我国行业协会管理体制的各地创新

传统的行业协会管理体制虽然有其存在的必要性和积极作用，但这种制度安排首先是出于满足政府部门的管理需要和规避相关风险的需要而设置的，并不是以促进行业协会的发展为目标，不仅影响了体制内生成的行业协会向独立自主的地位转变，也影响了民间自发成立的行业协会的行政合法性的取得，因而造成了行业协会发展滞后、组织能力建设不完善，甚至阻碍行业发展等问题。2002年后，以上海、温州、广东、深圳等为代表的一些地方政府对当地的行业协会管理体制进行了大胆改革，形成了三类创新体制。

（一）三重管理体制

三重管理体制的创新之处在于：在特定的时期内，为了促进行业协会的发展，成立临时性的专门政府机构（行业协会促进部门），负责统筹行业协会发展事宜。新成立的行业协会如果找不到业务主管单位的话，可以找这些政府机构作为自己的业务主管单位（见表2－1）。上海的协调模式是这一创新体制的典型代表；北京、深圳和天津三地也进行了类似的改革。

表2－1　双重管理体制→三重管理体制

1.上海的协调模式

上海的协调模式肇始于2002年。2002年1月，在坚持双重管理体制的原则下，上海市成立了市行业协会发展署，负责统筹全市行业协会、市场中介的发展规划，制定改革措施的方针政策，协调政府、协会、市场中介之间的关系，并承担部分行业协会、市场中介的管理事务。行业协会发展署的成立为那些想要成立行业协会却又受制于制度条件而无法成立的协会如交叉行业，提供了一种便捷的渠道，即可以作为这些协会的业务主管单位。2004年6月，上海市在原行业协会发展署的基础上成立了社会服务局，与2003年8月成立的中共上海市社会工作委员会合署办公，是市政府为新经济组织和新社会组织（简称两新组织）发展提供公共服务的综合协调机构。作为市场经济中的重要中介组织，行业协会的管理也纳入到两新组织的管理中^[16]，由社会服务局社团^[17]管理处承担关于行业协会的管理职能。

上海的改革将行业协会管理体制从原来的登记管理机关和业务主管单位的双重管理模式，转变成了登记机关、行业业务主管部门和协会业务主管部门的三重管理模式（见图2－2），具体内容如下：将业务主管部门承担的行业业务指导和行业协会业务管理两项职能分开，业务主管部门继续承担行业业务指导职能，社会服务局则承担行业协会业务管理职能，如人事管理、党的建设、思想政治工作、业务活动等。登记管理部门负责对行业协会的登记管理和年检；业务管理部门负责对行业协会的业务指导和监督；社会服务局负责统筹全市行业协会的发展规划，制定改革方案和有关政策，协调行业协会与政府、市场和其他协会之间的关系，承担部分行业协会必须的行政管理事务，统一承担行业协会的初审事宜^[18]。

图2－2　上海的协调模式

这个新体制表面上构成了民政部门、业务主管单位和社会服务局的三重管理，但实质上，社会服务局既帮助行业协会寻找业务主管单位，又协调协会与政府部门之间的关系，所以行业协会实际上只需面对社会服务局一个部门。因此，该模式削弱了业务主管单位的权力，既实现了行业协会与业务主管部门的相对分离，松动了两者之间的关系，又明确划分了政府部门的职责，形成政府管理的合力。

2.北京、深圳和天津的类似改革

与此同时，北京、深圳和天津三地进行了与上海类似的改革。2003年，北京市成立了北京市行业协会和市场中介发展办公室，主要职责是：统筹研究制定全市行业协会的发展规划和促进发展的政策；做好政府部门与行业协会的协调沟通工作；承担行业协会的业务主管单位职责；负责培育新型行业协会，推动现有行业协会的改革与发展；依法监管、考评和规范行业协会的活动；推进和规范行业协会的自律管理。2004年6月22日，深圳市政府新设立了行业协会服务署，统筹协调全市行业协会改革发展，集中行使分散在原行业协会各业务主管单位对行业协会的行政管理权。天津市于2005年成立行业协会脱钩办公室；同年6月，市政府颁布《行业协会管理办法》和《行业协会与行政机关脱钩的实施意见》；7月14日，召开行业协会与行政机关脱钩工作动员会，宣布成立行业协会与行政机关脱钩工作办公室。与上海的行业协会发展署相同，上述三地的改革都新设立了一个机构，实际上也是一种三重管理体制。

