我国现代行业协会发展：行业协会能力建设

（一）我国建国后至改革开放前的行业协会（1949～1978年）

1.整顿与清理期（1949～1956年）

1949年新中国成立后到50年代初期，我国政府根据社会主义原则，对民间组织进行了彻底的清理和整顿。其间有两个典型行动：一是将部分社团政治化。即将一些政治倾向较为明显的团体界定为“民主党派”，从而转化为政党组织，例如中国民主同盟、九三学会等。二是取缔部分社团。即依法取缔一批封建组织、反动组织，包括一些带有浓厚封建色彩的互助组织和慈善组织、一些宗教性组织、一大批会党和反动政治团体。事实上，在这个清理和整顿的过程中，实际上也标志着非政治性已成为我国民间结社的一个重要特征。

为了实现上述两大行动，中央政府在立法层面上也有相应的制度颁定。一是工商联相关的制度颁定。1949年8月，中央政府作出《关于组织工商业联合会的指示》，着手对旧的商会和同业公会进行改造。1952年6月，全国工商联筹备代表会议在京召开，并于8月中央政府通过《工商联合会组织通则》；1953年11月，具有统战意义的中华全国工商业联合会正式成立，取代了传统商会组织的职能，同业公会也成为工商联领导下的专业组织。二是社会团体的制度颁定。1950年9月，我国颁布了新中国成立后第一部有关于社会团体的法案《社会团体登记暂行办法》，对社会团体做了界定，并规定了社会团体的登记管理办法及相应的一些原则，例如包括沿用至今60余年的分级登记原则和双重管理原则。

事实上，从解放后到在50年代初期，我国解散了所谓的旧商会，成立了统一战线性质的组织即工商联，而从50～70年代20多年的计划经济体制时期，行业协会实际上成为空白。也就是说，工商联是我国这一时期行业协会的形式代表。中华全国工商业联合会第一届会员代表大会于1953年10月23日～11月12日在北京召开，宣告中国工商联的成立。早期，工商联在团结、教育广大私营工商业者爱国、敬业、守法，接受工人阶级监督，拥护社会主义改造，交纳税款和参加社会公益活动，为巩固新生人民政权、恢复生产、发展经济等方面发挥了积极作用。在这个阶段，工商联实际上成为早期我国行业协会的代表，发挥了经济类社团的社会经济协调与引导功能。

2.停滞与瘫痪期（1956～1978年）

1953年我国中央政府提出“一化三改造”为核心内容的总路线，即逐步实现社会主义工业化，逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，开始对资本主义工商业进行大规模的社会主义改造。至1956年改造基本完成，我国全面进入社会主义计划经济管理体制，同业公会职能被政府各行业管理部门所取代。国家按照国民经济分类体系设立相应的政府行业管理部门，运用行政手段对行业和企业实施计划管理，直接承担组织生产、流通和分配的全部职责。当时，企业事实上是政府管理部门的附属机构，没有自主经营管理权，资源按计划供给，生产按指令进行，领导由政府委派。因此，在这种单一的计划经济体制下，随着社会主义改造的基本完成和公私合营的出现，政府直接参与企业活动，公方代表取得了企业的实际领导权。这样，原工商业者的社会经济地位受到严重抑制，社会团体包括工商联以及经济类社团的生存空间极其狭小，工商联实际上演变为党和政府联系工商界代表人士的一个社团组织，发挥着独特的桥梁和纽带作用，而引导企业健康发展与社会经济促进的功能几乎丧失。

可以说，新中国成立后实行的高度集中的计划经济体制，从制度上消除了行业组织存在的基础和空间，行业协会很快从国内社会经济生活中消失。剩下的少数几家行业协会、商会也演变成为准政治性团体（如中华全国工商业联合会等）。并且，1966年“文革”开始，中国的民主与法制受到严重破坏，工商联受到冲击，业务全面瘫痪并解体。

