西部地区的生态循环经济制度与政策支持

第八章　西部地区生态循环经济发展的制度保障与政策支持

在西部地区实施生态循环经济这种全新的经济发展模式，必须坚定地依靠西部地区广大的各民族劳动者，真正把他们作为推动生态循环经济发展的主体力量，必须依靠文化与体制创新，依靠强有力的制度保障和政策支持，以促进西部地区生态循环经济快速、健康、持续发展。

第一节　推动西部地区生态循环经济发展的主体力量:各民族劳动者

一、西部地区各民族劳动者是推动生态循环经济发展的主体力量

科学发展观强调以人为本，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神。^[1]广大的劳动者是社会生产经营活动的主体，劳动者的素质技能决定着物质资源被开发利用的水平和效率，也决定着经济发展的总量和质量水平。经济发展依赖于社会生产方式的进步，依赖于人们生产经营活动范围的不断扩展和效率的不断提高。自然物质资源不会自行增值，一切生产经营活动都是由劳动者进行的，劳动者是生产经营活动的主体，劳动者素质技能的高低决定着各种物质资源被开发的范围和深度，以及物质资源配置效率的高低。先进的科学技术必须由高素质技能的劳动者驾驭，否则先进的技术、设备便无法充分发挥其效能。可以说，某一地区、某一国家的经济发展水平就是该地区、该国家劳动者素质技能状况的反映。^[2]

我国西部是多民族聚居的地区，在漫长的历史发展进程中，勤劳勇敢的各族人民共同创造了绚丽多彩的西部文化，西部地区的发展史就是西部各族人民的奋斗史，是西部各族人民推动着西部的经济社会发展与民族的繁荣进步。然而，由于我国社会主义制度从建立之初完全照搬“苏联模式”，始终没有明确劳动者拥有的劳动力所有权，“对社会主义公有制的理论规定和实际构建，同苏联模式一样，并没有以确立劳动者劳动力所有权的核心地位为基础，来建立和改革社会主义经济权利体系。从而造成了作为国家主人的劳动者，包括广大的少数民族劳动者在实际社会关系中主体地位的缺失，应有的地位和利益得不到切实保证，甚至受到损害”。^[3]西部地区广大劳动者的社会主体地位长期得不到实质性的确认，继而影响着各族劳动者素质技能的提高，从而在很大程度上影响和阻碍了西部地区经济社会的发展。“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”^[4]因此，在推进西部地区生态循环经济发展的进程中，要在政治经济制度和发展政策措施上，真正确立各民族劳动者的社会主体地位，明确各民族广大劳动者是推动西部地区生态循环经济发展的主体力量，让西部地区各民族劳动者在经济社会发展进程中真正成为既当家又做主的主人。

二、切实提高和发挥西部各民族劳动者的素质技能

劳动者素质技能的提高与劳动者社会地位之间的矛盾是贯穿整个人类历史的基本矛盾，其主导因素在于劳动者的素质技能。劳动者素质技能的不断提高是推动历史前行的根本动力。^[5]同样，西部地区的经济发展和社会进步，其根据和动力也在于各民族劳动者素质技能的不断提高，中外学者们的研究成果也充分证明了这一点。

美国经济学家肯德里克（J. W. Kendrick）曾经对美国的国民收入统计资料进行分析，计算出在1948～1996年间，实际净产值平均增长率为5.3%，而总投入增长率为2.31%，远远低于实际净产值的增长率，得出的结论是劳动者素质技能的提高是导致经济增长快于投入增长的最主要因素。中国学者李京文等研究中国1952～1990年间的统计数据，得出的结论是劳动者素质技能提高（原文为人力资本）对经济产出的贡献为22%，劳动者素质技能提高引起的生产率增长从1969年起约占整个生产率增长的2/3。^[6]

在现代社会中，随着社会的发展，劳动者素质技能对于经济发展的作用越来越重要。美国经济学家舒尔茨（T. W. Sohultz）在长期对农业经济的研究中发现，从20世纪初期到50年代，促使美国农业生产产量迅速增加和农业生产率迅速提高的重要原因，已经不是土地、人口数量或资本存量的增加，而是人的能力和技术水平的提高。由美国经济学家罗默（P. Romer）和卢卡斯（R. Lucas）等人提出的新增长理论，证明人的能力和技术水平是经济增长的决定性因素。^[7]劳动者素质技能的高低不仅对经济增长速度、经济发展水平、经济结构调整具有重要影响，而且对于劳动质量和效率具有重大影响。

综上所述，在整个西部生态循环经济发展过程中，必须在坚持各族劳动者社会主体地位的前提下，始终重视并确保各民族劳动者素质技能的持续提高与充分发挥。要在劳动社会主义理论的引导下，按照生态循环经济发展的基本要求，全面提高各民族劳动者的素质技能，并确保劳动者的素质技能在经济社会发展的实践中得到充分发挥和不断提高。

确保西部各民族劳动者素质技能的持续提高与充分发挥，关键要靠法制和教育。要从法律制度上落实各族劳动者的社会主体地位，坚持并完善包括民族区域自治制度在内的各项法律、法规制度，依法保障劳动者的主体权利。同时，要加强民主法制建设，增强各民族劳动者的守法意识，自觉地遵守法律，维护法律的尊严，加强民族团结和谐，依法推进西部地区生态循环经济的健康发展。

要充分认识教育的战略地位，大力加强西部地区的教育事业。现代社会教育的发展程度与劳动者素质技能的提高程度是成正比的。对劳动者个人来说，素质技能的提高直接增加其劳动力的质，使其能发挥更大的作用，创造更多的价值；对社会而言，劳动者素质技能的提高又是增加社会价值、促进经济健康发展的主观条件。因此，不论是从个体还是从总体而言，教育成为社会的第一事业，都是必须的。^[8]对于劳动者整体素质技能水平较低的西部地区来说，教育是促进西部地区生态循环经济发展的重中之重，更应得到加倍的重视与支持。

要创新西部地区的教育体制。要切实普及西部地区义务教育。中央财政要大幅度增加对西部教育的投入，尽快改善西部的教育设施和办学条件，要让西部的职业教师全部进入公共财政的支持范围。实行开放的西部教育发展战略，国家要单列招生计划安排西部的学生到发达地区的重点学校深造，发达地区的重点大学要到西部地区办分校，以点带面，逐步推进西部与东部地区的教育合作与交流。要加强对各级政府抓教育发展的实绩考核，真正将西部地区教育改革与发展落到实处。

要强化对西部劳动者的职业教育和培训。职业教育和培训是提高劳动者素质的重要手段，国家要加大对西部劳动者职业教育的资金与师资力量的投入，鼓励引导一切社会力量在西部地区兴办职业教育，扩大和深化西部地区的职业培训内容。要采取“干什么、学什么，缺什么、补什么”的职业技能培训教育方式，努力提高西部劳动者专业技术水平和执业能力。同时，要大力改善西部民族地区的文化条件与环境，以现代化观念营造民族文化环境，加强社会主义文化引导，以调动各民族劳动者提高素质技能的主动性。

三、实现西部地区人口、资源、环境的协调发展

（一）人与自然和谐相处是经济社会发展的必要条件

人类作为自然界的组成部分，与自然界相互作用、相互影响。人类的生存发展依赖于自然，自然又反作用于人类社会，人类与自然构成矛盾统一体。没有人与自然的和谐相处，人类将失去赖以生存的空间，只有人与自然相互支撑，人类社会才能健康发展。

一方面，人类的生存发展依赖于自然。自然是人类社会赖以生存的重要物质基础，自然作为生产力的要素之一，也是人类经济和社会发展进步的基石。自然界为人类提供了衣食住行所需的各类资源及丰富的物质文化生活产品，包括可再生的食物、植物，及不可再生的能源和矿产等，并为人类的生产和生活提供空间和场所。自然界对人类社会的发展起到基础性作用，人类时刻也离不开自然系统，如果自然生态环境遭到破坏，不仅不可再生资源无法继续提供，而且可再生资源也会受到影响。因此，自然界的生态文明是人类文明的前提，没有自然环境和资源支撑的经济和社会发展是难以持久的。

另一方面，自然界对人类的能动性具有反作用。人类的活动在改变自然界的同时，自然界也会反过来作用于人类的发展。当人类合理利用自然环境和资源的时候，自然就会促进人类的发展，为人类提供良好的物质需求和生存空间。但是，当人类不恰当地改造、利用自然的时候，自然就会对人类的行为做出惩罚。自然界的容量和承载力是有限的，如果随着人类活动范围的不断扩大，而对人类的活动不加控制，就会打破自然界的内在平衡，自然界不仅会降低生产、生活资料的供应量，而且还会通过自然灾害、环境污染、生态破坏、资源耗竭等方式对人类的生存造成威胁，制约人类社会的发展。历史上，人类向自然界无限制地掠夺和拓展，最终导致人类生产和生活环境恶化而受到惩罚的例子数不胜数。

当前，在世界范围内，随着工业文明的不断发展，人类社会与自然环境不和谐的矛盾日益突出，人类社会来自人口、环境、资源、生态等方面的压力越来越大，日趋严重的生态资源环境问题必然会对经济社会的发展造成巨大的负面影响，被人类改造的大自然正在不断地用特有方式向人类发泄不满和抗议。

因此，从人与自然的上述对立统一关系来看，要使人类社会生存和繁衍下去，就必须要统筹好人与自然的关系，正确认识自然规律，尊重自然、善待自然，按自然规律办事，合理地利用自然来帮助人类发展，自觉地调节人与自然界的相互关系，避免人与自然矛盾的继续激化，努力做到人类的生产、生活、生态协调统一，使自然环境的基础作用得到永续发挥。

（二）努力实现西部地区人口、资源、环境的协调发展

当前，西部地区的人口压力不断增大，盲目开发所造成的生态环境破坏日益突出，生态脆弱性与生态建设问题不容忽视，西部地区人与自然的不和谐状态已经成为西部地区构建和谐社会的严重障碍。如何实现西部地区人口、资源、环境的协调发展已成为我国经济社会发展中的重大问题。

实现西部地区人口、资源、环境的协调发展，不仅是西部地区人与自然和谐相处的需要，也是全国经济社会可持续发展的必然要求。只有处理好西部地区经济建设、人口增长同资源开发利用、生态环境保护的关系，实现西部地区经济社会发展与生态建设的统一，才能推动西部地区走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，也才能真正实现全国生态建设的战略目标。

因此，西部地区要实现人口、资源、环境的协调发展，必须立足于未来的长远发展，重新审视人与自然的关系，理性地做出发展道路的选择。在西部经济发展制度设计和模式选择上，要坚定不移地走生态循环经济发展之路，在经济发展过程中真正按照生态循环经济运行原则的要求，切实做到生态资源全值化、生产过程生态化、生态功能有偿化、整体利益最大化；在人口生产和人文关怀上，要继续坚持“控制数量，优化质量”的人口发展方针，加大对西部地区的教育、科技投入，加强对各民族劳动者素质技能的教育与培训，尽快为西部居民提供平等的医疗卫生、文化教育、交通通讯、人居环境等方面的社会公共服务；在西部经济发展的全过程中，要牢固树立生态循环经济思想理念，高度关注生态环境对西部地区经济社会发展的基础性作用，彻底改变以破坏资源和生态环境为代价的粗放型经济增长方式，按照生态循环经济发展规律的要求，正确处理好经济发展与生态资源环境的和谐协调问题，大力推进生态环境修复治理工程，提高自然生态资源的利用效率，坚决杜绝各种掠夺和破坏自然生态的行为，努力保持西部地区自然生态系统的平衡与和谐，不断增强可持续发展的能力；在社会管理和服务上，要贯彻“以人为本”、“生态优先”的原则，充分尊重和发挥西部各民族劳动者在经济社会发展中的主体地位和作用，为广大劳动者发挥自身素质技能、推动经济社会发展和法治建设、当家做主管理社会提供制度保障与政策平台，全面实现西部地区人口、资源、环境的协调发展。