新设立的行业协会促进部门，其优势在于：第一，行业协会业务管理职能从业务管理部门无所不包的权力体系中划分出来，交给了一个专门的行业协会促进部门。与原有体制相比，协会促进部门具有明确的职能，更侧重协会本身的管理，可以集中精力促进行业协会的发展，制定并落实相关法规和发展政策。第二，行业协会促进部门作为一个单独的综合部门，作为协会与政府之间的联络员，其立场比较中立，且具有一定的行政权力和资源，能够有效地协调各方面的关系，促进政会关系趋于合理化。第三，行业协会促进部门可以作为新成立协会的业务主管部门，为一些符合市场内生需求但苦于找不到业务挂靠单位的组织提供了发展机会，使行业协会得到了快速发展。

但是，新成立的机构也带来了一些弊端。首先，行业协会在原有的双重管理下又多了一个“婆婆”，造成了多头管理，且政府仍具有较强势的主导地位，这并不符合市场经济的发展要求，势必会增加协会的交易成本。其次，从各地的后续改革措施来看，行业协会促进部门往往是作为一个过渡性机构而存在，达到改革的目的后，就会归并或撤销，从而影响政策的连续性，同时也增加了改革成本。

（二）新双重管理体制

新双重管理体制的创新点在于：通过转换或变更机构的形式，将业务主管单位部分或全部职能承接给边缘政府部门。承接部门包括两类：人民团体（工商联）和官方发起的社团法人（工经联）（见表2－2）。温州的统一业务主管单位模式和鞍山的协会管协会模式是新双重管理体制的典型代表。

表2－2　双重管理体制→新双重管理体制

1.温州的统一模式

工商联是中国共产党领导下的、由中国工商界组成的人民团体和民间商会。2001年颁布的《温州市行业协会管理办法》破例授权温州市工商联可以作为业务主管单位，要求工商联积极组建和发展行业协会，并对已建立的行业协会加强指导、管理和监督。然而，在有关地方政府能否授权工商联作为行业协会的业务主管单位的问题上，相关政策出现了分歧。民政部于2000年2月颁布《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》，并未授权工商联可以作为社团的业务主管单位，而2002年新通过的《中国工商联章程》明确自己可以作为行业协会或商会的业务主管单位。在此情况下，温州市政府和工商联始终在为争取工商联作为业务主管单位的资格而努力。2006年1月，在温州市政协八届会议上，温州工商联提出《关于再次要求授权市工商联为市级行业协会商会业务主管单位的团体提案》。2006年9月，《温州市人民政府办公室关于市工商联作为工商领域社会团体业务主管单位有关问题的函》指出，市政府授权市工商联为本会组建的工商领域社会团体（行业商会、同业公会）的业务主管单位。至此，温州市将行业协会业务主管单位的职能统一于工商联（见图2－3）。值得注意的是，在温州，以工商联为业务主管单位的行业协会往往以商会命名，并多分布于非公有制经济发展比较集中的行业。

图2－3　温州的统一模式

授权工商联作为行业协会的业务主管单位的优势在于：第一，解决了自下而上生成的行业协会难以找到业务挂靠单位、行政合法性难以获得的问题。第二，从工商联的组织属性来看，工商联与行业协会的行业性业务关联较弱，对协会业务控制较少，这种管理体制将有利于减少政府部门对协会的行政性影响。第三，工商联与其他政府部门保持着良好的沟通关系，可以担当行业协会与政府部门的中介角色，并在组团、外事等方面给予行业协会或商会更多便利。可以说，统一业务主管单位的做法，在一定程度上打破了双重管理体制对行业协会在创建和运作过程中的限制，相当于把部分业务主管单位的权力集中转交给了工商联，为其主管的协会提供了一个不受业务主管单位严格管制的环境^[19]。