（二）改革开放后的行业协会（1978年至今）

自20世纪70年代末改革开放以来，我国行业协会走过了30多年的发展历程，并随着我国经济体制改革的深入而不断发展、壮大。

1.现代行业协会发展的初始阶段（1978～1992年）

（1）部门管理向行业管理转化需求的阶段（1978～1988年）。在这期间，我国行业协会的兴起和发展是随着我国行业管理体制的逐步建立而推进的。党的十一届三中全会明确指出，我国的经济管理体制的一个缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放。随着企业扩权试点的开展和扩大，企业经营自主权的下放，增强了突破条块分割的内在要求。针对我国长期以来只有部门管理、缺乏行业管理的状况，决定借鉴国外发达国家经验，在1982年我国经济体制改革进行4年之后，国务院提出“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的原则，对大型经济行业，进行由部门管理向行业组织管理的试点，批准成立中国包装技术协会、中国食品工业协会、中国饲料工业协会等10多家行业协会，迈出了新中国现代行业协会发展的第一步。虽然它们还是官办社会团体，但具有重大历史意义。为了做好部门管理向行业管理的配套，国家制定了相关法律规范。1985年，由国家计划委员会、国家经济委员会、国家统计局、国家标准局联合制颁《国民经济行业分类和代码》，将国民经济各行各业合并为13个门类、75个大类、310个中类（1993年，国家有关部门又将此行业分类调整为16个门类、92个大类、367个中类）。明确行业的划分，为行业管理和行业协会的起步和发展创造了重要条件，从没有明确的符合现代科学的“行业”概念到有“行业”概念。

随着经济体制改革的全面展开，政府管理企业权力下放，企业经营自主权进一步扩大，纵向行政隶属关系趋于弱化，企业间、行业间的横向关系逐步加强，行业协会也随之得以发展。1984年，机械工业部被确定为管理体制改革试点，实行“企业放下去，行业抓起来”，要求工业部门实施行业管理。由于部门分割使政府部门实际上无法实行跨部门的行业管理，但是一批工业协会诞生，逐步承担起跨部门的行业管理职能。例如，机械工业部以中国模具协会为试点，从1986年开始有计划地、有组织地推动行业协会组建工作，至1992年已经形成一个由20余个全国性行业协会组织、几乎覆盖原机械部归口管理的所有小行业的协会组织体系。又如，1983～1992年，原轻工业归口管理的22个大类行业先后组建了31个行业协会，其中15个是1988年前建立的、16个是1988年精简机构改革后建立的。

当然，地区行业协会也随着我国经济体制改革不断发展。在政府管理部门的倡导下，为适应企业发展的需要，一批地方行业协会先后产生。例如，上海于1978年10月成立了第一家行业协会，即上海包装技术协会，并在1986～1988年成立了33家工业行业协会。事实上，地区行业协会的发展主要源于20世纪80年代后期的政府机构改革，其直接成果是一批地区性行业协会取代了央企设在地方的二级公司，一些行业管理职能也因此转交给了行业协会。

（2）社会团体活动整顿与关系理顺需求的阶段（1988～1992年）。1988年机构改革时，合并、裁减了一批专业管理部门和综合管理部门内部的专业机构，削弱了绝大部分专业经济管理部门的权力，为行业协会的发展腾出了空间。然而，在1978～1988年行业协会快速发展的同时，也存在诸多不规范的地方。1989年2月，国务院机构改革办公室发布《关于健全行业若干问题的意见》，对行业协会的性质、地位、基本任务和组织结构等作了简要阐述；同年10月，国务院颁布《社会团体登记管理条例》^[15]和《清理整顿社会团体的通知》。1990年6月开始，民政部开始新中国成立以来的第二次大规模社团清理整顿工作。对以营利为目的，从事与团体宗旨无关的经营活动，或从事违反本团体章程活动的社团，视情况延缓登记或予以撤销；对未经批准擅自成立的社团，不予以承认，命令其解散；等等。此外，理顺社会团体包括行业协会与业务主管部门、登记管理机关的关系，加强监管，促使社团内部健全规章制度，使其活动符合民主程序，纳入法制轨道。整个清理整顿历时一年多，对于国家加强社团管理及社团的健康发展起到重要作用。例如，上海市民政局对80余家全市性行业协会进行了清理整顿，解决了一些行业协会存在的业务交叉和多关审批、多头管理等问题。然而，值得注意的是，在整顿、关系理顺的背景下，政府职能部门作为行业协会的主管部门，收回了部分委托和下放的权限，并为阻止经济滑坡，相对强化了政府行政管理职能，行业协会活动空间相对缩小，相当多的行业协会处于维持状态。

