城市蔓延机理与治理：经济与制度分析方法

9　中实国践城及市其增改长进管方理向的

中国的城市增长管理起步较晚，发展脉络也很模糊。目前中国并没有形成系统的城市增长管理的政策工具体系，只有一些零散的政策手段来对抗日益严峻的城市蔓延的形势。由此看来，中国城市增长管理仍然任重道远。

9．1　中国城市增长管理实践的演进

总体而言，我们可以把中国城市增长管理的演进过程分为两个的阶段（刘冬华，2007）：建国初期的全面计划经济时期；改革开放以来的市场经济转型时期。

9．1．1　计划经济时期的城市增长管理

建国初始，中国政府面临的紧迫任务是在一穷二白的国民经济基础上尽快实现国家的工业化，为此，国家采取了计划性手段，统一集中使用各种有限的资源，并选择了重工业优先发展的赶超战略。在这一阶段，地方政府在城市增长管理上的话语权较弱，完全按照上级规划及管理部门要求行事，而开发商、居民和农民则处于实质性缺位的状态，公众意志及利益得不到重视。城市增长管理的最主要特征是国家控制城市增长，中央政府成为城市增长管理的单一主体，城市增长规划的着力点和考虑权重主要是城市的建设工程因素，城乡之间的二元边界清晰（图9－1）；而城市空间结构、土地使用效益等问题被忽略，导致了用地结构中工业用地比重大，土地利用效益低，集聚经济受限等问题突出，城市的综合发展受到制约。

9．1．2　转型期的城市增长管理

图9－1　改革开放前中国城市增长管理的内在逻辑

1978年以来的改革开放以中央政府权力下放、财政制度改革以及经济特区试点运行等重大举措为先导。为了促进全国经济发展的活力，充分调动地方政府发展经济的积极性，中央政府确立了以经济为中心的发展战略，通过分税制改革、审批权力下放等方式，来推动地方经济发展。在城市增长管理方面，则采取鼓励性的调控手段，尤其在20世纪90年代以后，政府主导的城市化运动开始加速发展，以弥补改革初期工业化水平大力提升而城市化却相对滞后的现状。在管理主体上，国家逐步放松了对城市增长的直接约束，主要通过出台各项政策和法规来规制和约束城市的增长方向。地方政府对城市增长的决策权力变大，对土地收益的控制加强，对城市空间扩张的需求加大，逐步演变为城市增长管理的主体。而计划经济时期所出现的企业方和社会方等主体缺失的现象不再存在，开发商在市场化逐步深入的条件下，充分利用转型期制度间隙，通过诸如寻租等灵活的手段在城市发展中实现自身利益。相比而言，城市居民和城市拓展所涉及的郊区农民的意志虽有所反映，但仍旧微弱。在推动城市增长方面，开发商与地方政府的利益取向变得趋同，这扩大了城市规模，满足了快速经济增长的需要，但同时导致了当前城市增长中的外延式扩张的问题（图9－2）。

9．1．3　新时期城市增长管理面临的挑战与调整方向

图9－2　转型期中国城市增长管理的内在逻辑

虽然恰当合理的城市增长管理政策可以有效地遏制城市的快速蔓延，但是，不同的国家和地区面临的形势不同，所要达到的目标也有所差别：美国城市增长管理的主要目的是为了控制城市空间的无序蔓延，引导城市合理发展，保持地方及区域平衡，通过总量控制、许可准入及阶段性增长管治等策略来完成。而日本城市增长管理的主要目标则是为了解决城市功能一级化集中而造成的交通、服务及设施过度负载等问题，以实现城市的均衡发展，主要通过制定控制各项指标总量的收容界限、功能分散以及限制办公设施集中等策略来调节和达成（张忠国，2006）。

对于中国而言，城市增长管理所面临的主要挑战是如何在快速城市化和土地资源的双重约束条件下，解决城市的无序增长和蔓延问题。改革开放以来，虽然中国的经济发展取得举世瞩目的成绩，但是，由于片面追求经济产出，导致近年来城市增长中所面临的突出问题和危机也与日俱增。例如城市增长中政府、企业、社会等利益相关者之间的协调互动问题，经济增长导致的城市空间无序扩张问题，历史景观和传统文化在城市更新中的衰微问题，城市增长所导致的城中村和郊区农民身份转换及社会心理适应问题，规划对城市增长的指导失灵问题等等。在以上的诸多问题中，城市资源的破坏性利用问题，尤其是城市土地资源的低效蔓延式使用是城市增长管理领域面临的最大危机（刘冬华，2007）。

此外，当前中国各级政府，特别是中央政府和地方政府在城市增长管理问题的价值取向上差异较大，这也是将来中国城市增长管理面临的重要挑战（表9－1）。中央政府为了实现整体经济的协调和持续发展而采取偏紧的城市增长管理政策，但是，地方政府官员出于发展地方经济、迅速扩大城市规模的政绩冲动，而对中央政府偏紧的城市增长管理政策不切实履行，从而导致中央政府的一些政策执行阻力过大，实现程度也大打折扣。