但是，这种模式也存在弊端：首先，与其他政府部门相比，工商联作为政府边缘部门获得的资源和权力相对较小，因此对行业协会的帮助和培育能力较弱。其次，沿袭了双重管理体制，且部分业务主管单位并未完全放权，行业协会仍可能受到有关部门的管制和约束。再次，在是否授权工商联作为社会团体的业务主管单位的问题上，由于缺乏明确的中央政策作为指导，地方政府在授权时主观随意性较大。

2.鞍山的协会管协会模式(www.xing528.com)

工经联是具有半官方性质的社团法人，是工业经济领域行业协会的联合体，以行业协会、企业和个人为会员，本身具有行业协会的性质，并且履行行业协会的职能^[20]。辽宁省鞍山市由政府成立工经联，作为行业协会业务主管单位，将业务主管单位的职能转移到协会，探索“协会管协会”的模式。2002年7月26日，鞍山市工经联成立，成立初即定位为全市工业性协会的总会、独立的经济社团法人。2003年3月，鞍山市经贸委、民政局委托鞍山市工经联为全市工业经济领域行业协会的业务主管单位，主管全市工业领域行业协会的业务工作，指导工业行业的规划、整顿、协调和培养发展，并赋予行业规划、培育发展行业协会、自律性行业管理等10项工作职能。2004年12月，鞍山市经贸委以“委托书”形式，再次明确规定鞍山市工经联对全市工业行业协会的各项职能。2005年3月，鞍山市政府充分肯定了鞍山市工经联的做法，并认为可将其成功实践并逐步扩展到商业、建筑业领域^[21]。由此，鞍山的协会管协会模式逐步建立起来，完成了对工业经济领域行业协会业务主管单位职权的归拢（见图2－4）。

鞍山的协会管协会模式在一定程度上是对双重管理体制的改革，其优点：首先，对某一特定领域行业协会的业务主管职能全部归拢到工经联，其作为一个综合性部门，立场比较中立，可以避免部门利益的牵制。其次，相比于传统的政府部门作为协会的业务主管单位，工经联作为社团法人，对行业协会有更全面的认识，可以形成一套更加科学、合理的管理模式，并能创造一个相对宽松的管理环境。

图2－4　鞍山的协会管协会模式

然而，这种模式也有其弊端：其一，并未从根本上突破双重管理体制，因为工经联作为社团法人，同样要受到民政部门和业务主管单位的双重管理。对于行业协会来说，虽然不再接受业务主管单位的直接管理，然而实际上还是间接地受到双重三维式的管理^[22]。其二，同样作为社会团体，行业协会却要接受工经联的管理，这违反了“社会团体的主体地位一律平等”的原则，对于行业协会来说是不公平的。其三，工经联的职能虽然是由政府授予的，但实际上政府不愿放弃它们拥有的权力和既得利益，造成工经联的资源和权限不足，难以独立行使行业协会的业务主管职能。其四，对于长期依靠政府资源运作的行业协会来说，工经联的管理实际上在它们获取政府资源的道路上多了一个“婆婆”，无助于自身的利益诉求，反而徒增交易成本。所以，工经联难以获得企业和协会的认可。

（三）单一管理体制

这种改革比较彻底，取消了行业协会的业务主管单位，一步到位地废除了双重管理体制，行业协会只需接受登记管理机关的管理即可（见表2－3）。广东的集中模式和深圳的一元制模式对传统行业协会管理体制的触动最大。

表2－3　双重管理体制→单一管理体制

1.广东的集中模式

广东省对我国传统的行业协会管理体制进行了突破性改革，形成了集中模式（见图2－5）。2006年3月1日，《广东省行业协会条例》开始实施，规定：“县级以上人民政府民政部门是行业协会的登记管理机关；其他有关部门在各自职责范围内依法对行业协会的相关活动进行监督，并通过提出建议、发布信息、制定导向性政策等方式对行业协会进行指导。”据此，在广东，行业协会设立申请人不必先经业务主管单位许可，可以直接将必要的材料报送登记管理机关。这一规定从根本上改变了一般社会团体登记前（包括筹备申请）须由业务主管单位初审同意的方式，将事前同意改为事后征求意见，而业务主管单位的意见仅具有参考性，不具备决定性，是否同意设立的决定权在登记管理机关。实行直接登记后，广东省进一步放开行业协会的登记条件，鼓励行业协会适度竞争，为协会发展“松绑”。2012年7月，广东省民政厅下发《关于进一步培育和发展行业协会商会的实施意见》，除了明确成立行业协会可直接向民政部门直接登记之外，突破了一业一会的固有模式，引入竞争机制，允许同行业申请成立登记同类型的行业协会，并在名称上予以明确划分。该意见还提出要建立和完善评估机制和退出机制，对经评估不符合规范的协会，应引导其合并或注销。