2.现代行业协会的发展阶段（1993～2002年）

这一阶段里行业协会的快速发展期又可以分为两个阶段：

第一阶段（1993～1997年）。1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要发展市场中介组织，发挥行业协会、商会等组织的作用。党的十四届五中全会提出“把不应由政府行使的职能逐步转交给企业、市场和中介组织”。在此背景下，中央对经济管理体制进行了重大改革，由此标志着我国的现代行业协会将有大的发展。总体上，专业经济管理部门的改革分为三类：一类改为经济实体，不承担政府行政管理职能，例如撤销航空航天工业部，组建中国航空工业总公司和中国航天工业总公司；另一类改为行业总会，替代行政的行业管理职能，例如撤销了纺织工业部和轻工业部，分别组建中国纺织总会和中国轻工总会；再一类是保留和新设的行政管理机构，负责规划、协调、监督和服务。尤其是中国纺织总会和中国轻工总会的组建，为经济管理体制从部门管理到行业管理迈出了重要一步，意义颇为重大。在这一阶段，“从部门管理向行业管理转变”这一改革方向已经明确，而且进入意义重大的试点阶段。截至1997年底，经民政部登记的全国性行业协会共292家，其中各工业部门（包括委、部、局、总会和总公司等）所主管的行业协会208家，而8个工业部门就有172家行业协会。

为了进一步推动我国地方行业协会的发展，1997年，国家经贸委选择上海、广州、厦门和温州4个城市开展行业协会的试点工作。以上海为例，上海市政府于1996年已提出“必须抓紧把发挥行业协会的作用提到今年改革议事日程上来”，并确定上海家电行业协会、服装行业协会和橡胶同业公会先行试点。此外，还开展了积极的宣传活动，如将有关文件发到相关政府部门、行业协会、控股公司、大中型企业以及各新闻单位，举办“上海工业系统培育和发展行业协会工作交流会”。截至1997年底，上海市已有经济类行业协会150余家，其中工业协会52家。

第二阶段（1998～2002年）。党的十五大明确提出“把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织”。为此，1998年3月，九届全国人大一次会议又一次提出国务院机构改革方案。这次机构改革，不但对经济管理部门继续进行裁减与合并，而且也精简了政府的职能，大部分政府职能发生根本性的转变。其中，明确指出宏观调控部门和专业经济管理部门的职能是负责组织制定行业规划和行业法规，实施行业管理。至此，行业管理作为我国经济管理体制改革的目标模式的地位得以最终确立。通过这次我国政府机构改革和对经济管理部门进行裁并，中央政府各个部门转移到行业协会200多项职能，并相继批准成立了一批跨部门、跨地区的行业协会。尽管这些协会都带有浓重的行政色彩，但毕竟标志着工业行业管理和工业行业协会运行的起步和尝试。

1998年10月民政部发布的《社会团体登记管理条例》，为行业协会的发展奠定了新的制度基础，行业协会的发展业进入了充实、巩固和提高的新阶段。其中，对社会团体管理更为严格，例如规定“社会团体应当具备法人条件”，凡“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。当然，这一规定将大量活跃于社会经济实践中有益于社会（有的甚至是不可或缺的）的社团置于“非法组织”的地位，从而造成类似“禁放令”颁行后鞭炮声仍然大作的不利局面。