第二节　促进西部地区生态循环经济发展的制度保障:生态补偿机制

一、建立西部地区生态补偿机制的理论依据

一般认为，生态补偿最初源于自然生态补偿。《环境科学大辞典》把“自然生态补偿”（Natural Ecological Compensation）定义为:“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看做生态负荷的还原能力。”^[9]叶文虎等进一步把“自然生态补偿”定义为自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。^[10]

事实上，1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》和《二十一世纪议程》中有关制定环境政策的原则，就体现了生态补偿的思想:“在环境政策制定上，价格、市场和政府财政及经济政策应发挥补充性作用；环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上；价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。”Cuperus R.等将生态补偿定义为:“对在发展中造成生态功能和质量损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。”^[11]毛显强等将生态补偿定义为:“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”^[12]

从生态补偿机制内涵的角度来看，生态补偿概念的出现是源于人们对经济活动成本—收益的思考。当一个经济主体的行为影响到市场买卖双方以外的经济主体的福利时，这就产生了外部性。^[13]如果这种影响造成了旁观者福利的损失，那就是负的外部性；如果这种影响造成了旁观者福利的增加，则是正的外部性。由于自然生态系统可以视为一种公共物品，因而在生产成本较高的国家中，如果没有政府的支持，这些商品将会出现供给不足。原因在于，为维护生态系统做出贡献的经济主体没有因为外部效益而得到补偿，甚至还遭受了损失。

关于建立生态补偿机制的理论依据问题，国内外学界形成了诸多的观点，从发展生态循环经济的角度出发，本书认为，以下三个方面的观点值得重视。

1.公共服务均等化的观点

公共服务均等化，或者说基本公共服务均等化，它的终极目标是使人与人之间所享受到的基本公共服务实现均等化。由于每个人总是处于某个地区、城市或乡村之间，可以阶段性地通过实现地区之间或城乡之间基本公共服务的均等化，进而实现人与人之间的基本公共服务的均等化。^[14]公共服务均等化的理论基础源于20世纪20年代英国经济学家庇古（A. C. Pigou）的两个重要命题:一是个人实际收入的增加会使其满足程度增大，二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增大。据此，他提出了两个基本命题:国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。^[15]在社会资源配置过程中，如果那些从资源重新配置过程中获得利益的人，只要其所增加的利益足以补偿在同一资源重新配置过程中受到损失的人的利益，那么，通过受益人对受损者的补偿，可以达到双方均满意的结果，这种资源配置就是有效率的。生态补偿就是通过受益地区、受益行业对为生态保护付出代价、做出贡献的地区、行业及生态保护者提供应有的补偿，以改善生态环境质量，增进社会福利。^[16]

2.关于社会公平正义的观点

生态文明建设的意义，就整个社会而言，是公共生活的一部分。而就个人的角度说，一个完整意义上的公民，其核心在于公共理性的形成，在于其形成积极参与公共生活的品质。20世纪美国思想界最重要的哲学家之一——罗尔斯（J. Rawls）提出，公共理性要满足互惠标准的考量，一方面是为了摆脱公民个人私己利益和立场的限制；另一方面，罗尔斯所设想的公民社会是一个充满友爱与正义关系的社会，“互惠准则的作用是要明确将宪政民主政权中政治关系的本质规定为一种公民友谊关系”。^[17]由于我国区域经济背景下各地区承载的发展经济和保护生态环境的功能和压力存在较大的差异，在生态保护过程中业已出现区域间发展上的不公平。一方面，西部生态功能区承担了较多的保护环境、维持生态平衡的义务，同时也丧失了很多发展经济的机会；另一方面，东部发达区域的快速发展，透支、占用了大量的环境容量和资源存量，成为生态环境问题的主要制造者和生态维护的受益主体，却没有承担对西部生态功能区应有的补偿义务，违背了维护社会公平正义和权利义务对等的法理原则，不利于主体间利益的协调和生态环境的改善。因此，建立生态补偿制度，赋予生态保护主体补偿权，以维护区域之间、行业之间利益的动态平衡，将有力地推动区域可持续发展战略的全面实现。^[18]

3.法学权利观

从法学的视角看，生态补偿是法律的公平价值的具体体现。公平理念在国家的环境法律中已经深化和扩展到代际公平和代内公平两个方面。生态效益补偿体制的设定，就是要通过制度的设计来有效地保证对已遭破坏的生态环境给予补偿、恢复、综合治理，使已经破坏的生态环境能够达到或接近生态系统的平衡状态。生态补偿体现和贯彻了代内公平和代际公平的原则。^[19]

陈燎原、王人博等学者认为，生存权是法律赋予公民平等享有的基本人权，同时也是第一位的人权，但生态保护过程中又一定要与当地原有的经济、生活模式发生冲突。因为对资源的使用目的已经发生了转变，即从出于经济目的的利用转变成出于生态保护目的的保留。这样就会断了当地的“财路”，使之丧失生存、发展的物质基础，严重威胁到当地人的生存权。所以，这类问题实际上是权利冲突问题，是人类的环境权与当地人的生存权之间的冲突。实际上，任何一种现实的权利体系都是各种利益相互交织的有机统一体。其中，各种利益需要、各种权利错综复杂，充满着矛盾或冲突。“权利冲突的解决过程在一个环节上就是对各种利益的选择与保护以及如何保护的价值再选择、再评价的过程。”^[20]生态效益补偿就是通过给当地人提供另外一种生存和发展的条件，来实现和保障当地人的生存权。生态补偿机制体现了公平原则，实现了当地人的生存权，保障了所有人的环境权，生态补偿机制也就由此具有了深刻的法理基础。

生态循环经济主张“生态价值优先”，“制度补偿”是生态循环经济的重要特征之一，并把“合理补偿的制度经济”作为生态循环经济的重要特征和运行原则，这从区域经济发展理论的层面进一步丰富了建立生态补偿机制的理论依据。

二、西部地区生态补偿的受益原则

从总体上讲，生态补偿的基本原则可以归纳为“保护者得益、破坏者受罚、受益者付费”。^[21]针对西部地区生态维护、修复的特殊性和中东部地区生态受益者的复杂性，确定我国西部地区生态补偿的受益原则，应主要考虑补偿的主体、补偿额度的评估计算方法和补偿的方式等问题。

（一）关于补偿的主体

从生态补偿过程的操作性考虑，生态补偿的主体主要分为“生态补偿的实施主体”和“生态补偿的受益主体”两类。

生态补偿的实施主体，即落实生态补偿制度的组织协调者。从我国社会管理体系的现状出发，依据实施主体的性质和职责，考虑环境资源的外部性、生态建设的特殊性和市场自身的缺陷，政府应当承担起既发挥调剂余缺、协调不同利益群体关系和稳定社会秩序的功能，又克服生态补偿过程所面临的诸多局限性和困难，成为环境资源的管理者、生态建设的组织者和生态补偿的主要实施主体，具体承担实施职责的政府部门包括农林、民政、财政、环保等部门。此外，政府还可以适当发挥各类金融保险机构、有关事业单位和各种民间组织、环保社团、民间基金会等在生态补偿过程中的作用。

生态补偿的受益主体，亦即生态补偿政策的直接受益者。根据我国的基本国情，目前生态补偿受益的直接主体应当主要是承担生态保护义务、生产生活遭受损失的城乡居民个人、企业和其他单位组织。

目前，从法理角度可以界定出我国生态补偿的主体，但在我国的立法实践中还缺乏对生态补偿的法律支持。尽管我国已建立了比较完备的资源法和环境保护法体系，许多法规和政策文件中都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法，但当前的法律法规体系对各利益相关者的权利、义务、责任界定尚不明确。补偿是多个利益主体（利益相关者）之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程，实施补偿首先要明确各利益主体之间的身份和角色，并明确其相应的权利、义务和责任内容。目前，涉及生态保护和生态建设的法律法规都没有对利益主体做出明确的界定和规定，对其在生态环境方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定，强制性补偿要求少，而自愿补偿要求多，导致各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系，致使生态环境保护陷入“公地悲剧”的困境之中。因此，必须进一步加快有关生态补偿法律法规的制定与完善。

（二）关于生态补偿额度的评估计算

对生态补偿额度的计算与评估实质上是生态补偿的货币化，这是生态补偿制度实施过程中补偿双方都最为关注、最为敏感的问题，也是一个十分复杂和非常具体的操作环节。在生态补偿的实践中，我国许多专家学者借用环境经济学和计量经济学等相关理论，综合多种方法来评估环境的价值和被补偿者的经济损失，提出了一些确定生态补偿金额及补偿形式的思路与方法。

吴水荣、马天乐根据北京市密云水库水源涵养林的实际情况和有关数据资料，采用等效替代法、重置成本法、市场分析法等，对涵养水源、保持水土、蓄洪防洪、改善水质等效益进行综合评价，测算出水库水源涵养林生态价值，从而依此确定生态补偿的额度。^[22]

熊鹰、王克林等研究提出了洞庭湖区实施退田还湖政策后湿地恢复的生态补偿办法。他们主要依据退田还湖增加的湿地生态服务功能价值（可直接利用价值、可间接利用价值和非利用价值）作评估，将增加的湿地生态系统服务功能进行货币化的转化。在评估中以机会成本法评估退田还湖农民的收益损失；以直接市场价格法评估还湖湿地的旅游、科教价值和生物多样性的存在价值；以影子工程法评估净化、降污的价值；以造林成本法等评估调节气候的价值，最终确定退田还湖生态补偿的具体额度。^[23]

欧名豪根据马克思的劳动价值理论和人们对生态价值的认识过程，运用生长曲线模型与恩格尔系数相结合的方法进行分析，建立了区域生态重建的经济补偿模型，并运用这一模型确定各受益对象对生态重建经济补偿的支付意愿，从而构建一套具有可操作性的区域生态重建经济补偿方案。^[24]

这些专家学者的研究思路和具体成果，对西部地区制定生态补偿额度的计算评估办法具有积极的借鉴意义。

（三）关于生态补偿的方式

研究生态补偿机制问题实质是探求生态环境外部性的内部化途径问题。从经济学原理看，通常消除外部性的途径是通过制度（产权）安排使外部性的制造方将造成的外部效应内部化，以达到恢复社会总体经济效率的目的。至于如何使外部性内部化，即以什么办法和方式取得生态补偿资金，继而又以什么办法和方式将补偿资金分配落实到具体的受益主体手中，目前，国外具有代表性的理论模式主要有以庇古为代表的政府税费规制方法和以科斯为代表的通过重新界定和分配产权的市场解决办法。借鉴这些方法，我国目前可以探索实施的生态补偿的方式主要有生态补偿的政府强制性模式、界定生态产权的市场化模式和准市场模式三种。

（1）生态补偿的政府强制性模式。即通过政府颁布和实施税费征收的强制性手段来筹集补偿资金，这主要是设立生态税费制度，包括生态补偿费和环境资源费等，然后，再以中央财政纵向转移支付的办法，将补偿资金直接发放到被补偿对象手中。实质上这是采用庇古税的形式以市场配置环境资源的方法。

（2）界定生态产权的市场化模式。这一模式以科斯定理为依据，把外部性问题归结为对以外部形式表现出来的新的产权设置或界定问题。一旦产权被设置起来，外部性就被内在化了。以水资源为例，水资源的质和量与区域生态环境保护状况有直接关系，通过水权交易不仅可以促进资源的优化配置，提高资源利用效率，而且有助于实现保护生态环境的价值，因而界定生态产权的市场化模式已经成为实施生态补偿的市场手段之一。