表9－1　中央和地方政府在城市增长管理上的价值取向

9．2　中国城市增长管理的主要政策工具及其存在的问题

9．2．1　城市增长边界

如前所述，城市增长边界是西方国家特别是美国常用的城市增长管理的政策工具，虽然中国一直以来也有类似的概念和做法，如规划区范围、控制建设用地总量等，但是直到《城乡规划编制办法》中明确提出研究划定城市增长边界的要求之后，这一概念和工具才在国内理论和实践中得到广泛关注。

从理论研究上看，早在20世纪90年代初，中国就有学者提出过“城市增长边缘”这一类似于城市增长边界的概念（张明，1991）。城市增长边缘也就是城乡交界地带，是城市增长时期特别活跃的地区，通常具有过渡性、动态性和特殊性的特点。基于城市增长边缘的概念，张明提出将城市地域结构划分为三个部分：中心集聚区，指集中连片的核心建成区；增长边缘区，指集中连片的建成区以外，城市规划市区以内的范围；郊区农村，指城市规划市区以外，行政市区以内的范围。基于这一划分，张明进一步提出按照城市总体规划确定的城市发展方向，在城市增长边缘建立以基础管网、道路系统、开敞空间为骨架的发展框架，引导建成区或发展条件优越的地区更快发展，从而改变边缘扩展四处蔓延的局面。从中不难看出，城市增长边缘的概念和政策已经涉及控制城市边缘地区无序增长乃至城市蔓延的问题，不过，从理念和政策措施来看，城市增长边缘的主要目的是引导城市边缘的合理发展，在本质上更类似于西方的城市服务边界。

在《城乡规划编制办法》明确提出划定城市增长边界（UGB）的要求之后，国内学术界对UGB的研究逐渐升温，不过目前尚处于起步阶段，基本上停留在对西方特别是美国UGB的经验介绍上。刘海龙（2005）对美国UGB的概念与相关内容进行了介绍与评述，并对我国规划内容、方法与管理的相关问题进行了分析。段德罡等（2009）对UGB的概念内涵进行了系统梳理，并对国内如何构建UGB编制—管理体系提出相关建议。冯科等（2008）在介绍美国等西方国家的UGB管理模式的基础上，对中国设定UGB的必要性进行了探讨。李景刚等（2005）则研究了规划在借鉴环境评价、基础设施引导、公交优先、公众参与等增长管理理念的基础上，如何应用城市UGB的问题。俞孔坚等（2005）以“反规划（Anti－Planning）”理念提出城市生态基础设施（EI）建设景观安全格局的方法，通过EI的构建来制定UGB。关涛等（2005）认为“UGB”理念对于规范中国城市的理性发展具有重要意义。首先，它不与土地权属性质挂钩，致使土地的所有者或者使用者在买卖土地的时候更加慎重；其次，有利于提高“城市增长边界”内的土地使用密度，最有效地利用现有城区以内和边缘地区的土地，提高土地利用效率，集约利用土地；最后，有利于保护农地。而美国林肯土地政策研究院院长布朗（Brown）教授指出，设置城市发展边界是实现城市理性发展的重要内容，而引入理性发展理念，有助于在目前中国处于加速工业化和城市化时期的背景下解决城市无序扩张、优质农田严重流失等一系列资源和环境问题^[1]。苏建忠等（2005）针对广州市的蔓延现状提出了要划定明确的城市增长边界，并以法律的形式加以确认，而且还需将增长边界与原已设立的生态廊道有机结合起来，严防农业用地被隐蔽转为建设用地。

欧洲国家主要侧重于从单纯的绿色空间方面划定限建区；而美国关于限建区的研究比较深入，UGB已经作为非常流行的工具应用到多个州及各个层面的城市规划中。国内各城市关于限建区的研究和应用，目前一般仍停留在蓝线、绿线的划定和非建设用地的概念性规划层面，对自然灾难防治还有失考虑。

从实践来看，目前在国内各大城市的规划中，实际上没有完全引入UGB的概念，有的只是限建区方面的研究（冯科，2008）。如香港在《香港2030年规划远景与策略》中提出“我们会划出一些发展‘禁区’，从而保护一些拥有珍贵天然财产和甚具景观价值的地区”；重庆从1998年至今划定两批主城内绿地保护区，分为绝对禁建区和控建区，以控制建设项目，保护园林绿地；无锡市、成都市、厦门市、杭州市以及深圳市近年来开展了非建设用地的相关规划研究工作，对城市建设用地的限制性因素进行了部分考虑；北京也有相关的实践，如2003年《第二道绿化隔离地区规划》划定了绿色限建区，以保证绿化面积，控制该区域内建设用地规模，北京中心城绿线、蓝线和紫线也都是限建区规划的一些初步尝试（图9－3）。不过，值得关注的是，《北京城市总体规划（2004—2020年）》在充分借鉴国外关于UGB的思想之外，还在限建区规划方面取得较大突破。在初步划定了北京城市建设限制性分区的基础上，综合考虑了影响城市建设的20多项相关限制要素，制定了一套相对完整的建设限制性分区导则，对不同限制要素确定了相应的建设限制要求，最终给出了建设限制性分区方案，整体上指导了总体规划阶段的城镇空间布局规划（龙瀛，2006）。