1999年10月，原国家经贸委印发《〈关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见〉的通知》，对行业协会的性质、建立措施作了更为明确的表述。随之，各地加大了行业协会建设力度，强化规范化管理工作，推动了各类行业协会的迅速发展。以上海为例，截至2001年底，上海市共有行业协会123家（不含工商联系统的行业商会），主要集中在工业、商业和建设系统。2001年2月，国务院发表公告，撤销国家经贸委所辖的国家内贸局、冶金局、机械局等9个国家局，相应成立了10大行业协会，并赋予部分政府职能，行业协会自上而下组建由此达到高潮。同年，原国家经贸委印发《关于印发〈国家经济委主管的行业协会管理意见〉的通知》，规定了国家经贸委的经济社团的管理职能，并指出国家经贸委直接联系10个综合性行业协会，包括中国商业联合会、中国物资流通协会、中国纺织工业协会、中国机械工业联合会、中国轻工业联合会等，同时授权这10个协会分别管理其他284个协会。可以说，在这种情况下，直管协会和代管协会都是独立的社团法人，社会地位是平等的，但从党组织关系上属于上下级关系和领导与被领导关系。

在这个阶段，“三跨”即“跨部门、跨所有制、跨系统”的行业协会也得到了快速发展。在改革初期，我国行业协会对政府部门依赖性较强，受业务主管部门制约较多，大多局限于本系统范围内，会员也以国有企业为主。这个阶段我国行业协会“三跨”快速发展，除了得益于行政体制改革和政府转变职能外，与多种所有制特别是民营、私营经济的发展密切相关，也与国有企业改革、建立现代企业制度有关。大量具有自身独立利益、自我经营的企业得以建立与发展，产生对有序竞争、合作和行业利益维护的需求，从而催生了行业协会的发展。例如，上海中药行业协会，经过这个阶段的发展，由原来仅依附于药材公司的一个协会，发展为包括几乎上海所有中药生产企业和中药商贸企业，跨工、贸、科、教和省市的行业协会。

可以说，从1993年开始，至2001年全国政府机构与职能改革告一段落，我国行业协会为官办、民办并存阶段，行业协会发展迅速，且随着私营经济的壮大，民办行业协会开始出现并逐步增多。

3.现代行业协会深化改革阶段（2002年至今）(www.xing528.com)

（1）2002～2011年。从2002年至今，随着全国官办行业协会改革的兴起，以及民办行业协会的快速发展，行业协会呈现全面快速发展态势。尤其随着中国于2001年12月加入WTO，在经济全球化浪潮的推动下和世界贸易组织规则的约束下，进行官办行业协会改革、促进民办行业协会发展、实现行业协会具体的管理体制和功能优化，成为该阶段行业协会发展的重要特征。

在党的十六大精神指引下，政府的职能转变还在继续。2002年4月，国家经贸委印发《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》，提出按照“调整、规范、培育、提高”的工作方针加强行业协会的规范管理和培育发展。2003年10月召开的党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“要按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”的新要求。

2007年5月13日，国务院办公厅下发《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，对行业协会的治理运行机制、角色和功能、政会关系、管理体制以及发展措施予以进一步明确，提出要积极拓展行业协会的职能，指出“行业协会代表本行业企业利益，必须切实为企业服务”，“现职公务员不得在行业协会兼任领导职务”等。2008年2月党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，又进一步提出行政管理体制改革和行业管理体制改革的基本原则和要求。这些文件对行业协会等组织的改革和发展提出了指导性的意见和原则。在这种情况下，政府对某些行业领域的管理和支持功能逐渐消失，行业协会将逐渐承担起一些具体的、技术性的操作性的职能。