（3）准市场模式。在流域生态补偿机制的构建上，可以实行准市场模式，即建立流域区际民主协商制度，实行横向财政转移支付办法，通过依靠流域内地区政府间的合作，实现生态保护外部效应的内部化。^[25]这种准市场模式是基于生态补偿的横向转移支付的制度，有利于实现生态服务制度化、有偿化和效益化。

三、建立西部地区生态补偿机制的政策措施

（一）设立西部地区国家生态维护特区

针对我国西部地区拥有富集的生态资源、占有重要的生态地位以及面临严峻的生态形势的情况，根据在西部发展生态循环经济的客观要求，建议国家将西部地区确定为国家级的生态维护特区，并实行特殊的区域经济政策，通过几十年甚至上百年的恢复与建设，把我国西部地区建设成为名副其实的、山清水秀的“大中华生态屏障”。根据中国科学院和原国家环保总局联合编制的《全国生态功能区划》提出的我国10个类别的生态功能区，^[26]结合西部地区的生态特点，在西部这个生态维护特区里，还可以具体细化设置八种生态功能区。

（1）水源涵养生态功能区。该类型区的生态保护的主要方向为:①对重要水源涵养区建立生态功能保护区，加强对水源涵养区的保护与管理，严格保护具有重要水源涵养功能的自然植被，限制或禁止各种不利于保护生态系统水源涵养功能的经济社会活动和生产方式，如过度放牧、无序采矿、毁林开荒、开垦草地等；②继续加强生态恢复与生态建设，治理土壤侵蚀，恢复与重建水源涵养区森林、草原、湿地等生态系统，提高生态系统的水源涵养功能；③控制水污染，减轻水污染负荷，禁止导致水体污染的产业发展；④严格控制载畜量，改良畜种，鼓励围栏和舍饲，开展生态产业示范，培育替代产业，减轻区内居民生产对水源和生态系统的压力。

（2）土壤保持生态功能区。该类型区生态保护的主要方向为:①调整产业结构，加速城镇化和社会主义新农村建设的进程，加快农业人口转移，降低人口对土地的压力；②全面实施保护天然林、退耕还林、退牧还草，严禁陡坡垦殖和超载放牧；③开展石漠化区域和小流域综合治理，协调农村经济发展与生态保护的关系，恢复和重建退化植被；④严格资源开发和建设项目的生态监管，控制新的人为土壤侵蚀；⑤发展农村新能源，保护自然植被。

（3）防风固沙生态功能区。该类型区生态保护的主要方向为:①在沙化极敏感区和高度敏感区建立生态功能保护区，严格控制放牧和草原生物资源的利用，禁止开垦草原，加强植被恢复和保护；②调整传统的畜牧业生产方式，大力发展草业，加快规模化圈养牧业的发展，控制放养对草地生态系统的损害；③调整产业结构，退耕还草、退牧还草，恢复草地植被；④加强西部内陆河流域规划和综合管理，禁止在干旱和半干旱区发展高耗水产业；在出现江河断流的流域禁止新建引水和蓄水工程，合理利用水资源，保障生态用水，保护沙区湿地。

（4）生物多样性保护生态功能区。该类型区生态保护的方向为:①加强自然保护区的建设和管理，尤其是自然保护区群的建设；②不得改变自然保护区的土地用途，禁止在自然保护区内开发建设，实施重大工程对生物多样性影响的生态影响评价；③禁止对野生动植物进行滥捕、乱采、乱猎；④加强对外来物种入侵的控制，禁止在自然保护区引进外来物种；⑤保护自然生态系统与重要物种栖息地，防止生态建设导致栖息环境的改变。

（5）洪水调蓄生态功能区。该类型区生态保护的主要方向为:①加强洪水调蓄生态功能区的建设，保护湖泊湿地生态系统，退田还湖，平垸行洪，严禁围垦湖泊湿地，增加调蓄能力；②加强流域治理，恢复与保护上游植被，控制土壤侵蚀，减少湖泊湿地萎缩；③控制水污染，改善水环境；④发展避洪经济，处理好蓄洪与经济发展的矛盾。

（6）农产品提供生态功能区。该类型区生态保护的主要方向为:①保护基本农田，培养土壤肥力；②加强农田基本建设，增强抗自然灾害的能力；③发展无公害农产品、绿色食品和有机食品；④调整农业产业和农村经济结构，合理组织农业生产和农村经济活动。

（7）畜产品提供生态功能区。该类型区生态保护的主要方向为:①科学地确定草场载畜量，实行季节畜牧业，实现草畜平衡；②草地封育改良相结合，实施大范围轮封轮牧制度。

（8）林产品提供生态功能区。该类型区生态保护的主要方向为:①加强速生丰产林区的管理，合理采伐，实现采育平衡，协调木材生产与生态功能保护的关系；②改善农村能源结构，减少对林地的压力。

在以上生态功能区划类型的基础上，根据西部地区内部不同的地域特点，进一步框定主体生态功能区。例如，把与大江大河中下游地区生态环境以及人民生活密切相关的地区，划定为国家级水源涵养生态维护功能区。在这些地区实施特殊的生态保护政策，禁止一切污染产业进入投资和发展，进一步对该地区的居民实施整体搬迁、适当安置，或者在适当的地区发展生态产业，鼓励培训当地居民从事环境友好型产业。中央财政要对生态产业实行相应的财税优惠政策，向民间投资者释放产业政策引导信号，从而带动民间投资对生态产业的积极参与。

（二）建立国家生态维护基金

生态环境作为一种公共物品，它的维护和再生产客观地面临着投入不足的问题。无论是西部地区生态维护基础设施的建设，还是对居民的搬迁和安置等都无法完全通过民间资本市场来解决资金来源问题。由于生态维护的特殊性和公益性，必须建立国家生态维护基金，用以保证西部国家生态维护区维护生态和改善环境的必要投入。从我国的现实情况出发，建议国家主要从以下几个方面来筹集和建立国家生态维护基金:

（1）个人生态补偿税。福利经济学关于税收的理论认为，人们应当从公共物品服务中得到的利益来对公共物品进行支付。所以，可以对中东部地区征收适当的生态补偿税，而这种税的税率也应当符合受益原则。也就是说，收入高的群体从西部民族地区为生态保护做出的牺牲中获得的利益较多，因此，可以将这种税与个人所得税挂钩，由税务部门设计独立科目，与个人所得税一同收取，但是在支出时应当单列账户，或者直接汇入生态维护基金账户。

（2）从国家年度财政预算收入的超收部分中适度提取。

（3）对破坏环境行为的罚没收入。对造成环境破坏的单位和个人依法处以罚款，这种罚于破坏生态环境的款项，应当全额用于生态环境的整治支出。在制度设计时，要实行道德约束，防止缴纳罚款的经济主体将罚款作为对环境破坏的一种购买行为，从而心安理得地实施重复破坏生态环境的恶行。

（4）非政府募集资金。一是开设西部生态彩票，筹集彩资专款专用；二是吸纳国内外居民的生态捐款；三是各种国际组织赞助和非政府组织（NGO）募集的捐款。生态环境污染有时会造成越界污染问题，这些国家和地区从中国进口木材、矿产品，也加剧了西部地区的生态恶化，中国西部地区对生态维护做出的经济利益牺牲也给这些国家和地区带来了环境福利，那么西部地区接受这种国际间、地区间的经济赞助也就是理所应当的。同时，要充分发挥环境保护组织等非政府组织的作用，以扩大生态维护基金的来源。

（三）国家直接投资重大生态维护改造项目

按照生态循环经济发展的要求，国家要直接投资一些具有全局和长远意义的重大生态维护改造项目，特别是要在西部地区大力实行“强制生态修复的以工代赈农业”工程。目前，我国已经实施的重大生态维护改造项目主要有“三北”防护林建设、大规模退耕还林及退牧还草工程、京津风沙源治理工程等，建议国家还要根据西部生态抢救的紧迫性，实行西部生态移民工程、西部农村生态循环型城镇建设工程、濒临绝种生物保护工程等。在实施这些重大工程过程中，要充分调动西部农民特别是山区贫困农民参与决策、参与建设、参与维护的积极性，由中央财政建立雄厚的“生态修复以工代赈基金”，把工程建设与以工代赈紧密结合起来，既帮助农民增收，又鼓励农民自觉维护生态环境。要坚决防止“重补贴、轻发展”和“输血不造血、救急不救贫”的做法，要吸取有的退耕还林、退牧还草地区出现补贴停止又复耕复牧的深刻教训，在生态补偿上应立足于扶贫致富与生态建设同步，建立起经济社会发展与生态环境建设相互助长的长效机制。^[27]

（四）实行特殊的西部财税政策

长期以来，西部地区依靠资源消耗发展经济的现象非常严重，如果不从根本上改变主导产业发展的财政和税收政策，就难以快速有效地扭转这种资源破坏型和环境污染型的发展模式。

在西部地区发展生态循环经济的进程中，国家对西部地区要旗帜鲜明地实行“唯生态价值是图”的财政税收政策，积极支持维护生态环境的产业发展，坚决限制破坏生态环境的企业生存。一是对有利于西部生态环境保护和从事污染处理的弱质产业和低回报产品，实行由国家财政引导和扶持的政策。二是对直接破坏或间接影响生态环境的企业和产品，国家征收高额的资源税、生态税。三是对西部地区发展生态循环经济产业实行特惠财税政策，从国家在西部直接开设的大型企业和项目的税收收入中提取适当比例的生态环境维护基金，专项用于对西部的生态补偿项目；对西部地方兴办的所有生态循环经济企业、产业的税收收入全部留给地方；中央财政加大对地方政府的转移支付力度。总之，对于西部地区发展生态维护型、环境友好型、资源节约型的产业及产品，税收政策都要放宽，财政政策都应倾斜。

（五）实行特殊的西部投融资体制

按照发展生态循环经济的要求，国家对西部地区实行“绿色信贷”与“绿色投融资”政策。在信贷政策上，各类银行对西部大额度贷款项目的审核及利率的核定，都要与维护生态环境挂钩，对维护生态有利的企业放贷项目，银行根据其环境收益评估，给予贷款的便利和利率的优惠；对于不利于生态维护的投资项目，银行应当根据其环境风险，限制放贷，甚至不贷款。

在投融资政策上，要坚持“绿色、环保”的原则，今后国家对西部地区的投资，坚决杜绝对非绿色、非环保项目的投入，以前已经投入的中央和地方财政的投资，要限期撤除和收回，用于对西部地区绿色、环保项目的再投入。西部地区招商引资的导向也要从过去的资源引资转变为技术引资和环境引资。凡是资源消耗型和环境污染型的企业都要限期停产或撤除，不支持再投入，甚至要禁止再投资。要鼓励和扶持西部地区培育绿色上市公司，在国家政策保护下发行有一定赢利空间的生态股票，通过资本市场筹集资金，大力发展绿色生态产业，促进生态循环经济的快速健康发展。

第三节　促进西部地区生态循环经济发展的动力:文化与创新

一、文化推动力:消除小农意识和“官文化”的影响

由于我国幅员辽阔，地域差异性大，民族众多，经济发展水平层次多、差别大，不同地域、不同民族及不同发展水平的地区之间文化与观念的差异是客观存在的，传统的思想观念和落后的文化意识在一些地方根深蒂固，与现代市场经济开放和发展的要求不相适应，给区域生态循环经济发展带来严重障碍，这一点在我国西部地区表现得更为明显。