图9－3　北京市市域建设限制性分区图

但也有学者认为，不能简单地将“UGB”管理模式“复制”到中国（冯科，2008）。首先，中西方城市在城市化阶段、城市化发展速度、土地所有制基础、城市行政基础及市场化程度等方面存在着一定的差异，这些差异必将对“UGB”管理模式的“中国化”产生影响。其次，美国城市无序蔓延的动力与我国城市空间扩展的动力存有差异。美国城市蔓延的主要驱动力来自州际高速公路和新的供水及排水系统的发展、联邦对开发者的贷款担保和对买房者的廉价抵押限制、种族主义和种族压力、全球经济变化以及传统分区法的约束等；而我国城市空间扩展的动力主要源于道路扩张、“GDP崇拜”等。

9．2．2　非城市建设用地规划

非城市建设用地是指城市规划区范围内不用于集中城市建设的用地（罗震东，2007），其在空间上表现为城市规划区内、城市建设用地之外的“空白”或者“绿色”区域。城市非建设用地保护可视为快速城市化和转型期双重背景下中国城市快速发展迫切需要解决的新问题。随着城市的快速发展，城市土地利用结构与约束发生根本性变化，城市非建设用地的总量、性质与功能也随之发生巨大变化，可以说，从控制城市空间无序增长、推进土地高效利用、维护城市生态安全的角度，保护城市非建设用地十分必要（朱查松，2008）。

非城市建设用地通常由三大部分构成（重庆大学城市规划与设计研究院，2005）：第一类是城市发展区域具有特殊自然地理性质的，不适合建设，或者建设成本高昂，或者容易引发各类灾害的用地；第二类是建设条件好，但生态价值极高，从城市生态维护、可持续发展的要求出发必须发挥生态效应的用地；第三类是某些已经开发的建设用地，在城市发展过程中生态价值逐渐显现，必须予以生态恢复。在城镇化快速发展的过程中，随着城镇人口的不断积聚，城市建设用地与城市非建设用地之间在空间维度上越来越表现出一种相互依赖的关系；在时间维度上则表现出一种动态的演进过程。城市的扩展必然带来非建设用地与建设用地的转化以及城市形态的更替：一方面是城市建设用地的不断向外围推移；另一方面是非建设用地的减少与向城市中的相对渗透（刘敏，2005）。

一直以来，在中国城市规划法律法规体系中，对城市建设用地之外的区域是否可以用于城市建设，并没有相对清楚的表述，提出明确的控制要求。随着社会经济与城市空间的快速扩张，该区域经常处于发展失控和管理被动的局面。城市规划对于非城市建设用地的规划和控制也存在着诸多的问题，对于非城市建设用地的控制作用十分有限（谢英挺，2005）。在规划调整过程中，非城市建设用地要么被严格控制，一律不予批准；要么随意调整，批准在不该用于城市建设的土地上布局建设项目（冯雨峰，2003）。

当前中国非城市建设用地面临着三个困境：一是数量不断减少，不断受到外部或内部建设用地的侵蚀；二是功能异化，传统的农业种养功能和林业等生产性功能相对减弱，而生态效用和旅游休闲功能日益凸显与强化；三是管理失控，部门管理权属不清和多头管理导致管理混乱（朱查松，2008）。

为了扭转非城市建设用地不断遭到侵蚀的现状，无锡、成都、深圳、杭州、厦门等城市出台了相关的法规和规划，规范非城市建设用地的保护工作。从表9－2中不难看出，目前国内各城市对于非建设用地的理解和控制内容上不完全一致，特别是对于历史文化保护区及其相关单位是否列入其中还存在不同的理解。

表9－2　部分城市的非建设用地规划的内容

续表 9－2

在这些城市中，最早完整提出和进行规划研究的是成都市，其编制的《成都市非建设用地规划》对成都市市域范围内的非建设用地进行了统一规划和保护。该规划以成都市生态安全为前提，站在促进成都平原经济圈、城市群良性持续发展的高度，结合成都市发展的实际情况，制定出基于城市生态安全的城市总体空间发展格局与城市非建设用地控制，确定非城市建设用地规划控制范围、控制模式以及不同地带的控制强度等，从而规避城市的盲目无序扩张，避免城市的连片、“摊大饼”式圈层发展，优化非建设用地空间构架及生态服务功能，以助于成都市的生态城市架构与城乡总体生态安全格局的形成，为城市发展提供依据（董戈娅，2007）（图 9 4）。

《成都非建设用地规划》主要基于以下4点考虑对成都的非建设用地进行规划：①针对成都城市建设用地无序连片扩展的状况、资源基础与生态安全，建立非城市建设用地构架；②明确非城市建设用地功能，对其进行生态功能区划，根据各自的自然特征和功能特性，选择生态建设和生态利用的思路与方法；③明确不同类型非建设用地控制的范围、控制的模式和控制的方法，在保护的基础上，使城市和自然共生共荣；④优化城市发展格局，促进城市用地的有效利用，整合城市建设用地与非建设用地，使城市在获得充分发展的同时，保持良好的城市生态环境。该规划首先从城市所处区域的生态基底性质与规律分析出发，通过建立非城市建设用地构架，反控城市建设用地扩展，为实现城市空间有序拓展、城乡有机融合，在规划理念与实践上进行了有益的探索与创新（重庆大学城市规划与设计研究院，2005），因而也成为之后诸多城市非建设用地规划编制工作参考的重要范本。