与此同时，一些地方在行业协会管理体制、功能、政会关系等方面也积极做了探索。例如，上海市从行业协会管理体制创新入手，于2002年1月成立上海市行业协会发展署，并先后出台《上海市行业协会暂行办法》、《关于本市促进行业协会发展的指导意见》。同年10月，颁布促进行业协会发展的地方性法规《上海市促进行业协会发展的规定》。值得一提的是，该规定是在国家有关行业协会法律法规尚未出台的情况下，以地方性法规的形式，对行业协会的设立、职能及其政会关系、管理模式和运行机制等做了明确规定，解决了困扰行业协会发展的诸多问题，为行业协会的发展提供了更为优化的外部环境。例如，在协会与政府关系上，实行政会分离；在协会设立原则上突破了一业一会的限制，允许按产品、经营方式、经营环节及服务功能设立。以医药行业为例，相关协会就有上海市医药行业协会、上海市生物医药行业协会、上海市医药商业行业协会、上海市中药行业协会等多家。

（2）2012年至今。相比较以前行业协会的发展改革，本阶段的突出特征是政府将行业协会管理体制的改革作为促进行业协会发展的核心内容和途径，从体制优化的层面上为行业协会的发展提供发展的外部环境保障。

2012年11月，党的十八大报告提出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”这是我国首次明确提出建立现代社会组织体制，标志着我国将从制度层面的优化和顶层设计来促进我国社会组织的发展。一方面，政府部门未来将建设为有限政府，并通过职能转移向社会组织放权；另一方面，社会组织去行政化力度将进一步加大，社会组织的主体地位将进一步提升，并成为能够实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的独立的法人主体。

2013年3月14日，《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》指出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制”；“重点培育、优先发展行业协会商会类……成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”2013年3月15日，十二届全国人民代表大会通过的《政府工作报告》提出：“改革社会组织管理体制，引导社会组织健康有序发展。”2013年11月12日，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全国深化改革若干重大问题的决定》提出：“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育优先发展行业协会商会类……，成立时直接依法登记。”可以看出，在我国行业协会未来发展过程中，社会组织管理体制的变革将成为我国行业协会去行政化、去垄断化和依法自治的主要路径。

【注释】

[1]社会团体作为我国《民法通则》定义的四大法人之一，除包括行业协会外，还有学术性团体、专业性团体等。

[2]吴宗祥.行业协会治理机制的制度需求和制度供给［J］.学会月刊.2003，（7）：13.

[3]陈金罗.社团立法和社团管理［M］.北京：法律出版社，1997：127.

[4]杨团.社会中介组织定义及其牙防组案例分析［EB/OL］.（2006－5－11）.［2007－5－24］.http://www.sociology.cass.cn/pws/yangtuan/default.htm.

[5]孔云龙，李美云.中介组织的发展特点及对策研究——以广州市为例［J］.商业经济文荟，2003，（6）.

[6]王名、刘国翰、何建宇.中国社团改革：从政府选择到社会选择.北京：社会科学文献出版社，2001：12.

[7]冷明权、张智勇.经济社团的理论与案例［M］.北京：社会科学文献出版社，2004：52.

[8]王民.行业协会的理论与实践［EB/OL］.（2006－3－29）.http://www.beca.org.cn/20070329.pdf.

[9]高尚全.新时期中国行业协会发展研讨会［Z］.深圳，2001－6－24.

[10]徐家良.双重赋权：中国行业协会的基本特征［J］.天津行政学院学报，2003，（1）：36.

[11]丁新莉执笔.《转型时期非政府的发展》专题座谈会观点摘要［Z/OL］.（2004－4－17）［2007－4－23］.http://www.cird.org.cn/kxwk/Library_Read.asp?type_id=1＆text_id=543.

[12]朱英.中国近代同业公会与当代行业协会［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：72－73.

[13]《上海概况》，500、505页，上海，书报简讯社，1949.

[14]根据上海市商会编.《上海市各业同业公会理监事名录》1～116有关资料统计。

[15]我国于1989年颁布《社会团体登记管理条例》，并于1998年修订。后文中如无特殊标明，均指1998年修订的《社会团体登记管理条例》。