当前，西部地区破除传统观念对生态循环经济发展的阻碍，关键是要彻底根除小农意识和“官文化”的影响。

（一）根除小农意识对西部生态循环经济发展的影响

我国是传统的农业大国，2000多年的农业文明为灿烂的中华文明史谱写了光辉的篇章。伴随农业文明的延续与发展，小农经济逐渐产生并成为农业文明的主导力量。小农经济有三个基本特征:一是小，一家一户、小本经营；二是分，分户经营、各自为战；三是散，布局分散、难成规模。在小、分、散的小农经济体制下，小农意识作为一种文化积淀逐渐繁衍并变得根深蒂固，影响至今。刘永佶教授在他的《农民权利论》中断言:“现代的农民如果还以小农经济维持简单再生产的传宗接代，就会被工业化的洪流所吞没；中国如果还以小农经济为经济基础，势必在国际资本的垄断性压迫中灭亡。”^[28]

小农意识有三大劣性:一是封闭性。人们以家庭、家族为单位从事生产和生活，自给自足、安于现状，不愿跨家庭、跨家族联合协作、发展生产。二是自私性。世代相传的道德观和价值观强调以家庭为中心，每一个家庭成员只关心自己的家庭，缺少社会责任感，形成了“各家自扫门前雪，休管他人瓦上霜”^[29]的自私狭隘观念。三是保守性。小农经济小、分、散的特征决定了其抗风险能力比较脆弱。因此，在生产上，表现为墨守成规，不愿接受新技术、新产品、新事物，安于既有的发展水平。在生活上，表现为讲节俭、讲积存，省吃俭用，固守家财不敢消费，强调的是“常将有日思无日，莫把无时当有时”。^[30]在发展上，缺乏宽阔的视野和远大的目光，不敢投资、不敢冒风险、不敢当“出头鸟”。^[31]

小农意识最初产生和形成于生长在小农经济土壤里的农民，但随着历史的演进和社会制度的变迁，小农意识这种思想顽症不仅体现在农民身上，也逐渐向城市和非农群体蔓延开来，在当今一些地方和各类群体中依然残留着小农意识的烙印。在某些政府机关和干部身上同样体现出小农意识的残余，这主要表现在工作思路、工作作风和工作方法上，思想保守、因循守旧、故步自封，习惯沿用计划经济时期的老办法和老经验。小富即安、小进即满、不思进取，缺乏开拓创新的精神和敢闯敢试的勇气。思想狭隘、目光短浅、急功近利，只求一时一事的小利，不惜违反法纪，助长地方保护主义风气。在政府主导社会发展的体制下，政府机关和干部的小农意识，直接导引和助长了农民、市民和各类社会组织小农意识的作怪与延伸。^[32]这种思想意识桎梏，在西部地区的一些地方表现得尤为突出，直接危害和阻碍着西部生态循环经济的健康、快速、持续发展。

因此，西部地区发展生态循环经济的首要任务就是要彻底根除小农经济和小农意识对西部经济、政治、社会、文化各领域和城市、农村、企业、机关各方面的束缚和影响。要在西部地区深入开展思想解放与文化维新运动，把当代中国和世界先进的新思想、新观念、新文化，通过经济交往、文化交流、教育合作、媒体介质等方式引入西部地区，开启西部文化意识和思想观念的一派新风，彻底抛弃小农意识，为生态循环经济的建设与发展铲平思想文化上的障碍。

（二）根除“官文化”意识对西部生态循环经济发展的影响

“官文化作为中国历史上的一种意识形态，是与其当时的社会基础——集权官僚制相生共长的。”^[33]由儒家鼻祖孔丘始创的“官文化”导引与维护的集权官僚制，在中国风行统治了2000多年，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。^[34]由春秋，到西汉，经三国、两晋、南北朝，至宋代，达明末清初，中国的“官文化”先后经历了形成、确立、保持、全盛、衰落的历史过程，形成了一整套“君王臣民，天地有别”、“帝王治官、官治百姓”的“官文化”统治意识，朝朝相袭，代代相传。“作为纵横于中国2000余年历史的社会制度和统治阶级的意识形态，‘官文化’是沉重而深厚、系统的体系”。^[35]这种根基顽固的“官文化”意识至今还在苟延残喘，影响和困扰着人们和一些地方“官们”的思想、言行。

西部地区的一些地方至今还残留着计划经济时期经济决策的痕迹，有的地方制定政策是“长官意志”，执行政策往往靠“行政命令”，这实质上是“官文化”意识在西部经济决策与社会发展中的潜在反映。当前，根除“官文化”意识对西部生态循环经济发展的影响，重点是要根除经济决策上的“政绩经济”行为和决策执行上的“强迫命令”行为。

1.坚决遏止“官文化”心态下的“政绩经济”行为

西部地区现行的行政管理体制和干部提拔任用机制，促使一些地方政府官员极力打造“政绩工程”、“形象工程”，这些“发展成果”中的相当部分被赋予了更多的政治色彩而弱化了经济功能。行政官员为了体现“政绩”，往往“急功近利”，只顾眼前利益，忽视长远利益；只顾自己辖区的局部利益，不去考虑区域之间的经济协调发展。因体制结构所导致的寻租行为，直接造成了资源的浪费和市场低效率，为跨行政区的经济协调发展制造了人为壁垒。

为了巩固和发展本行政区域“政绩经济”成果，积累更多的财政资金建设更多的“政绩工程”，有的地方政府往往不顾区域之间的协调发展和整体利益的最大化，出台不合理的地方性政策规定，例如，道路交通私设关卡、跨行政区的额外收费、限制人才流动、限制农产品和资源产品的自由流动等，严重阻碍了商品与生产要素的自由流动，限制了区际互补性商品与生产要素的优化整合，割断了获得规模效益和外部效益的实现渠道，严重制约着西部地区生态循环经济的健康发展。因此，必须彻底改革现行的行政管理体制，彻底改变现行“政绩经济出干部”的干部选拔任用机制，从根本上铲除生长繁殖“政绩经济”的土壤。

2.彻底根除“官文化”意识导引的“行政命令经济”行为

行政强迫命令根源于“官文化”意识，在统治经济、计划经济的体制下得以延续甚至加剧。从现时背景看，行政强迫命令行为，其实质就是一些地方的少数干部“以官压民”、“以权治民”，忘记了科学发展观“以人为本、执政为民”和“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”^[36]的根本理念。行政强迫命令在我国一些地方的经济发展和社会管理中风行已久、贻害至深，逐步演变成一种极具“官文化”色彩的“行政命令经济”现象。^[37]比如，有的地方长期按“长官意志”办事，花费巨资搞形象工程，无端增加民众负担，招致民怨沸腾。有的地方违反市场经济规律，以行政命令强迫农民调整种植结构，硬性强制农民只能种什么、不准种什么，导致农民减收亏本，怨声载道。还有一些地方由于“长官意志”的强行干预，使得政府职能过多地介入企业经营、企业重组等活动当中，使市场机制难以发挥应有作用，同时，出于维护地方利益的原因，不可避免地会出现通过“政府职能”的作用，阻碍各种要素通过市场机制在区域之间自由流动与优化整合，成为生态循环经济发展的极大障碍。强迫命令损害了执政党的形象，伤害了人民对政府的感情，同时也破坏了经济社会的健康发展。无论行政强迫命令行为主观上的出发点如何，客观上都在一定程度上剥夺了城乡民众自主生存、自由发展的权利，阻碍着企业的正常经营和地方经济社会的健康发展。

对经济社会发展的决策机关和领导者而言，“强迫命令”并不是简单的领导方法与工作作风问题，也不是片面的领导方式与行政风格问题，而是严重影响组织领导者执政意识、直接妨碍区域经济社会发展全局的大问题。“行政命令经济”是生态循环经济健康发展的思想阻力和制度障碍，必须以中国特色社会主义理论为思想武器，通过政治、经济体制的深层改革，彻底消除“官文化”意识对地方经济决策和执行的干扰，坚决杜绝“行政命令经济”行为，从而为西部地区生态循环经济发展扫除在领导决策层面上存在的思想意识障碍。

二、创新推动力:科学发展理念下的机制创新

推动西部地区生态循环经济发展，必须坚持和落实科学发展观。坚持科学发展观就是要坚持全面、协调、可持续的发展，要促进西部地区现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调。要坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好的生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。^[38]落实科学发展观就是要坚持统筹兼顾的根本方法，要统筹西部城乡发展、西部内部的区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展，充分调动各方面发展生态循环经济的积极性。在推进生态循环经济发展的具体方法上，既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动西部经济发展全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进、重点突破。

西部地区要做到科学发展，真正把生态循环经济模式作为西部经济发展传统模式的替代模式，必须着力解决好机制创新的问题，实行制度创新、技术创新、管理创新，创新经济发展的决策体系、运行机制和管理方式，建立中国特色社会主义民主与西部民族民俗传统相融合的决策机制，设计符合西部地区传统文化的经济运行机制，改革落后的经济管理方式，建立科学完善的现代管理方式，为促进西部地区生态循环经济发展提供强大的机制推动力。

（一）推进制度创新——改革经济决策与发展绩效的评价机制

过去，西部地区在资源开发上采用掠夺式开发模式，在资源使用上又采取粗放经营的方式，而在经济发展效果的评价方法上，测度计量成本往往只考虑生产成本，收益也仅仅是考虑经济收益，而对生态环境的成本和效益置之不理，这显然与生态循环经济可持续发展的要求背道而驰。因此，必须建立起适应生态循环经济发展要求的经济决策与发展绩效的评价机制。科学测度计量一项公共政策的成本和收益，必须考虑企业生产和产业发展造成的生态资源破坏、环境污染等负面的外部性，将生态循环经济带来的生态系统维护、人民健康的促进等作为制度收益的依据，全面评估经济社会发展的全部生态价值与经济价值，从而促使地方政府在谋划经济决策时，能够自觉依据科学完整的成本——收益核算方法，全面准确地评估决策事项的整体效应，以促进生态循环经济的全面实施和健康发展。

1.改革经济成果核算方式——采用绿色GDP核算方法

现行国内生产总值（GDP）核算方法与生态循环经济发展的要求，与我国全面、协调、可持续发展战略的要求是极不相称的，具有明显的历史滞后性和现实局限性。首先，它缺少对自然资源环境的系统核算，特别是将经济与自然资源结合在一起的综合核算，没有反映人类经济活动造成的自然资源耗减、降级和生态环境破坏，是单一经济活动的投入产出核算。依照现行的国民经济核算，只核算经济过程对自然资源的开采成本，却不计其资源消耗价值和环境成本，这就低估了经济过程的投入，从而得到一种高估了的虚拟GDP，致使其不能真实反映一国的经济发展水平。同时，在经济核算中由于忽视了自然资源的投入，从而忽略了自然资源对经济过程的贡献，忽略了自然资源的贫乏和环境质量的恶化对经济过程的约束，人为地分裂经济系统与资源环境系统，最终导致核算结果的偏误，它片面而不客观地反映经济增长，可以说这是国民经济核算的一大根本缺陷。其次，现行的国民经济核算范围只局限于市场活动以及与市场相联系的一些经济活动，而将许多非市场化的经济活动排除在国民经济核算范围之外。传统经济学理论认为，没有人类劳动的参与和通过市场交换的东西就没有价值。自然资源因其没有人类劳动的参与而被称为“免费物品”，从而被排斥在国民经济核算之外。同样，经济活动对生态环境的破坏，一般说来也没有相应的市场表现形式，因而也被排斥在国民经济核算之外，这就导致了国民经济核算在范围上具有片面性，未能覆盖全部经济活动，从而不能全面反映经济与资源环境的关系。最后，自然资源作为存量，在国民经济核算中也未得到应有的核算。由于以GDP为核心指标的国民经济核算体系只注重经济系统内部的核算，使人们不自觉地追求产值，攀比速度，而不顾自然资源的耗减、降级和环境恶化，从而造成严峻的资源环境问题。因此，国内外很多经济学家都尖锐地指出，以GDP为核心的国民经济核算体系是一种“有害的指挥棒”，它背离了可持续发展的宗旨。因此，必须改革现行的国民经济核算体系，建立起一种符合自然资源循环利用与经济协调发展的综合核算制度。^[39]