图9－4　成都市区与中心城区非建设用地布局与功能组织

除了非城市建设用地规划之外，深圳、东莞、长沙等城市还出台了“基本生态控制线”，成为缓解城市发展矛盾，防止城市无序蔓延的又一重要手段。其中，深圳是在全国最早划定基本生态控制线的城市，其运行也相对较为规范，在实践中取得了较为明显的效果。从规划技术和理论层面来看，深圳的基本生态控制线改变了传统的规划思路，实现了从“发展建设规划”到“禁止建设规划”的转变，一度被规划界认为是国内生态规划及城市增长边界管理领域的创举（盛鸣，2010）。

改革开放以来，伴随着深圳经济和城市建设的飞速发展，城市土地资源过快消耗，自然生态空间总量快速减少，资源环境面临巨大压力，土地和空间、能源和水资源、城市人口、城市环境容量4个方面的“难以为继”成为制约深圳未来发展的核心矛盾。在这样的背景下，深圳市组织有关单位着手编制基本生态控制线，并于2005年11月1日正式划定，随后颁布了相应的《深圳市基本生态控制线管理规定》。按照该规划，深圳市位于生态线内的土地面积为974km2，约占全市总面积的一半（图9－5）。

图9－5　深圳市基本生态控制线范围图

在划定生态线之后，深圳市又开展了一系列的后续工作：2006年组织了生态线内现状建设及地貌状况的全面普查，之后每年利用卫星遥感技术对生态线内的违法建设行为进行监测；2007年制定并出台了《〈深圳市基本生态控制线管理规定〉实施意见》；2007年底开始着手编制《深圳市基本生态控制线优化方案》等等。基本生态控制线划定之后，对于地方政府而言，如同是套上了一个“紧箍咒”，使得原本可用于开发建设的土地资源就已捉襟见肘的部分地区的发展空间进一步受到压缩。例如宝安区纳入基本生态控制线范围内的生态用地约为323km2，占该区全部用地面积的42%，全区10个街道被列入生态线范围的建筑物数量超过10万栋①。因生态线限制导致投资环境竞争力削弱，发展后劲严重不足等问题在宝安区以及基层社区日益凸显。

在基层社区多年不断要求调整生态线的压力下，2011年深圳市出台了《深圳市基本生态控制线局部优化调整草案》。该次优化调整方案在保证全市基本生态控制线范围总量不减的前提下，调入基本生态控制线范围约14km2，以山体林地和公园绿地为主，约占基本生态控制线总范围的1．4%；调出基本生态控制线范围约14km2，主要为基本生态控制线划定前已建成的工业区、公益性及市重大项目建设用地，亦约占基本生态控制线总范围的1．4%（图9－6）。

图9－6　深圳市基本生态控制线局部优化调整草案

在这次调整中，之前调整需求强烈的宝安区获益较大，在保证全区基本生态控制线范围总量不减的前提下，调入基本生态控制线范围约5km2，以山体林地和公园绿地为主；调出基本生态控制线范围约5km2，主要为基本生态控制线划定前已建成的工业区用地。这次基本生态控制线的调整在一定程度上缓和了部分地区经济发展与生态保护的矛盾，同时，在坚持生态控制线总量不变的前提下，有多少土地调整出来，就有多少土地调整进入。对于用地划入基本生态控制线的地区而言，为了支持深圳乃至更大区域的整体利益，一定意义上说，牺牲了本地区经济发展的机会。虽然说深圳的基本生态控制线的划定是出于深圳市整体和长远发展的考虑，对于保护稀缺的土地资源，抑制城市无序蔓延发挥了积极的作用，但是那些用地划入生态线范围内的地区毕竟还是因此丧失了发展机会和发展空间，应该通过建立“生态补偿机制”来平衡个体与公共利益的冲突，对用地划入基本生态控制线和主动清退控制线内与生态保护相抵触的工业项目的社区给予必要的补助，这样才能实现基本生态控制线得到持久和贯彻和支持。

9．2．3　空间管制分区

空间管制分区是城市规划领域近年来受到较多关注和重视的概念，其以空间资源评价为基础，从生态学、环境学、地质学、区域规划等学科进行研究。以生态的承载力为出发点，以空间资源分配为核心，以经济、社会、生态的和谐发展为目标，从整体利益、长远利益出发，以协调各类空间资源的关系为基点，优化市域空间布局，建立空间准入机制，合理规划，进而引导区域各类空间的开发建设，控制和改善区域环境，实现经济发展净利益的最大化。强化规划的服务职能与引导作用，制定公共政策，为实施城乡管理提供更为准确、完善的依据（汪劲柏，2008）。

空间管制分区的理念最早出现在区域规划之中。早在1998年，国家建设部在《关于加强省域城镇体系规划工作的通知》中将“区域开发管制区划”列为省域城镇体系规划“需要补充和加强的规划内容”之一（中华人民共和国住宅与城乡建设部，1998）。基于这样的规定，城镇体系规划不能局限于传统的城镇点的结构体系，而是要将视野扩展至全部行政区域。2000年发布的《县域城镇体系规划编制要点》将“协调用地及其他空间资源的利用”作为其主要内容之一，体现了类似的思想。而在这之前的1991年部颁规章《城市规划编制办法》中，并没有将区划作为县域城镇体系规划的基本内容之一，而是突出了城镇点的结构体系，同时针对城市建设用地进行空间布局和功能分区的安排。1995年编制的《珠江三角洲城市群发展规划——协调与可持续发展》虽然对土地实施分区开发策略，确立了4种用地模式：都会区、市镇密集区、开敞区、生态敏感区，然而主要停留在概念阶段，没有具体落实到空间，也没有切实的保障措施，难以对非城市建设用地进行有效的保护。《珠江三角洲城镇群空间协调发展规划（2004—2020）》在原有规划的基础上，建立了9类政策分区以及相应的4级空间管制体系（表9－3、表 9 4）（广东省人民政府，2005）。

