行业协会能力建设：传统行业管理体制

《社会团体登记管理条例》［简称《条例》（1998年）］和2001年民政部颁布实施的《民政部关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》（简称《通知》）从准入机制和业务指导两个方面正式确立了我国政府对行业协会实行双重管理的体制。从新条例对行业协会的登记管理和业务管理的各项规定中可以看出，我国传统行业协会管理体制的特点可以概括为12字方针：分级登记、双重管理、限制竞争。

（一）行业协会的分级双重管理体制

1.行业协会的登记管理

行业协会的准入机制，即登记管理方式主要有两种：追惩制和预防制。所谓追惩制，是指社团无须取得政府的审查和批准，即可成立，但成立之后，政府可以根据实际情况对违反相关规定的社团进行惩罚或禁止活动甚至将其解散。所谓预防制，就是公民必须向政府相关部门提出申请，并获得批准之后才能合法成立社团。我国采取的许可批准制度可以说是一种预防制。但是，与许多国家不同的是，我国行业协会管理体制在社团管理体制之下，必须遵循如前所述的分级双重管理体制和限制竞争原则。因此，我国的行业协会许可审批制度采取批准与登记分离的方法，即由国家授权的主管部门核准同意，到指定机关（民政部门）审查登记的“双重审查许可制度”^[10]。

《条例》（1998年）第6条规定：国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关；国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。按照新条例规定，申请成立的行业协会，其发起人首先要向业务主管单位提交有关法律规定的文件和资料，经业务主管单位审查同意后，才能向民政部门申请登记。并且，成立登记的行业协会还必须遵循“分级登记管理”的原则，按照协会的活动地域进行分级登记管理：全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。一个行业协会在民政部门登记后，就获得了独立的法人地位，依法享有民事权利，承担民事义务，不论是在哪一级登记管理机关登记的，不论是全国性的还是地方性的，业务主管单位是哪一级政府主管部门，也不论会员数量多少、规模大小，协会的地位是相同的，是平等的民事主体，没有权力（权利）大小之分，互相之间也没有隶属关系，没有领导和被领导的关系。当然，这并不排斥它们之间的协作^[11]。

此外，行业协会在登记的过程中，要遵循所谓“一业一地一会”的限制竞争原则。这一原则禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的行业协会。也就是说，一个行政区域内的某个行业只要已经存在一个行业协会，无论其运作情况如何，都不能再成立第二个类似的协会与之竞争。

2.行业协会的业务管理

行业协会的业务管理，即在行业协会成立之后，对应级别的登记管理机关和业务主管单位有权对协会的日常活动进行指导和监督。《条例》（1998年）第27条规定，登记管理机关履行三项监督管理职责：负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；对社会团体实施年度检查；对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。但大部分业务管理权力集中在业务主管单位。按照新条例第28条规定，业务主管单位履行下列监督管理职责：

（1）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；

（2）监督、指导社会团体遵循遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；

（3）负责社会团体年度检查的初审；

（4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；

（5）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。(www.xing528.com)

此外，2001年2月23日民政部颁布《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》，规定了6项业务主管单位的管理职责，包括负责社会团体的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理等。

根据《条例》（1998年）和《通知》的规定及实际情况，业务主管单位拥有很大的自由裁量权，权力非常广泛，主要表现在对协会领导人、经费收入及使用、职能转交等的影响上，即各行政区域内的行业协会的日常管理主要由其业务主管单位负责。这种管理方式使得各级行业协会之间没有必然的联系，就有可能出现全国性行业协会的“空心化”，因为地方垄断性的行业协会完全可以独立于全国性的协会而存在，全行业整体利益的信息和协调就必然是断裂的^[12]，从而影响整个行业的持续健康发展。