推进西部地区的制度创新，建立生态循环经济发展绩效的评价机制，必须首先改革经济成果核算方式，全面推行绿色GDP核算方法。首先，分地区进行科学的公众调查，采用替代市场法^[40]考察不同地区发展生态循环经济带来的收益，以相应的系数加入对应地区的GDP核算中。其次，将传统粗放型产业发展模式带来的生态资源耗损和环境污染造成的经济负效应，也通过防御性支出、替代市场法等方法计算出相应的金额，从该地区的GDP计算中予以扣除。绿色GDP的核算公式为:GDPg= GDP + Wg- Lre，其中，GDPg是绿色GDP，Wg是生态资源维护、良性循环以及环境改善带来的收益，Lre是生态资源耗损枯竭和环境污染破坏带来的损失。

2.建立新的政绩评价指标——生态循环经济发展指标

建立生态循环经济发展指标，指标体系建设可以遵循理论指标与操作指标相结合、系统指标与分级指标相结合、核心指标与外围指标相结合的方式。指标体系建设先设定基本框架，结合本地区的情况加以科学论证、筛选。将生态循环经济发展指标的执行情况，作为对地方政府进行政绩考核的重要依据，从而促使地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观。

3.改革吸引投资的评价标准与决策方法

按照生态循环经济的基本原则要求，改变过去西部地区主要依靠资源引资的方法，实行生态引资、环保引资、技术引资。地方政府在评估、决策是否吸纳引进私人投资企业、外资企业、中外合作企业进入本地区投资创业时，必须进行严格的生态环境风险性、可行性研究，对资源消耗高、破坏生态、影响环境的投资不予接纳。要科学评价资源开发型企业对区域生态环境的影响，实行专家咨询评审制度，必要时要进行公众意愿调查，举行公众听证会，提高重大经济社会发展事项决策的透明度和科学性。

4.建立向生态循环经济发展倾斜的物权制度

首先，要依据法律规定，明晰生态资源、矿产资源、土地资源等各种产权，严格界定其产权、使用权，确保劳动者的劳动力所有权、生产资料所有权以及由此派生的各项权利；^[41]其次，改革知识产权制度，将单位和个人开发的有利于促进区域生态循环经济发展的专利、版权、专有技术，明确规定为受国家保护的知识产权，并采取由政府补贴、优惠融资的方式转让给其他单位和个人使用。此外，要改变资源开发成本过低的现状，生产企业开发使用生态负面影响大、可循环利用率小的资源，必须向资源的产权、使用权拥有者支付大大超过其他资源产品的使用补偿费，实行有利于促进生态循环经济发展的物权制度。

5.建立生态循环经济的控制与评价系统

为了科学合理地控制和评价一定经济单元实施生态循环经济的过程和效果，适时调整和优化实施过程，及时发现和纠正运行过程中的偏差和过失，必须尽快研究制定生态循环经济的控制与评价系统。从西部地区经济社会发展的现实状况和生态循环经济的特征要求出发，可以借鉴、参照业已施行的国家食品安全控制中的危害分析与关键控制点（Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）体制，建立起生态循环经济安全运行保障和绩效评价体系——危害分析与可循环控制系统（Hazard Analysis and Recyclable Control System，HARCS），为生态循环经济发展提供技术控制制度的支撑。危害分析与可循环控制系统应当包括危害分析与减量措施、资源可重复利用及废弃料资源化分析、废弃物排放限值的临界区间、可循环利用的生态循环体系、调试校准机制与措施、有效的HARCS档案系统、规范和监督生态循环经济运行进程的验证程序等。

（二）坚持技术创新——不断提高西部民族经济发展的自主创新能力

生态循环经济的技术载体是资源利用、生态保护、环境优化技术、清洁生产技术、废弃物资源化技术、无公害技术和生态化技术等。西部地区整体的资源综合利用能力相对落后，因此，增强西部地区生态循环经济发展的技术创新能力，加快科学技术的推广普及，提高西部民族经济发展的自主创新能力，提高产业和产品的科技含量，提高经济发展的质量与效益，是西部地区发展生态循环经济的关键环节和主攻方向。

1．加快科学技术的普及和推广

由于历史和自然的原因，西部地区产业大多是在农耕业和畜牧业基础上建立起来的，生产效率低下，产业和产品的科技含量低，西部民族地区的劳动者科技意识和技能素质也相对较低。因此，西部地区要发展生态循环经济，必须加快科学技术知识及成果的普及和推广，尽快提高西部各民族劳动者的科技水平和素质能力。舒尔茨的人力资本理论认为，获得现代科学技术的知识要素，可以通过三种方式，从而增长新知识和新技能:一是通过试验和错误来获取；二是通过在职培训，这种方法可以以政府组织的示范和培训来进行；三是通过教育。^[42]在这三种方式中，试错的方法代价昂贵，在西部民族地区不可取；在职培训，即通过兴办各级各类的职业技术培训，可以在短期内让民族地区劳动者掌握实用技术，提高实际操作能力，可以在较短的时间内解决生态循环经济发展对技术人才的现实需要；教育的方式虽然投资大、周期长，但可以从根本上提高民族劳动者对科学技术的掌握和运用能力，提高发展生态循环经济的科技创新能力，加快科学技术普及推广的速度与效率。

2．提高西部地区经济自主创新能力

当前，提高西部地区经济发展自主创新能力的切入点和主攻方向，主要是培养造就一大批适应性科研人才和制定促进自主创新的激励政策。发展西部科技人才教育和大力引进高新技术人才，是提高西部经济自主创新能力的根本途径。国家要建立适应西部民族地区经济社会发展特点的高科技教育基地，中央财政要重点安排西部地区的高科技教育投入，为西部地区调集、引进高科技教育师资，对经济发展特别落后的地区实行对口教育支援和定向培养高等实用人才的计划。要结合西部的实际情况，开办或升级教育与科研相结合的教研型高校，开办中等实用技术和管理教育，为西部生态产业和生态循环经济发展培养高中级科技创新人才。要建立西部生态循环经济应用技术专项研发基金，加大自然科学基金、科技重大攻关项目等对西部地区的支持力度。重点扶持资源节约、生态恢复等重大科研攻关项目；对废弃物回收处理和再利用的技术进行奖励，对相关的技术研发人员提供研发经费；设立小额技术进步探索基金，奖励创新，宽容失误，鼓励广大第一线的科技人员进行科研探索。

同时，国家要制定和实行鼓励东中部地区的科研、教育、管理、经营、融资等各方面优秀人才到西部创业和发展，特别要实施优惠的激励政策，动员发达地区的高中级人才带技术、带项目、带资金、带市场到西部地区发展生态循环经济产业，带领西部地区的科技人员和广大劳动者创新立业，从整体上推动西部地区自主创新能力的提高。

3．提高产业和产品的科技含量

首先，要提高西部产品的科技含量。国家要采取激励政策鼓励西部企业大力发展高科技含量产品的生产和销售。一方面，根据产品科技含量的高低和市场覆盖的能力，对相关产品生产单位给予适当的财政补贴或税收减免，以行政激励的手段促进产品科技含量的提高。另一方面，加强政府对以生态循环技术生产的产品的采购，每年公布生态循环技术产品的支出预算和采购目录，减免生态循环科技产品的销售营业税，以市场手段促进产品科技含量的提高。其次，要不断提高西部产业的科技含量。国家要对西部重点产业和特有产品分层次建立各级、各类生态循环经济产业示范园。在生态循环经济工业园区内，因地制宜地大力发展生态循环产业，建立生态循环技术研发机构，鼓励教学科研单位进驻园区，实现园区产学研的有机结合。

（三）实行管理创新——提高领导管理生态循环经济发展的水平

西部地区发展生态循环经济，是对西部传统经济发展模式和增长方式的革命，实质上是一种经济制度的变迁。在这一历史性变革中，各级政府组织引导经济社会发展的执行力，体现着政府工作团队的管理创新能力，也决定着生态循环经济发展的绩效与成败。新制度经济学将制度定义为由人制定的规则，它强调支撑经济发展的资源要素、技术运用、制度选择集合，都要通过内生因素——人力资源（特别是管理者的能力发挥）来配置和推动，技术、制度要素通过人（管理者）来作用于资源要素，从而促进经济的增长。这种资源、技术、制度选择集合与人力资源的互动关系如图8-1所示。

图8-1　资源、技术、制度选择集合与人力资源的互动关系示意图

因此，西部地区生态循环经济发展的关键是要建立起西部地区资源、技术、制度选择集合与人力资源（包括管理团队）的良性互动关系，而这种良性互动关系的确立又关键在于人才，在于培养造就一大批具有驾驭生态循环经济发展能力的优秀人才，形成具有西部地区特色的智力团队，全面提高经济社会发展管理水平。西部的人才队伍建设要突出西部民族地区的人才特点，“少数民族经济经营管理层次的变革，在以发挥和提高职工及个体生产经营者的素质技能为中心，探索并创造与公有制为主干的中国式经营管理的过程中展开，并根据少数民族经济的特殊性，有所创新”。^[43]针对西部生态循环经济发展的人才需求和现状，当前西部地区的人才工作可以从以下几方面入手:

1．注重培养人才与引进人才相结合

首先要抓紧制定科学可行的西部生态循环经济发展人才总体规划。针对西部生态循环经济发展的现状、趋势及其对各类人才的需求情况，在充分科学论证和调查研究的基础上，按照“满足当前急需、兼顾今后必须”的原则，制定年度和中长期的人才需求规划。其次要创新生态循环经济人才培养模式。在西部高校中开设生态循环经济专业，在全国各大研究机构中设置生态循环经济研究部门，重点为西部地区培养应用型、实战型、研究型的人才。鼓励西部民族地区的在校学生就地就业，学以致用、干有所成。采取大学生委托培养、定向就业的方式，有针对性地培养专门人才。加强对西部各大企业和各级政府现有人才的培训与继续教育，促进现有人才的素质升级，充分挖掘现有人才的潜力。最后要创新引进生态循环经济专业人才的激励机制，提高引进核心人才的相关待遇，改善人才创业和就业环境，让人才能够人尽其才、大有作为。国家要鼓励和支持生态循环经济的专业人才在完成本职工作，不侵害单位合法权益的前提下，通过参与西部民族地区项目实施、技术推广、技术咨询、技术服务和人才培训等多种形式，跨地区、跨行业兼职兼薪。建立完善人才对口支援制度，鼓励高校、科研单位与西部地区联合办学，选拔西部民族地区的人才到科研单位进修深造，同时从高校、科研单位选派专业人员到西部进修调研，形成西部地区与高校院所之间的良性互动。

2．注重培养适合西部民族地区特点的复合型人才(www.xing528.com)

西部地区具有生态环境复杂和民族众多的特点，发展生态循环经济需要多学科理论的交叉发展和多种技术的综合运用。技术型人才既要具备资源利用的相关知识，又要懂得环境工程技术，更要熟练掌握生态产业相关的技术知识，同时还要具有一定的管理科学知识。而管理型人才既要具备企业管理和系统工程知识，还要了解资源可持续利用的相关技术，更要懂得生态技术的特点。因此，无论是技术型人才还是管理型人才，都必须深入了解西部民族地区的自然生态环境状况和民族风俗习惯，都必须成为懂技术、善管理，能够指导和驾驭当地生态循环经济健康发展的复合型人才。