表9－3　珠三角的9类政策分区

续表 9－3

续表 9－3

表9－4　珠三角分级空间管治指引

续表 9－4

为了控制日益严重的城市无序扩张和城市蔓延问题，建设部在2006年4月1号颁布施行了《城市规划编制办法》，其中的第31条提出：在中心区规划中“划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。”在实践中，空间管制分区通常分为市域和中心城区两个层次，其中市域的空间管制分区重点在于空间管制的总体原则和目标，中心城区的“四区”管制属于强制性的内容，这也是比原先的《城市规划编制办法》所增加的内容，其核心是建立空间准入机制，对区域内各类空间资源的开发建设实施控制引导，以促进区域紧凑高效的增长，充分体现城乡规划的公共利益。空间管制区规划的理念作为城乡规划思想的新尝试，直接挑战了传统规划的条块管理模式。其基本思想是从统筹协调城乡发展，实现空间资源的有效分配的角度，为城市可持续发展留有足够空间，不失为一种有效的增长管理形式（宋志英，2008）。

空间管制分区作为有效的管理工具和非城市建设用地保护工具，在城市规划特别是总体规划领域得到广泛的借鉴和应用。在当前新一轮城市总体规划修编中，不少城市都划分了市域和中心城区的空间管制分区。如《合肥市城市总体规划（2006—2020年）》将中心区分为建成区、适宜建设区、限制建设区、禁止建设区4种用地类型：建成区主要指现状的城市建设用地；适宜建设区指综合条件下适宜城市发展建设的用地，新增城市建设用地主要安排在适宜建设区；限制建设区主要是指生态敏感区和城市绿楔，生态敏感区主要包括水域生态敏感区和山地、丘陵生态敏感区等；禁止建设区规划将饮用水源一级保护区、基本农田、风景名胜区的核心区、地质灾害区、城市生态廊道以及城市滞洪区等作为控制范围（图9－7）。

土地分区规划的提出具有重要意义：一方面，对土地开发实施了管制，控制了土地开发，防止城市非建设用地被侵占；另一方面，将对城市非建设用地的保护落实到空间，对城市非建设用地实施更有效的管理。不过，通过空间管制分区来合理规划城市非建设用地，抑制城市蔓延的效果还需要实践检验（朱查松，2008）。

图9－7　合肥市城市总体规划的中心城区空间管制规划图

9．2．4　环城绿带

环城绿带是抑制城市蔓延扩展的重要手段：环城绿带将为城市规定空间扩展的界线，避免城镇无止境的扩张和相邻城镇的连片发展，有利于改善城乡环境质量；环城绿带的建设有利于保护大都市边缘稀缺的农田、果园、林地等绿色资源、绿色空间，使其成为城市的一个生态屏障；环城绿带的建设有利于引导城市从外延式扩张向内涵式增长转变，鼓励城市充分利用内部闲置土地及其他土地，提高土地利用效率，克服乱占、滥用和浪费土地的现象，引导城镇集约发展，保持中心城区的繁荣；环城绿带的建设将为城镇提供更多亲近自然的、低成本的、可达性较强的休闲游憩场所，满足市民不断增长的休闲游憩生活的需要；环城绿带的建设将对传承自然和历史文化，保护郊野和乡村特色，丰富城市功能，塑造优美的城乡景观形象起到良好的作用（谢涤湘，2004）。

在理论研究方面，国内对环城绿化控制带的专门研究还不多，主要是一些经验的总结。广东省在2003年制定并颁布了环城绿带和区域绿地指引，开了国内的先河。但国内学术界进行了不少与环城绿带相关的研究，比如关于城市森林、城市绿心、城市生态廊道、环城旅游带的研究等。这些研究虽然不能代替对环城绿带的研究，但为之提供了有益的借鉴和启示。在实践应用方面，随着城市化的迅速发展，中国的一些大城市和城镇密集地区逐渐关注环城绿带对于抑制与规范城市空间增长的作用。目前已经实施了绿带政策的城市包括北京、上海、广州、重庆和沈阳等，其中以北京的绿带建立最早、实施时间最久。(www.xing528.com)

