俄的第一部宪法，正式确立了十月革命所建立的苏维埃代表大会的政权形式，该宪法明确规定了俄国的政治体制是:全俄苏维埃代表大会为国家最高权力机关，它有权修改宪法和制定法律，决定内政外交、战争与和平、经济政策、预算赋税、公债、关贸、货币、度量衡、行政区划、领土等一系列重大的方针、政策、原则，并且还有任免人民委员会成员的职责。宪法还规定，苏维埃代表大会每两年至少举行两次，大会由工农兵和哥萨克的代表来组成。此后在1922年苏联正式成立后，苏维埃代表大会又成为全苏的最高权力机构。而在这其中由联盟苏维埃和民族苏维埃所组成的苏联中央执行委员会在代表大会闭会期间成为国家的最高权力机关，苏联中央执行委员会主席团在苏联中央执行委员会闭会期间为苏联的最高立法、执行和指挥机关。而在苏联中央执行委员会下设最高法院，负责法律解释，司法审查，解决加盟共和国纠纷，审查高级公职人员的案件。此外，加盟共和国也与中央相应设立苏维埃代表大会及中央执行委员会，中央执行委员会组织自己的执行机关人民委员会。

而在前苏联1936年宪法颁行后，整个苏维埃制度又有所调整。第一，前苏联的最高权力机关撤销了中央执行委员会，其机关的名称由原来的“联盟苏维埃代表大会”改为了“苏联最高苏维埃”。绝大部分的权力都是由苏维埃主席团来行使。最高苏维埃是唯一的立法机关。第二，在选举制度方面，它改变了过去选举制度的“阶级原则”、“不平等比例原则”。遵循的是普遍的、平等的、直接的和无记名投票的社会主义民主选举原则。第三，政府的名称由人民委员会改为部长会议。第四，将检察机关从最高法院中独立出来，最高检察机关负责对所有部门所有公职人员以及公民遵守法律的情况行使检察权，是法律监督机构。第五，这次宪法还明确划分了两个级别的苏维埃，即中央一级的苏维埃和地方一级的苏维埃。其中中央一级的苏维埃包括全苏联、加盟共和国和自治共和国的苏维埃，而地方级的苏维埃包括边疆区、省以下的各级苏维埃。加盟共和国和自治共和国的苏维埃设立最高苏维埃主席团，政府为部长会议，这和苏联最高苏维埃是一致的，而地方苏维埃是由劳动者代表苏维埃选出执行委员会来管理行政事务，因为边疆区、省、自治省、州、区、市、村各级的劳动者代表苏维埃是国家的权力机关，是议行合一的政权机关。

正是在这些方面的探索，为我们国家的人民代表大会制度提供了宝贵的经验。当然前苏联在政权组织形式建设的过程当中也存在着不少问题，这使得它除了提供成功建设的经验外也提供了一些反面教材。

第三节　人民代表大会制度的法律基础

一、民主集中制体现和包含了人大的监督

我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。《宪法》第2条第2款规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这表明，我国的政权组织形式是人民代表大会制度。总的来说，人民代表大会制度的基本内容就是:国家权力机关是由人民代表选举组成的各级人民代表大会，通过人民代表大会组织国家机构，行使国家权力。新中国成立后，毛泽东提出的民主集中制原则被之后颁布的宪法相继确认，成为人民代表大会制度的组织原则。根据《宪法》第3条的规定，我们可以看出民主集中制原则的具体表现:第一，在国家机关与人民的关系上，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这表明，建立国家权力机关的前提和基础是民主的实现，这是民主集中制民主方面的体现。第二，在国家权力机关与其他国家机关的关系上，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”其他国家机关由国家权力机关产生，这体现了民主集中制的民主方面;其他国家机关对权力机关负责，受其监督，又体现了民主集中制的集中方面。第三，在中央和地方国家机关职权的划分上，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这既有利于中央权力的集中统一，体现了民主集中制的集中方面，又充分发挥地方的积极性，体现了民主的一面。总之，人大的监督职能在民主集中制里体现得比较充分。