图2－5　广东的集中模式

2.深圳的一元制模式

深圳市是我国改革开放的最前沿、民政部行业协会改革的“观察点”。自2004年以来，深圳市在行业协会管理体制改革方面进行大胆的改革和创新，先后呈现了二元模式→三元模式→一元模式的完整过程^[23]，为我们观察中国行业协会管理体制的改革提供了丰富而连贯的经验。2007年初，深圳市民间组织管理局提出，深圳行业协会改革的新目标是将传统的“二元制”变为简单的新的“一元制”，其改革目标是实现“三无”，即行业协会、商会“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门”。同时，深圳市行业协会服务署与市民政局下辖的民间组织管理办公室整合为市民间组织管理局，作为市民政局下设的副局级单位。根据职权分配，行业协会服务署是深圳各大行业协会统一的主管单位，而民间组织管理办公室是行业协会的注册登记机关，两者的合二为一，意味着从行政管理体制上，传统的“二元体制”将被“一元体制”取代^[24]。至此，深圳市成为国内最先实行行业协会一元化管理体制的城市（见图2－6）。

图2－6　深圳的一元制模式

单一管理体制是我国行业协会管理体制改革的目标。从广东省和深圳市的改革来看，其优势在于：首先，对行业协会的事前审批改为事后监督制，减少业务主管部门对协会的干预。其次，取消行业协会的行政级别和行政事业编制，消除行业协会的行政属性，降低组织对政府的依赖性，有利于重塑合理的政会关系。再次，取消行政业务主管部门，使行业协会回归独立的社会团体法人属性，有利于发挥行业协会在行业自治中的作用。最后，这一模式消除了对行业协会的多头管理现象，统一指挥、权责明确，降低了行业协会的交易成本，促进协会组织能力的构建与完善。

但是，这种改革方式由于种种原因，也存在着一些劣势：一是由于受到上位法《社会团体登记管理条例》的限制，地方政府的改革会遇到一些阻力，如个别部门和领导不愿退出行业协会、职能转移的同时并未做到“费随事转”、有的“去行政化”后的行业协会因内部民主治理机制不健全而被个别大企业掌控等。二是由于受到传统管理体制的约束，改革可能过于激进，缺乏配套制度，执行效果有待检验。

考察上海、温州、广东和深圳等地的行业协会管理体制创新情况，各种模式特点不一，各有优劣（见表2－4）。但我们不难发现，这些模式存在着一些共性：第一，从准入机制来看，虽然各地政府都保持了民政部门作为行业协会的登记管理机关的地位不变，但准入标准有所降低，或直接从“双重审查许可制度”直接转变为“单一审查许可制度”，或转移审查许可职能至专门机构进行统一审批，拓展了行业协会的发展机会和空间。第二，就业务管理而言，取消或者部分取消了业务主管单位对行业协会的管理权力，弱化了业务主管单位对行业协会的行政干预，打破了计划经济体制下的部门管理，更加注重对行业协会的专业化业务指导。第三，相比传统的管理体制更注重监督管理而言，各地的创新更注重培育、引导和发展行业协会，突出强调行业协会的民间性、市场自发性和独立自主性，并将行业协会的组织能力建设提上了日程。总的来说，这些改革一方面体现了中国的国家力量在社会领域中逐渐减弱，而社会和市场的力量在逐步增强；另一方面国家与社会之间的关系随着市场经济的发展，发生着潜移默化的变化，政社关系更趋合理。

表2－4　行业协会管理体制各地创新模式的比较

（续表）