1958年，北京提出在市中心地区与边缘集团之间以及各边缘集团之间设置绿化隔离带，以形成“分散集团式”的布局，并为此进行了不懈的努力。近年来，北京城市建设重点逐渐由城区转向郊区，用以划分市中心和边远集团区域关系的第一道绿化隔离带规划地区和十大边缘集团成了城市建设的重点，城市基础设施在这些区域迅速建成，高速路、轨道交通、环路等迅速建成贯通。据了解，经过3年的努力，北京市第一道绿化隔离地区已经基本建成，绿化隔离地区的绿化工程已经基本实现了预定目标，隔离地区绿化总面积达到112km2。第二道绿化隔离地区建设工程也已全面启动。第二道绿化隔离地区位于五环路和六环路之间，涉及朝阳、海淀等10个区。随着第二道绿化隔离地区的启动，北京也将成为世界上“城市外围绿化圈最大”、环境优美的大都市。《北京市绿地系统规划》中提出了“两轴、三环、十楔、多园”的中心城履带系统的基本结构，即青山相拥，三环环绕，十字绿轴，十条楔形绿地穿插，公园绿地星罗棋布，由绿色通道串联成点、线、面相结合的绿地系统，而其中的“三环”就是环城绿带的典型。

近年来，上海在建的环城绿化带紧贴上海外环线道路外侧，环绕整个上海一周，拟建设苗圃、花圃、观光农业、纪念林地、陵园、休疗养院、青少年野营基地等以绿化为主的项目。珠江三角洲环城绿化带建设也被提上议事日程，将成为今后较长一段时间内珠江三角洲城乡建设的重点之一（赖胜男，2005）。

然而，从实际效果来看，环城绿带（绿化隔离带）并没有真正发挥限制城市无序增长和城市蔓延的功效，如北京市中心城区不断向外蔓延，由“二环”扩展到“三环”，现今这个“城市大饼”已经摊到“五环”。随着中心城区的外延，原先规划的中心城区与边缘集团之间的绿化隔离区不断被蚕食。1958年总体规划的绿化隔离区面积为314km2，1983年减少到260km2，1993年只剩下244km2。根据1994年北京市政府颁布的文件、1999年规划市区绿化隔离地区的调查报告以及2005年TM遥感影像数据，北京市第一道绿化隔离带内的绿色空间的比例在大幅度减少，约从1994年的66．7%减少到2005年的47%。与此同时，根据Yang等人的研究，第二道绿化隔离带内的绿色空间比例也已经从1992年的78%减少到2005年的68%（韩昊英，2009）。事实证明，原有的以林地为主的隔离带并没有起到很好的控制中心城向外蔓延的作用（张凤荣，2005）。如图9－8所示，《北京市绿地系统规划》能够得到多大程度的实施以及将来的命运如何，恐怕前景不容乐观。

图9－8　北京中心城区绿地系统规划

此外，某些城市的绿化隔离带成为城市开发特别是高档房地产开发的聚集地。无锡绿化隔离带的建设就是一个典型。

建国之后，特别是改革开放以来，无锡城市空间^[2]增长大致经历了“龟背城—运河城—蠡湖城—太湖城”的发展轨迹（图9－9）。

图9－9　无锡城市空间形态的演变（1916—2004年）

进入21世纪之后，无锡城市空间增长速度明显加快，建设用地规模以年均增加40～50km2的速度扩展，在短短的6年里，无锡增加了将近300km2的城市建设用地。总体而言，无锡城市空间增长呈现出比较明显的圈层式扩张（图9－10），扩张的主要方向是东南部（以工业用地为主）和西南部（以居住用地为主）。

早在1985年，无锡城市总体规划就提出了绿化隔离带的思想：无锡各功能片区之间利用河道，结合地形布置绿化，尽可能避免并成一块；每个片区都有居住、工作、学习、游憩设施和各自的公共服务中心，做到各片区布局紧凑，功能明确，各有特色，生活、生产基本平衡；通过主要干道将组团联系起来，形成整体。可以看出，无锡市利用绿化实现隔离主要是为了避免城市建设用地的连片，它的应用往往与城市功能分区相结合，与增长管理工具中“绿带”的概念相似。

图9－10　无锡主城区建设用地扩张情况

在其后的各版城市总体规划中，绿化隔离带的思想得到继承与完善。例如于2004年编制的《无锡市非建设用地规划》，明确提出了无锡市非城市建设用地主要包括生态隔离带及农业保护区、风景名胜区、森林公园、郊野公园、生态风景林等，明确了限制城市空间增长的绿化隔离（图9－11）。在《无锡城市总体规划（2001—2020年）》中进一步完善落实了城市功能分区和绿化隔离的思想，以避免城市建设用地的连片。规划提出：市区逐步形成以主城区为核心，城镇空间集聚，生态空间开敞的现代都市空间格局；城镇之间以山林、水体、基本农田和人工防护林为骨架，形成连绵一体的生态隔离带，逐步实现“两环十二片”的生态空间格局（图9－12）。

从图9－11和图9－12中不难看出，无锡规划的绿化隔离带基本上环绕在城市建成区周围，特别是城市西南角，依托太湖、蠡湖以及锡山、惠山等山水景区，规划了大片的山水景观空间。虽然该地带背靠太湖，在绿带外侧不可能存在城市增长的空间，但是我们可以通过分析该绿带内侧无锡主城区城市空间的增长与演变情况，来研究绿带对无锡城市空间增长的影响。

图9－11　无锡非建设用地规划图

图9－12　无锡市生态空间规划布局图

如图9－13所示，根据与绿带和城市中心区的距离，我们将无锡在售的楼盘分为四个圈层：绿带圈、近绿带圈、过渡圈和中心圈。其中，绿带圈楼盘位于规划中的绿带范围之内；近绿带圈楼盘位于绿带附近；过渡圈与绿带距离较远，相对靠近城市中心^[3]；中心圈楼盘位于运河以东的城市中心区。