二、人大监督是国家权力机关的属性

我国宪法规定，人民代表大会是国家权力机关，全国人大是最高国家权力机关，地方各级人大是地方国家权力机关。第一，人民代表大会的权力来自人民的委托。在我国，人民是国家的主人，人民享有国家权力，但是人民并不直接行使国家权力，而是通过选举人民的代表，把国家权力委托给由人民代表组成的人民代表大会行使。第二，人民代表大会独自掌握国家权力，是国家权力集中的唯一机关。法律的制定和通过、国家意志的实现都是人民代表大会的权力。但是，人民代表大会的各种权力并不独立行使，也不可能独立行使，将部分权力委托与授权给其他国家机关行使。国家行政机关、审判机关和检察机关分别行使国家行政权、审判权和检察权，它们由人民代表大会产生，所行使的权力来自人民代表大会的委托。从组织上看，它们与人民代表大会的关系是产生和被产生的关系;从权力上看，是委托和被委托的关系。由此可知，人民代表大会将权力委托给其他国家机关行使之后，对权力实施监督是有必要的，更是有利的。“正是因为民主权力行使的这种间接性、委托性，决定了权力制约的必要性和可能性。”^[17]所以说，“实施监督乃是人民代表大会这一国家权力机关所固有的职能。”^[18]当然，还有很多的法律都对人大的监督权进行了直接或者间接的规定。比如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，《立法法》，《全国人民代表大会组织法》，1954年、1975年及1978年《宪法》，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律文件从各个角度、各个方面规定了人大的监督职权，规范了人大的监督行为，是人大监督职权直接的法律依据。

第四节　人民代表大会制度对前苏联的经验借鉴

前苏联的苏维埃作为一种新型的政权组织形式，对社会主义国家，特别是对我国的政权建设产生了十分重要的影响。但是，这种政权组织形式并没有真正发挥它的作用。特别是斯大林时期，个人专断独裁，党内民主和人民民主荡然无存。苏维埃变得徒有虚名，这值得我们深思。同样，在选举制度方面，布尔什维克党实际上直接委任干部，使得前苏联宪法规定的选举制度在实际上流于形式，这些问题在我们国家同样存在，也值得我们深思。当然必须指出苏维埃制度虽然在斯大林模式下存在许多弊端，但前苏联作为最早的社会主义大国，其许多成就值得我们借鉴和延续。那么前苏联的苏维埃制度在哪些方面对我国的人民代表大会制度具有指导意义呢?

一、列宁的苏维埃制度建设思想深化了对社会主义国家政体的认识

马克思和恩格斯提出在社会主义国家应该实行的是民主制，要坚决否定独裁。因此，列宁在马克思、恩格斯的思想基础之上，结合前苏联国情进一步深化了对社会主义国家的政体的认识。首先，列宁认识到应该正确处理法律、党和政权三者之间的关系，这是马克思、恩格斯没有具体阐述的方面。列宁认为，党和政权的关系是，无产阶级是社会主义国家的领导核心，并且认为这是一条应该长期坚持的路线，不可动摇。对于党和国家的关系而言，二者不可混同，应在思想上树立党政分离的意识，这是列宁在具体实践中得出的真知，要区分党的任务、职权和国家的任务、职权。党是对整个国家机关的工作进行总的领导，而不是具体实践，更不是频繁干预。在党、法律、国家三者关系中，法律应该放在最高位置，其他权力不能凌驾其上，而党应该在宪法范围内实施领导。但是，由于各种原因，列宁的种种思想并未真正地付诸实践。这三者关系的处理，为人民代表的职权明晰和权力运行提供了依据。其次，对于国家的管理，列宁结合了马克思倾向的个人管理制和集体管理制。在十月革命后，管理形式主要倾向于集体管理制，但是这种管理制度在具体实践中的问题越来越严重，导致了一系列的问题。由此，列宁开始思考如何解决这些问题，所以提出了采用集体管理制和个人管理制相结合的方式来管理国家。这种制度的优点是能够具体问题具体分析，避免了一刀切的思想。列宁草拟了在苏维埃机关管理工作中个人负责制文件，以及人民委员会和劳动国防委员会的工作职责。列宁的这些举措并没有忽略集体管理制，相反，他充分发挥广大农民工人在国家事务中的参与权利，保障他们在具体事务中成为管理者的权利。这些理念对人民代表大会制度无论从产生还是发展都有一定的指导意义，并且真正确立了人民是国家主人的思想。最后，列宁注重在体制上保障人民群众对国家权力的监督。这种监督的保障，从另外一个侧面来说，可以认为是列宁在前苏联当时实行任命制的制度之下发现政治中潜伏着危险而提出来的，当时苏联的任命制导致了无产阶级先进阶层的管理代替了劳动者自治。列宁建立的这种权力的监督机制的核心同样是人民监督，也正因为如此，列宁才把这种权力监督转为在体制上的监督。这与人民代表大会制度中的人大监督权能是一致的，也为人民代表大会具体职能的确定起到了重要的指导作用。