3．注重西部少数民族人才的选拔任用和对外交流

西部地区自然条件复杂，民族文化习俗多样，当地乡土人才了解和适应当地的民族特点和自然环境，因而要特别注重培养和使用当地少数民族的优秀人才。由当地优秀的民族干部组织领导和管理经济社会事业的发展，更有利于调动当地民族劳动者的参与热情，更为容易听到少数民族群众的真实意见和建议。同时，要注重加强西部民族地区人才与外界的交流。可以采用人才异地交流、派出学习、到国外考察访问等形式，使人才在交流中得到锻炼；也可以聘请相关的专家学者到西部地区讲学、进行实地指导，结合当地经济发展的实际情况开展科学研究和技术开发合作，使西部地区的人才在与外界交流合作实践中得到快速成长，成为推进西部地区生态循环经济又好又快发展的中坚力量。

第四节　生态循环经济发展的法律保障:颁布实施《生态循环经济促进法》

生态循环经济是法制经济。为确保生态循环经济得到顺利实施，确保生态环境和自然资源的永续利用，必须依据国内的现行法律基础和立法经验，学习借鉴国外依法发展循环经济的成功做法，尽快制定和颁布实施《生态循环经济促进法》，以规范生态循环经济的有序运行和健康发展。

一、生态循环经济立法的重要性与紧迫性

自然生态资源最有效的保护是推行法治的市场经济发展模式。从政府在微观经济中所扮演的角色看，其主要作用应当是解决市场失灵，建立市场规则，加强引导作用，而不能起主导作用。^[44]否则，就会如美国发展经济学家威廉·阿瑟·刘易斯（W．Arthur Lewis）所言:“政府的失败既可能因为它们做得太少，又可能因为它们做得太多”。^[45]自然资源保护法立法的理念、宗旨和法律规定应当在生态循环经济的相关法律中得到充分的体现。循环经济作为一种新的经济发展模式，必然要对传统经济发展模式不断进行变革，必然要依托一个强有力的法律后盾。^[46]生态循环经济的相关法律可以视为自然资源和生态环境最忠实的“守护神”或最负责的“监护人”。

1994年3月25日，国务院第16次常务会议讨论通过的《中国21世纪议程》，特别强调了与可持续发展有关的立法与实践，“与可持续发展有关的立法是可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径，与可持续发展有关的立法的实施是可持续发展战略付诸实现的重要保障。在今后的可持续发展和重大行动中，有关立法和法律法规的实施占重要地位”。^[47]《中国21世纪议程》中的“与可持续发展有关的立法与实施”，专章论及可持续发展与法的关系，其他各章也根据各自的内容对法律提出不同的要求。^[48]与可持续发展战略的推行一样，生态循环经济的实施更有赖于法律制度的保障。国家必须在法律中确定其地位，规定其目标、原则和策略，以引导我国走上生态循环经济发展道路，并长久稳定地全面推行。实施生态循环经济从某种程度上说，带有很强的道义责任，它要求人们对社会负责、对环境负责、对后代负责。这些都是无法通过市场经济那只看不见的手自动实施的，必须依靠法律的强制力。在一个实行法制的国家里，法律的调整范围最广，调整能力最强，把生态循环经济发展纳入法律调整范畴，有利于保证生态循环经济的全面实施。马克思主义经典作家认为，经济基础决定上层建筑，而上层建筑对经济基础具有强大的反作用。这种反作用“可以朝着两个方向起作用，或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向起作用，在这种情况下，它和经济发展之间就没有任何冲突，经济发展就加速了。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。”^[49]因此，尽快制定和颁布实施《生态循环经济促进法》，对于保障和促进生态循环经济健康发展具有十分重要的作用。

二、德国、日本循环经济立法的经验借鉴

制定我国的《生态循环经济促进法》，必须注重研究西方发达国家的实践与做法。德国、日本是较早实施循环经济和实践循环经济立法的国家，一些做法和经验值得我们学习借鉴。

（一）德国的循环经济立法经验

德国是最早实践循环经济立法的国家之一。“二战”后，德国一片废墟，环境受到严重污染。20世纪五六十年代，环境污染更加严重，尤其是人口稠密的鲁尔工业区等地。70年代，德国开始启动较为全面的“环境规划方案”，审议通过了一系列与环境保护相关的法律和法规。1972年就制定了《废弃物处理法》，初步确立了垃圾无害化处理的基本原则；1986年《废弃物处理法》中规定，通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统避免废弃物的产生，这在循环经济发展道路上迈出了第一步。1991年，德国通过了《包装废弃物处理法》和《避免回收包装品垃圾条例》，扩大了废弃物再利用的范围，首次遵循了“资源→产品→再生资源”的循环经济思路，并形成以生产者为主的责任延伸制度的雏形。^[50]后来，德国又率先建立了以“绿点”为标识的双向回收再利用系统（DSD）。

《物质循环和废物管理法》是德国发展循环经济的一部重要法律，它于1994年颁布，1996年实施，1998年又进行了修改。这部法律将循环经济的思想从包装问题扩展到了整个生产领域，使得循环经济与企业发展和民众生活紧密相关起来。这部法律首先引入废弃物生产者的概念，确立了污染者付费原则，建立了产品责任（延伸）制度。进一步要求在产品的生产和使用过程中尽量避免废弃物的产生，产生废弃物后通过循环最大限度地再利用，对不能再利用的废弃物进行安全处置，这些法规彻底改变了垃圾处理体系。^[51]这部发展循环经济的重要法律全文共九章，主要内容包括:①明确了立法目的。即“促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行处置”。②规定了不同主体的原则和义务。法律规定，废物生产者、拥有者和处置者首先尽量避免或减少废物的产生，重点是减少废弃物的产生量及其危害；其次是将已经产生的废物尽量加以利用或者用来获取能源。该法规定对废物处置的优先顺序是:避免产生→循环使用→最终处置。首先要减少源头的污染物产生量，对于不能削减又可利用的废弃物和经过消费者使用的包装废物、旧货等加以回收利用，使之回到经济循环中去；只有那些不能利用的废弃物，才允许作最终的无害化处置。该法还规定了生产者在产品生命周期管理中的责任，对于某些特定产品，只有具有明确的回收可能性时，才容许投入市场。③强调了产品责任。法律规定，谁开发、生产加工和经营的产品，谁就要承担相应的责任。其中包括:开发、生产和使用能多次利用的、寿命长的产品；优先采用可利用的废料或次生原材料；对含有毒、有害物的产品要有明显的标志，并确保产品使用后的废物采取有利于环境的利用和处置方式；产品标志上要有回收、再利用的可能性和义务的说明以及抵押的规定。④严格计划责任。法律规定，每年产生2吨以上需要特别监测的废物，或每年产生2000吨以上需要监测的废物产生者，必须制定避免、利用、处置的经济计划。废物循环利用计划作为内部计划的工具，根据主管部门的要求，对废物经济计划进行评估。法律明确规定了废物经济循环计划应包括的内容。⑤加强监测检查。法律规定废物的利用和处置要处于主管部门的监督之下。对来自商业或其他经济企业或公共机构废物的监测和处置，要按它们的种类、特性和数量以及在特殊范围内对空气和水的危害，易爆、易燃以及可能引起传染病等情况，要求接受主管部门的特别检查。

此外，德国为了提高资源和能源的使用效率，还颁布实施了《可再生能源法》，促进清洁技术的推广，实现生产的全过程控制。通过法律的规范，德国生态循环经济取得了重大的成就。近年来，德国已经可以实现对废弃物总量的65%进行再利用，每年可以得到120万吨二次燃料。2000年，德国的家庭废弃物循环利用率达到了49%。玻璃、塑料、纸箱等包装物回收利用率在1997年就达到了86%。废旧汽车经回收、解体，循环利用率达75%。^[52]

（二）日本循环经济的法律体系

日本是世界各国循环经济立法较为完善的国家之一。2000年，日本召开环保国会，制定了《循环经济社会形成推进基本法》，将3R原则贯彻到生产、消费的各个环节，以抑制资源耗费，减轻环境负担。2000年以后，日本立法机构又相继颁布了五项新的重要法规。这些法律可以分为三个层次:一是基本法，即《促进循环型社会建设基本法》；二是综合性法律，包括《资源有效利用促进法》和《废弃物处理法》；三是专项法规，包括《容器包装物循环法》、《家用电器循环法》、《食品循环法》、《建筑材料循环法》以及《绿色采购法》等，从而构成了日本发展循环经济的法律体系。

1.《促进循环型社会建设基本法》

该法2000年6月颁布，2001年1月生效。内容主要包括六方面:^[53]界定了循环型社会的内涵。所谓“循环型社会”，是指限制自然资源消耗、环境负担最小化的社会。②对那些没有考虑其价值而被称为“垃圾”的物质，定义为“可循环资源”并促进其回收。③“优先处理”顺序为:垃圾减量→回用→回收→热利用→安全处理。④明确不同主体的责任，鼓励每个人为建立循环型社会做出努力。明确企业和公众作为“垃圾产生者”的责任，并增加“生产者责任”，即工厂对其产品从产地到处理一直承担主要责任。⑤政府制定“促进循环型社会建设的基本规则”。根据中央环境委员会颁布的指导原则，由环境部拟订规划草案；促进循环型社会建立的基本规划应作为政府制定其他规划的基础。⑥明确建立循环型社会的政府促进措施，包括减少垃圾产生量；以法规规定“垃圾产生者责任”；在产品回收利用的全过程中增加“生产者责任”；鼓励使用再循环产品；对妨碍环境保护、产生污染的企业征收环境补偿费。①

2.《资源有效利用促进法》

该法原名为《促进再生资源利用法》，于1991年正式生效，分别于1993年、1999年、2000年进行了修订，经2001年4月再次修订后改名为《资源有效利用促进法》。法律规定:企业必须减少垃圾产生，将零部件作为原材料在生产、分配以及消费的各个阶段加以回收利用。法律提出了五方面的措施:通过节约生产资源和延长使用寿命减少垃圾产生量；回收利用零部件；企业回收使用过的旧产品并使之再循环；使用后产品加贴选择性收集标签；减少副产品和其他循环措施。与此对应，2001年3月生效的新内阁令，规定了该法律的适用范围为10类企业的69种产品，并替代原来的三类企业30种产品。法律适用范围覆盖了日本近50%的城市生活垃圾和工业垃圾。^[54]

3.《废弃物处理法》

该法1970年由日本议会制定，随后经历了几次修订。由于它主要是针对固体废弃物处理的立法，我国将其翻译为《固体废弃物处理法》。该法体现了“污染者付费原则”，规定了排放工业垃圾的企业责任。^[55]2001年4月生效的修订本，增加的条款主要有:①加强工业垃圾不适当处理的对策，强化垃圾管理联单系统（强制产生垃圾的公司注明其最终处置情况），没有经过充分处理而产生垃圾的企业被列入名单，负责将目前的环境状况恢复到从前的水平。②保证可靠的垃圾处理，增加颁发或撤销垃圾处理设施许可证的条件，对外围环境给予更多的关注。③增加公众对改善垃圾处理设施的参与，完善公众参与法规，如由地方政府促进垃圾处理设施的改善。④鼓励垃圾减量，由政府制定基本政策减少垃圾，每个辖区制定垃圾处理计划；强制排放大量工业垃圾的企业制定垃圾减量计划，并公布和报告计划的实施情况。

4.《容器包装物循环法》

容器与包装废弃物在日本城市生活垃圾中占60%左右。该法制定的主要目的是减少此类垃圾、促进其回收，并把减量和回收作为重点。分别于1995年、1997年、1998年、1999年、2000年修订。1997年4月，该法中针对玻璃瓶和PET瓶部分的条款生效，强制较大型企业回收玻璃瓶和PET瓶。2000年12月，生效条款中增加了纸质、塑料容器与包装物，同时实施范围也扩大到中小型企业。不同主体承担的不同责任是:消费者是零散垃圾排放者，应通过适当使用容器与包装物来减少垃圾的产生；企业（包括生产者和使用者）应分担回收责任，企业也可以将责任委托给指定的接收单位，如委托日本容器与包装协会进行回收和利用；市政部门必须制定分类收集计划并采取必要措施在本地区分类收集容器与包装废弃物。