图9－13　无锡不同圈层楼盘分区情况

从表9－5可以看出，不同圈层楼盘的类型、容积率和价格等方面的指标差距很大。绿带圈楼盘基本上为多层和别墅，容积率很低，基本都在1以下，最低的湖玺庄园和江南景园两个别墅楼盘，容积率甚至仅为0．2左右。价格方面，这些楼盘基本在10000元／m2以上。显然绿带圈的楼盘都是面向高收入阶层的。近绿带圈楼盘在类型上也以多层和别墅为主，容积率相对较高，基本上为1左右，价格也较绿带圈楼盘有所下降。过渡圈楼盘以高层建筑为主，容积率较近绿带圈楼盘又有所上升，平均值上升到1．8左右，价格也出现了明显的下降，主力楼盘价格均在5000～7000元／m2。中心圈楼盘也以高层建筑为主，容积率和价格水平均有明显的上升，容积率大都在2以上，价格也基本上超过10000元／m2。

表9－5　不同圈层楼盘基本情况

续表　9－5

图9－14　无锡不同圈层楼盘平均价格与容积率

如图9－14所示，就价格而言，绿带圈价格最高，近绿带圈次之，中心圈第三，而过渡圈价格最低。尽管存在其他的影响因素，但是从不同圈层平均价格变化情况来看，绿带建设显然对住宅价格起到了显著的拉动作用。就容积率而言，由绿带圈到中心圈，容积率逐渐增加，说明楼盘建筑密度和高度逐渐提升，也从侧面说明单套的住宅面积逐渐减小。

综合以上的分析，我们可以初步得出结论，无锡太湖沿岸绿带的建设，显著拉动了周边住宅的价格，并且造就了一个面向追求高居住质量的高收入家庭的住宅市场。无锡的案例印证了本书理论模型所得出的结论。换句话说，无锡绿带建设培育了高档住宅需求，从而拉动城市空间朝向绿带方向扩张。在巨大的经济利益面前，城市规划显得苍白无力。就无锡而言，在面对客观存在的高档住房需求及其背后的经济利益时，城市规划并没有很好地控制城市向太湖蔓延的趋势，甚至起到推波助澜的作用，例如，无锡提出建设“太湖城市”的口号，无疑将会推动城市空间加快向太湖沿岸绿带的蔓延。甚至，在经济利益的驱动下，规划中的绿带也逐渐受到侵蚀，上文中列出的绿带圈中的若干楼盘，就是活生生的案例。

9．2．5　建设用地总量控制

土地资源是城市一切社会经济活动赖以生存的载体，也是城市社会经济发展的必要前提。城市空间增长离不开新增的建设用地，控制建设用地总量，无疑就是给城市空间增长增加了“紧箍咒”。建设用地总量控制制度对于城市的增长与管理具有重要的意义（张忠国，2006）：首先，有利于严格控制城市建设用地的无序蔓延，提高城市建设用地的集约利用程度；其次，有利于保持稀缺的土地资源，保持城乡生态系统的完整性与多样性；最后，有利于减少城市土地利用的负面外部效应，提高土地利用的生态效益。

受制于人多地少的基本国情，我国早在1990年代就提出了控制建设用地总量进而实现城市集约增长的政策。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》中即有“实行建设用地总量控制”的原则性规定，之后，国务院、国土资源部等有关部门出台多部法律法规，使建设用地总量控制这一制度逐步确立和完善。2000年11月，国土资发〔2000〕337号《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》中提出对“小城镇建设中镇域或县域范围内”的用地总量进行控制；国务院2001年5月发出的《关于加强国有土地资产管理的通知》对控制建设用地的意义进行了详细的阐述：“严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提。只有在严格控制土地供应总量的前提下，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用效率。各级政府必须严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制新增建设用地供应总量。要抓住经济结构调整的有利时机，把土地利用引导到对存量建设用地的调整和改造上来，优化土地利用结构。”2004年8月修正的《中华人民共和国土地管理法》对控制建设用地总量的规定更加具体明确：“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护……地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标……各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。”从以上的法律法规可以看出，建设用地控制政策已经从初期的原则性规定逐渐发展成为集建设用地总量控制的总体规划、闲置土地处置政策、建设用地储备制度、建设用地的空间管制、城乡建设用地增减挂钩制度等多项操作性工具于一体的综合性政策体系（宫龙，2009）。

然而，虽然国家早在20世纪末就提出了控制建设用地总量的原则要求，之后该政策也不断得到重申和完善，但是，从实施效果来看，建设用地总量控制政策并未能完全发挥抑制城市空间增长的作用。从第八章的分析中我们不难看出，1990年代以来，中国城市建成区面积的增长仍然保持较高的水平，甚至进入21世纪之后，增长速度还明显加快。从审批建设用地面积和耕地转用面积来看，如图9－15所示，除了个别年份之外，每年审批的新增的建设用地面积和耕地转用面积仍然居高不下。