二、列宁的苏维埃制度建设思想对我国人民代表大会制度的意义

列宁苏维埃制度建设思想探索了苏俄民主制度建设的规律，为我国社会主义政治建设提供了宝贵经验。与我国相同的是，苏维埃政权也是建立在落后的经济文化和社会主义政治发展不健全的基础之上的，因此，从这个角度来说，对我国的人民代表大会制度意义重大。首先，列宁在苏维埃共和国的建设中，始终把人民当家做主作为制度建设的出发点，以人民的利益为落脚点，这样的工作方法本身就是人民群众认同和支持的。其次，列宁敢于面对刚刚建立不久的苏维埃政权的诸多缺点和漏洞，并且在群众对苏维埃政权产生怀疑的时候，仍能够坚持完善政权内部组织建设，加强民主监督，实行党政分开，从而渐渐取得了群众的信任。列宁对苏维埃民主制度的探索可以为我国的人民民主制度，特别是人民代表大会制度提供借鉴，即要以人民认可、并从内心深处支持为原则，实行真正的民主。再次，要认识到具体国情的现实性和具体举措的现实性。在民主意识低下、内外交困的俄国，认清国情是一切工作的前提。所以在这种环境下，列宁注重民主制度的可操作性和政治建设的合理性。对于我国而言，充分认识国情，才是人大监督职权发挥积极作用的基础，切不可不切实际。最后，苏维埃制度告诉我们一定要走一条直接民主和间接民主相结合的道路，并处理好民主和集中的关系。同时，既要强调党的领导权的发挥，又要注重人民监督和人民参与的实现。监督权的直接和间接的结合是有效发挥人民民主专政优势的重要方法。

【注释】
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[1]高冰:“论人民代表大会制度的理论基础”，载《现代商贸工业》2011年第16期。

[2]《马克思恩格斯全集》(第22卷)，人民出版社1965年版，第542页。

[3]《马克思恩格斯全集》(第17卷)，人民出版社1965年版，第542页。

[4]《毛泽东选集》，人民出版社1964年版，第638页。

[5]《毛泽东选集》，人民出版社1964年版，第958页。

[6]薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》(上卷)，中共中央党校出版社1991年版，第157页。

[7]《彭真文选( 1941～1990年)》，人民出版社1991年版，第223页。

[8]《刘少奇选集》(下卷)，人民出版社1985年版，第157页。

[9]《刘少奇选集》(下卷)，人民出版社1985年版，第157页。

[10]《刘少奇选集》(下卷)，人民出版社1985年版，第174页。

[11]《民政工作手册》(第5辑)，第24页。

[12]《民政工作手册》(第5辑)，第28页。

[13]《邓小平文选》(第1卷)，人民出版社1993年版，第211～212页。

[14]《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第240页。

[15]《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第229页。

[16]《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1993年版，第161页。

[17]李龙:《依法治国——邓小平法制思想研究》，江西人民出版社1998年版，第218页。

[18]张炜:《人民代表大会监督职能研究》，中国法制出版社1996年版，第8页。