5.《家用电器循环法》

该法1998年公布，分别于1999年、2000年修订，2001年4月实施，目的是促进电视机、冰箱、洗衣机及空调等家用电器的回收。日本这四类废旧电器每年产生量约为600万吨。该法规定了家用电器零部件及材料的回收比例标准，具体为:空调不少于60%；彩电不少于55%；冰箱不少于50%；洗衣机不少于50%。还规定了不同主体承担的责任:强制制造商和进口商必须回收其生产的指定电器，并负责安排适当的存放场所；必须循环使用回收电器的零部件；零售商必须在规定的条件下收集废旧电器，并运送给生产商或指定的接收单位；市政部门必须将收集的电器运送给生产商或指定接收单位，也可以自行再循环；消费者必须参与回收利用工作，如将废旧电器运送给零售商、支付回收费用等。

6.《建筑材料循环法》

日本许多城市的建筑物都是1965年后兴建的，许多建筑物都面临着拆除重建的问题。日本的建筑垃圾占工业垃圾的20%，占最终处置垃圾的40%；建筑垃圾在非法处理垃圾中的比例占90%。^[56]《建筑材料循环法》于2002年生效，目的是促进建筑物的选择性拆迁和建筑废物的分类回收。该法的主要内容有:①拆迁建筑物的建材碎片等强制分类回收。超过一定面积的建筑物维修工程、拆迁和新建建筑，在现场按混凝土、沥青、木材等强制分类建筑废物；对难以再利用的木材，则在适当设施内焚烧。②发包和承包协议程序。为了保证建筑垃圾的分类与回收，强制发包者要事先注明，强制承包者要向发包者汇报，并在现场作标志。完善发包者和承包者之间的协议手续，以保证给予发包者适当的成本费。③拆迁公司到管理处注册。有义务向现场工程监理报告并保证按照适当的方式完成拆除工作。④制定回收计划促进回收，要求合作使用再循环材料。对违背分类拆除和回收等指令或登记不合格的发包者和承包者实施惩罚制度。

7.《食品循环法》

在日本的城市生活垃圾和工业垃圾中，食品垃圾的年产生量约为2000万吨。在城市生活垃圾中，食品垃圾已经占30%，其中作为肥料或饲料被回收利用的不到10%，大部分被焚烧，污染环境。^[57]为了减少在生产、烹饪、分送和消费过程中产生的食品垃圾，并通过转化为饲料或肥料的方式减少最终处置量，日本于2000年发布实施了《食品循环法》。该法规定了企业、消费者和政府（包括地方当局）的责任和义务。食品生产、分送企业以及餐饮业有预防垃圾产生和回收的义务；消费者除预防垃圾产生外，还有义务使用再循环产品（作为饲料或肥料）；政府负责制定促进产品再循环措施。

8.《绿色采购法》

为了促进国家机构和地方当局积极购买对环境友好的再循环产品，同时最大限度地提供绿色采购信息，该法指定的环境友好产品的类型有再生打印纸、低污染办公车、节能型复印机等。

德国、日本等发达国家循环经济立法的经验值得借鉴，给生态循环经济立法以有益的启示:一是发展生态循环经济必须有法可依；二是生态循环经济的立法可以从某一领域扩展到整个生产部门；三是生态循环经济立法可以由不同层次的法律体系组成，例如，以《生态循环经济促进法》为基本法，同时以各种生产、消费领域的条例、规则为配合；四是生态循环经济法律体系必须与其他法律体系相互衔接，共同形成生态循环经济的整体法律体系；五是在具体的操作层面上，生态循环经济立法可以建立以生产者为主的责任延伸、其他主体有辅助责任的制度。

三、生态循环经济的立法原则和调整范围

任何法律都以一定的立法目的作为确定立法原则、制定法律制度和措施的依据，制定的法律必须符合立法的根本目的。^[58]生态循环经济立法的目的应当是用法律的手段来协调经济发展、资源利用和环境保护三者的关系，促进生态循环经济健康发展，提高资源利用效率，强化环境保护，积极鼓励各种高效使用资源、保护和改善生态环境的行为，禁止各种浪费、低效使用资源和破坏生态环境的行为。^[59]

（一）我国生态循环经济立法的原则

1.体现中国的国情特点

国外循环经济立法背景是市场经济发达，产业结构、产业技术及生产效率处于国际先进水平，常规的工业污染问题已基本得到解决，消费和特殊工业废弃物凸显为主要环境问题，气候变化等国际环境问题进入国内环境保护的重要议事日程。^[60]而中国具有自己的国情特点，幅员辽阔，人口众多，市场经济的发展水平参差不齐，特别是广大西部地区，产业结构、产业技术及生产效率仍然低下，经济发展快的地方已经出现资源和能源供应趋紧的状况，经济增长造成的环境污染问题也日益突出，加之很多地方长期以来形成了与当地资源环境相适应的传统经济发展模式，要调整、转变固有的经济增长方式需要有一个渐进的过程。因此，全国性的生态循环经济立法不能搞“一刀切”，既要体现中国国情特点的统一性，也要兼顾各地的区域特征和经济发展实际情况。地方性的生态循环经济法规更要因地制宜，使相关法律法规具有可操作性。

2.适应产业投资循环节奏

产业投资循环有其自身的规律性节奏，即投资→经营→回报→积累→再投资。政府在制定相关法规政策时，应当考虑到相关行业的产业投资循环节奏，循序渐进地推进生态循环经济的立法与实施。而不应一味地要求企业迅速应用高标准的环保技术，甚至不顾及应用成本。要依据合理的产业投资循环节奏，针对循环中的不同环节制定相应的导向性政策，如在投资环节，设立设计和建设方面的环保标准；在经营环节，设立生产、运输和回收利用方面的环保标准；在回报与积累环节，设立提留环保基金比例的政策；在再投资环节，设立更高的设计与建设方面的环保标准，从而使企业能够在长期的投资、生产、经营循环中持续地进行技术创新。同时，由于所制定的相关法规会随着时间的推移而不断提高对企业技术标准的要求，这就使企业技术创新的竞争在未来的市场竞争中成为主要竞争点，能够促使企业加大技术创新的力度。相反，如果制定的法规很急迫地要求企业迅速应用高环保标准的生产技术和污染治理技术，而不考虑产业投资循环节奏，就可能会导致企业将精力集中在如何规避这些法规上，而不是如何创新与变革现有的技术，这最终会导致企业没有任何技术创新。^[61]

3.政府引导和市场推进相结合

市场经济可以通过“看不见的手”使资源配置达到最优，但生态循环经济发展遵循市场经济的规律，也会受到市场失灵的影响。因此，政府应当加强合理的引导:①在基本法律的制定方面，注重技术标准而不是具体技术。政府在制定适应生态循环经济要求的法规政策时，应当注重规定最终产品的指标含量，以及在生产过程中所排放废弃物的指标含量，而不是直接规定企业必须使用某种具体的节能环保技术。^[62]因为企业生产不只依靠技术，而是更取决于一般的经济形势，即市场。^[63]甚至连“企业生产依靠的技术都是市场竞争的结果”。^[64]只有这样，才能使不同的企业发挥自身优势，各展所长，形成一个广阔的、充满竞争活力的技术创新局面。否则，就容易限制企业多路径地发挥创造力。②控制标准尽量贴近终端用户，同时鼓励上游行业创新。贴近终端用户的标准规定，能使企业在产品设计、生产和分销渠道上有很大的创新空间，从而有助于实现对各种中间废弃物的循环再利用。同时，避免废弃物污染的工作也要从上游入手，以减轻下游控污减排的压力。应当多制定一些鼓励上游企业实施技术创新、减少环境污染的政策法规。反过来看，如果从下游入手解决环境污染问题，由于上游各个生产环节对产品和部件或多或少地规定了其材质属性以及产品构造，就会对下游企业的污染治理工作构成许多复合型的约束条件，使得下游企业的治理或改造成本增高，难度加大。③整合协调有技术关联的法规政策。制定鼓励技术创新的法规政策，应避免把行业发展需要作为突出的划分标准，而应当把技术性作为主要的划分标准。从我国现实情况看，实施生态循环经济最重要的环节是变革许多现行行业、企业的生产技术，将目前行业之间交叉扩散的技术影响改变为垂直通用的技术关联。在我国实施生态循环经济的进程中，要高度重视把行业技术标准的变革与培育农村消费需求有机地结合起来。必须统一对销往农村工业品技术标准的一致性，制定适应农村消费需求特点的技术标准，为农村生产、供应适销对路的产品，解决好“农村适用、农民能用”的问题，必须结合不同地区农村的特点、针对农民的需求，设计、生产、供应具有农村、农民消费特色的产品。工商企业要把农村作为重要的特色市场来开发，决不能把农村当作城市滞销商品的推销地。生产供应到农村市场的产品，从外观设计到产品性能，都要考虑农村适用、农民会用，既要经久耐用，又要操作简单方便，还要强调产品设计标准、技术结构的一致性。比如销到农村的彩电、冰箱，就要针对农村电压不稳、农民要求操作简便易行的特点，设计功能不要过于繁杂，电压波动承受力要增强等，这样才能适应农村消费环境，使农民敢买、会用，从而激活农村消费需求。^[65]因此，在推进生态循环经济发展的过程中，要特别注重以技术性作为主要划分标准来制定鼓励企业进行技术创新的法规政策。

（二）生态循环经济立法的调整范围

生态循环经济是规范和指导区域经济整体协调、可持续发展的经济理论。生态循环经济体现的生态优先、循环发展、区域共容、规制约束、制度补偿等基本特征，要求区域经济发展必须贯彻生态资源全值化、生产过程生态化、生态功能有偿化、整体利益最大化的基本原则。因此，根据生态循环经济的这些本质特征和基本原则，我们可以将《生态循环经济促进法》立法的调整范围做如下界定:

（1）《生态循环经济促进法》的立法宗旨，以规范、指导区域经济发展全面贯彻生态循环经济的基本原则和要求为主要内容，确保区域经济实现全面、协调、可持续地科学发展。

（2）《生态循环经济促进法》约束生态循环经济发展的全过程，调整生态循环经济发展过程中各利益主体的权利、义务关系，以促进生态循环经济的健康发展。

（3）《生态循环经济促进法》的约束主体包括与生态循环经济发展相关的政府、企业、公众和行业协会等。

（4）《生态循环经济促进法》调整的是各类主体在生态循环经济发展过程中所进行的资源利用“减量化、再利用、资源化”和“生产过程生态化、生态功能有偿化、整体利益最大化”的具体活动，规范各类主体所从事的行为、活动，必须满足生态循环经济发展的原则要求。

（5）由于生态循环经济是循环经济发展的高级模式，因而《生态循环经济促进法》在整个循环经济立法体系中，处于基本法的地位，同时，还要有其他与之相配套的条例、细则，将调整的范围、调整的主体、步骤等更加细化、具体化。

四、《生态循环经济促进法》的法律体系设计与制度安排

（一）《生态循环经济促进法》的法律体系设计

生态循环经济法律体系，是指所有全面促进生态循环经济发展的法律、法规的有机整合，是一个由保护和改善生态环境、合理开发利用自然资源、防治环境污染和生态破坏、促进国民经济各产业以及社会生活各方面全面实施生态循环经济的法律规范组成的有机整体。生态循环经济法律体系作为一个系统，具有以下几个特征:

（1）整体性。生态循环经济立法必须形成一个科学的、完整的法律体系。生态循环经济法律体系不是各种不同法律、法规的简单叠加，而是互相具有内在联系的整体。要注意法律体系内部结构的科学性，必须使各种有关生态循环经济的法律、法规各具特色，结构严谨，没有“立法重叠”现象，没有相互矛盾和冲突之处。

（2）目的性。生态循环经济的法律体系必须满足促进不同行业和产业发展生态循环经济的法律需要，达到规范生态循环经济发展过程中各利益主体的权利义务关系的目的。各种产业生产都有其不同的特点，每一种产业的生态循环经济，必然要考量其不同的目的和特征而设定。例如，农业方面的目的可以大致概括为:^[66]保证建立一个良性循环的农业生态系统；②保障农产品质量和城乡人民身体健康；③促进农业生产持续稳定发展。①这样，相关的条例、实施细则就需要围绕这个整体目标来制定。

（3）层次性。生态循环经济的法律体系是有层次性的。首先，作为根本大法的《宪法》应当对生态循环经济在国策中的地位和作用作出明确的宣告。例如，规定“经济社会可持续发展是国家的一项基本国策，国家支持和鼓励生态循环经济的发展”。其次，修订《环境保护法》，在总则中对生态循环经济作出原则性规定，在分则中单列清洁生产和资源的回收、再利用、再生利用规定，或将其分散到污染防治、资源与生态保护的章节之中。更为重要的是，各种资源、环境、产业发展等方面的相关法律都需要朝着有利于生态循环经济发展的方向进行修订，继续完善《清洁生产促进法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《可再生能源法》和《节约能源法》等，《农业法》、《全民所有制工业企业法》等相关产业法律也要加入支持生态循环经济发展的强制性或鼓励性条款，《政府采购法》、《税法》、《商业银行法》等法律都需要加入政府扶持和刺激生态循环经济发展的内容。这样，生态循环经济的理念在各个法律层次上形成一个完整的体系，以规范整个社会经济生活遵循生态循环经济发展基本规律的各个方面。

（4）动态化。生态循环经济的法律体系与外界条件相互联系、相互影响，伴随着经济发展、资源环境的变化而变化，并且与科学技术和社会文化的发展密切相关。所以，《生态循环经济促进法》的法律体系建设也应当与时俱进，不断地补充和完善，根据法律实践执行过程中发生的新情况、新矛盾不断地加以调整修订。

（二）《生态循环经济促进法》的法律制度安排

2007年8月26日，《中华人民共和国循环经济法（草案）》作为我国第一部循环经济的法律草案首次提请第十届全国人大常委会第二十九次会议审议，这标志着中国循环经济立法进入了一个崭新的阶段。《循环经济法》的立法宗旨，就是要通过立法大力推进循环经济的发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。但是，由于我国循环经济立法尚处于起步阶段，这次公布的《循环经济法（草案）》的约束范围尚未全面涵盖“生态优先”、“区域共容”、“整体利益最大化”等重要方面，整个循环经济立法也暂缺其他不同层次条例、细则的衔接配套等，因而循环经济立法还可以上升到生态循环经济立法的阶段。因此，根据目前公布的《循环经济法（草案）》的相关内容和生态循环经济本质特征的要求，本书以现有《循环经济法（草案）》内容为基础，对《生态循环经济促进法》的立法内容，以列表对照的方式提出有关法律制度安排调整充实的建议（详见表8-1）。

表8-1　《生态循环经济促进法》对《循环经济法（草案）》内容的充实与调整

①中华人民共和国循环经济法（草案）.中国人大网，www.npc.gov.cn

续表

以上研述的立法内容，远未达到建立科学完整的《生态循环经济促进法》的要求，与生态循环经济发展对法制保障的需要也相差甚远。令作者深感振奋的是全国人大常委会已于2008年8月29日审议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，并于2009年1月1日开始全面实施。^[67]新颁布的《循环经济促进法》共有7章58条，在指导思想上充分体现了四个方面的原则:一是坚持减量化优先的原则。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国正处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费较为严重，因此前端减量化的潜力很大，必须特别重视资源的高效利用和节约使用。二是突出重点，着力解决能耗高、污染重、影响我国循环经济发展的重大问题。对主要工业行业和重点企业明确提出节能减排的约束性要求。三是法律规范有力度，对高消耗、高排放的行为有硬约束。同时，通过制定一系列的激励政策，为企业或个人按照循环经济的要求进行生产和生活活动提供指导规范，支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济。四是在生产、流通和消费的各个环节，注重发挥政府、企业和公众以及行业协会等主体在发展循环经济中的积极性，形成推进循环经济发展的整体合力。^[68]《循环经济促进法》按照实施“减量化、再利用、资源化”的顺序设计该法的法律框架，并以此为主线解决循环经济发展所面临的突出问题，在主要法律制度上建立了循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度、以生产者为主的责任延伸制度，突出强化了对高耗能、高耗水企业的监督管理、强化产业政策的规范和引导，明确提出了关于减量化、再利用和资源化的具体要求，并建立了激励机制和法律责任追究制度，形成了一整套比较完整的促进循环经济发展的法律制度。正式颁布实施的这部《循环经济促进法》，对2007年8月向社会公布的《循环经济法（草案）》作出了恰当的调整和完善，既符合中国的基本国情，又体现循环经济的本质特征，为《生态循环经济促进法》的研究与设计指明了立法方向、提供了法律范本。

【注释】

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.北京:人民出版社，2007:15

[2]刘永佶，杨思远等.中国少数民族经济发展研究.北京:中央民族大学出版社，2006:335～336

[3]刘永佶，杨思远等.中国少数民族经济发展研究.北京:中央民族大学出版社，2006:111

[4]毛泽东.论联合政府.毛泽东选集.第3卷.北京:人民出版社，1991:1031

[5]刘永佶.劳动社会主义.北京:中国经济出版社，2003:22

[6]李京文等.中国经济增长分析.中国社会科学，1992（1）

[7]刘永佶，杨思远等.中国少数民族经济发展研究.北京:中央民族大学出版社，2006:336～337

[8]刘永佶.主义方法主题.北京:中国经济出版社，2001:419

[9]《环境科学大辞典》编委会.环境科学大辞典.北京:中国环境科学出版社，1991:326

[10]叶文虎，魏斌等.城市生态补偿能力衡量和应用.中国环境科学，1998（4）

[11]Cuperus R.，Canters K. J.，Piepers A. G．Ecological Compensation of the Impacts of a Road［J］. Ecological Engineering，1996（7）:327-349

[12]毛显强，钟瑜，张胜.生态补偿的理论探讨.中国人口·资源与环境，2002（4）

[13]Kolstad C. D. Environmental Economics．New York:Oxford University Press，2000

[14]安体富，任强.公共服务均等化——理论、问题与对策.财贸经济，2007（8）

[15]［英］庇古著，金镝译.福利经济学.北京:华夏出版社，2007

[16]沈满洪，陆菁.论生态保护补偿机制.浙江学刊，2004（4）

[17]罗尔斯著，何怀宏等译.正义论.北京:中国社会出版社，1998

[18]贺思源，郭继.主体功能区划背景下生态补偿制度的构建和完善.特区经济，2006（11）

[19]张润昊.生态效益补偿问题片论. 2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2004

[20]陈燎原，王人博.权利及其救济.济南:山东人民出版社，1998

[21]王金南，庄国泰.生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集.北京:中国环境科学出版社，2006

[22]吴水荣，马天乐.水源涵养林生态补偿经济分析.林业资源管理，2001（1）

[23]熊鹰，王克林等.洞庭湖区湿地恢复的生态补偿效应评估.地理学报，2004（9）

[24]欧名豪等.区域生态重建的经济补偿办法探讨——以长江上游地区为例.南京农业大学学报，2000，23（4）

[25]陈瑞莲，胡熠.我国流域区际生态——依据、模式与机制.学术研究，2005（9）

[26]《全国生态功能区划》.十类生态功能区主要的生态问题及生态保护方向.科学时报，2007-07-25

[27]张志民，延军平等.建立中国草原生态补偿机制的依据、原则及配套政策研究.干旱区资源与环境，2007（8）

[28]刘永佶.农民权利论.北京:中国经济出版社，2007:6

[29]张凤翼.灌园记·后识法章

[30]王应鳞等.增广贤文.西安:陕西旅游出版社，2004:19

[31]任正晓.社会主义新农村建设的思考.中共中央党校学员研究成果辑录，2007:135

[32]任正晓.社会主义新农村建设的思考.中共中央党校学员研究成果辑录，2007:136

[33]刘永佶.中国官文化批判.北京:中国经济出版社，2000:88～93

[34]诗经·小雅·北山

[35]刘永佶.中国官文化批判.北京:中国经济出版社，2000:99

[36]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.北京:人民出版社，2007:15

[37]任正晓.社会主义新农村建设的思考.中共中央党校学员研究成果辑录，2007:137

[38]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.北京:人民出版社，2007:15～16

[39]任正晓.农业循环经济概论.北京:中国经济出版社，2007:138

[40]替代市场法，就是找到某种有市场价格的替代物来间接衡量没有市场价格的环境物品的价值，主要有后果阻止法和资产价值法。

[41]刘永佶.民族经济学大纲.北京:中央民族大学出版社，2006:138～139

[42]［美］舒尔茨著，梁小民译.改造传统农业.北京:商务印书馆，2003:129～130

[43]刘永佶.民族经济学大纲.北京:中央民族大学出版社，2006:527

[44]吴敬琏.呼唤法治的市场经济.北京:三联书店，2007

[45]［美］威廉·阿瑟·刘易斯.经济增长理论.上海:上海三联书店、上海人民出版社，1994

[46]马凯.贯彻和落实科学发展观大力推进循环经济发展.中国循环经济发展论坛2004（上海）年会上的专题报告，2004

[47]摘自《中国21世纪议程》第三章之3-1。

[48]李挚萍.经济法的生态化:经济与环境协调发展的法律机制探讨.北京:法律出版社，2003

[49]马克思恩格斯全集.第20卷.北京:人民出版社，1972:199

[50]石磊.国际发展循环经济的经验.中国乡镇企业报，2005-06-10

[51]石磊.国际发展循环经济的经验.中国乡镇企业报，2005-06-10

[52]柴金艳，黄海峰.中、德循环经济发展的比较研究.经济纵横，2007（2）

[53]石磊.国际发展循环经济的经验.中国乡镇企业报，2005-06-10

[54]刘文强，周宏春.国外发展循环经济的做法与启示.经济研究参考，2006（46）

[55]石磊.国际发展循环经济的经验.中国乡镇企业报，2005-06-10

[56]刘文强，周宏春.国外发展循环经济的做法与启示.经济研究参考，2006（46）

[57]刘文强，周宏春.国外发展循环经济的做法与启示.经济研究参考，2006（46）

[58]金瑞林，汪劲.中国环境与自然资源立法若干问题研究.北京:北京大学出版社，1999:64

[59]任正晓.农业循环经济概论.北京:中国经济出版社，2007:338

[60]周国梅.中外循环经济比较研究.国外城市规划，2005（6）

[61]高洁.循环经济的立法原则.人民日报，2005-04-15

[62]高洁.循环经济的立法原则.人民日报，2005-04-15

[63]哈耶克著，邓正来译.个人主义与经济秩序.北京:三联书店，2003:263～302

[64]林毅夫，蔡昉，李周.中国的奇迹——发展战略与经济改革（增订版）.上海:上海三联书店，上海人民出版社，1999

[65]任正晓.农业与粮食热点问题研究.北京:中国经济出版社，2008:6

[66]任正晓.农业循环经济概论.北京:中国经济出版社，2007:335

[67]胡锦涛.中华人民共和国主席令（第四号）.新华网，2008-08-29

[68]孙佑海.推动循环经济促进科学发展.求是，2009（6）