（二）分级双重管理体制的必要性

1.改变社会团体任意发展的混乱局面

改革开放后，国家对社会领域的开禁使自我发展的社团几近失控^[13]，新成立的各种协会、学会、研究会、基金会、中心等组织越来越多，社会领域急剧膨胀。好事一哄而起，但也会产生新的问题，它们有可能干预政府的决策，甚至还会觊觎政府的政治权力，从而损害政府的切身利益^[14]。1989年建立的双重管理体制，一方面归拢了登记监督权，堵住了任意注册登记的政策缺陷，提高了社团成立的准入门槛；另一方面使得大量民间自发形成的社团被纳入具有广泛权力的业务主管单位的管控之下，活动受到限制；与此同时，限制竞争原则有效保护了已经成立的社团。通过激进的整顿方式，几近失控的社会领域被重新拉回到国家领域的控制之下，社会组织只能在国家规定的空间内有限制地发展。这实际上是一种符合国家意愿、维护当时社会政治稳定的做法。

2.弥补社会团体管理经验不足的缺陷

改革开放初期，我国的社会团体数量急剧增加、规模不断膨胀。这些社团中既包含群众性的草根组织，又有专业性的学术性团体；既有体制内生成的组织，又有市场内生型的组织；既有自愿参与的中国公民，也包括外籍人士，覆盖的领域广泛，组织结构复杂。此外，在一些民间组织中，非营利性组织和营利性组织鱼目混珠，业务范围与政府职能重复交叉，机构编制复杂，经费来源渠道多样，组织方式与经济实力各不相同，与真正意义上的非政府组织相距较大。可以说，我国非政府组织的发展还处在初级阶段。面对复杂的社团管理局面，我国政府的管理经验不足，采取行政性较强的双重管理体制对改革初期社团的发展起到了一定的规范作用：严格的审批制度改善了社团成立的随意性，排除了部分违背非政府组织性质和宗旨的组织；业务主管单位的归口管理在当时也减少了政府管理的盲目性。可以说，这种管理体制适应了我国政治经济和社会领域中“摸着石头过河”的改革方式，在特定时期有其存在的价值，为政府对社团管理体制的改革积累了宝贵经验。

3.保证社会团体的政治向心力

我国社会团体发展初期面对着复杂的国内外环境。从国际环境来讲，随着经济全球化的发展，国外敌对势力和利益集团试图通过中国的社会组织，借资助、合作、交流等所谓的合法手段来干预和破坏我国的社会和经济发展。从国内环境来讲，改革使中国公民的个人权利意识增强，通过社会团体表达各自的经济利益诉求成为一种选择。因此，在新形势下，如何保证社会团体始终坚持正确的政治方向成为一个难题，这不仅需要依靠社会团体自身顽强的“免疫力”，也需要政府的强力措施给社团打一剂“预防针”。多年来，登记管理机关和业务主管单位负责社会团体的合法登记、思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、对外交往、接受境外捐赠资助、惩处违法行为等大量工作，在经济快速发展时期，保证了我国社会团体的政治向心力。

4.迎合我国当时的社会经济发展形势

改革开放后，我国“小政府、大社会”目标模式的确立，使得社会团体获得了发挥作用的空间。但是，我国的社会团体还没有形成一个具有规模效益的社会系统，其自身的组织能力建设还存在着诸多问题。因此，双重管理体制在一定程度上解决了一些难题：第一，我国的社会主义市场经济体制尚不完善，社会的诚信系统和自律机制还未形成，业务主管单位的管理实现了对社团运行的监督目的；第二，在商品市场的竞争机制还处在初级阶段时期，盲目对社会组织进行竞争性设置，无论是法律制度还是公众意识都没有做好准备，这时由业务主管单位进行重点把关，避免了社会组织的恶性竞争^[15]；第三，民政部虽然是社会团体的登记管理机关，但其社团管理职能的履行是由其内设机构“民间组织管理局”来承担的。作为非独立的机构，民间组织管理局并没有能力承担起全部的登记审批和日常管理工作。面对复杂的社团发展局面，由业务主管单位承担社团登记前的审批工作和日常的业务管理工作，起到了借力互补的作用。