图9－15　1993—2008年审批建设用地面积和耕地转用面积

此外，建设用地总量控制特别是年度土地利用计划指标的实行，客观催生了包括“小产权房”、以租代征等违法用地行为。特别是在住房价格一路飙升的背景之下，这些违法行为更是屡禁不止。据报道，目前，北京在售的400余个楼盘中，“小产权”楼盘约占市场总量的18%，绝大多数分布在远郊区县，房山区的“小产权”项目数量最多，占比为26．3%；其次为怀柔区、密云县和通州区，占比分别为20．0%、17．5%和11．3%①。其中，通州的张家湾镇及其附近地区是北京知名的“小产权房”集中地。除了号称北京乃至全国最大的“小产权房”小区太玉园之外，西定村的环湖小镇、何各庄的月亮湾晓镇、马营村的祥和乐园、土桥村的欣桥家园都是“小产权房”（图9－16）。

图9－16　张家湾镇及其附近地区的“小产权房”区位示意图

9．2．6　基本农田保护制度

基本农田保护制度的出发点是保护我国稀缺的土地特别是耕地资源，但在客观上也发挥了限制城市空间增长和城市蔓延的作用。根据《基本农田保护条例》，所谓基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地；基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

从法律法规上看，基本农田保护对限制城市空间增长和城市蔓延的意图是很明显的。《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定“严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地”；第四十五条规定，（建设）征收基本农田由国务院批准。2004年的国务院第28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》重申了国家保护基本农田的决心，第十一条规定，“严格保护基本农田。……基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的‘红线’。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。”从以上规定可以看出，国家对基本农田保护的力度很大，这加大了基本农田转为城市建设用地的难度，从而在一定程度上发挥了抑制城市空间增长和城市蔓延的作用。

值得注意的是，以基本农田保护的形式限制城市空间增长将会产生明显的外部效应，从而对城市空间增长和结构演变带来负面的影响。其一，基本农田保护造成城市中的农业飞地，增加了城市基础设施的投资，增加了城市交通费用。其二，城市中的农业飞地对城市土地和住房市场施加有负面的市场外部影响，降低它周围的土地和住房的市场价格。其三，迫使开发商选择区位不好的地块发展，影响经济效益。最后，增加了非基本农田区的耕地发展为城市土地的机会，使这些农民有很大机会获取高额的土地发展的利益，间接地损害了基本农田区农民的利益和积极性。如果没有相应的税法和政策来减低负面的社会公平问题，未来的城市发展和城市土地利用都会受到影响。

从实际情况看，基本农田限制城市空间增长和城市蔓延的作用大大低于预期。根据《基本农田保护条例》，基本农田保护区规划应与城市规划相协调，但在实际操作中，由于城市规划的法律地位和社会地位高于基本农田保护区规划，一些地方在编制基本农田保护区规划时，往往将城市规划照搬过来，在确定城市用地范围的基础上，再确定基本农田保护区范围。此外，在上轮规划当中，许多城市将主城区中的耕地预留下来，作为基本农田，然而在实际实施过程中，主城区的用地扩张最快，经济建设占用的耕地面积也在不断地增加，因而给基本农田保护工作的实施带来了问题与困惑。为了避免这一问题，不少城市在这轮规划中，在城市规划区内不划基本农田，而是把一些劣质耕地、偏远山区的一些坡耕地划入基本农田保护区，以此来完成上级下达的指标，或达到某一较高的数量指标（蔡银莺，2005）。如图9－17所示，南京市的基本农田保护区基本上位于都市的远郊和边缘地带，主城周边几乎没有基本农田保护区，这样一来，基本农田保护制度就难以发挥限制城市空间增长的实质性作用。

图9－17　南京基本农田保护规划图

为了解决基本农田保护和城市空间扩展之间的矛盾，有学者认为大都市区土地利用总体规划应将基本农田作为城市绿化隔离带，这样更能有效地阻止城市“摊大饼”（张凤荣，2005）。首先沿交通干线、河流两侧建设林地与农田交替的绿色走廊，用耕地和基本农田代替目前道路和河流两侧连绵的宽林带；其次，对城乡交错区城镇与农村居民点之间的耕地生态系统进行嵌块体填充，根据城市空间发展布局，将规划建设区之间的耕地作为基本农田保护下来，将斑块农田安插在城市发展的各个方向，有效控制城市“摊大饼”式的蔓延；最后，平原远郊区的居民点在农田基质中镶嵌式分布，由交通用地廊道连接城市与乡村。

9．3　未来中国城市增长管理的改进方向

9．3．1　加快土地制度改革，构建城乡统一的土地市场

如前所述，双重二元化土地市场结构，特别是城乡二元化的土地市场是当前中国城市土地开发和城市空间增长失控的重要诱因。因而，加快土地制度改革，构建城乡统一的土地市场便成为未来抑制城市蔓延，构建城市增长管理政策体系的一个重要环节。

土地市场作为一种重要的生产要素市场是现代市场经济及其市场体系不可分割的一部分。由于土地商品的特殊性，土地所有者在实际上所拥有的是实施一定行为的权利，从本质上看，土地市场上交易的不是土地实体，而是对土地采取特定行为的权利。这种权利的交易也必须按照平等的原则进行。因此，交易的客体——土地权利（使用权能）首先必须是统一对等的。国外土地市场制度的历史变迁向我们说明，土地使用权能和土地市场在本质上是统一的，城乡土地市场仅仅代表不同的土地利用方式。虽然，国际上不同国家或地区通常对于不同的土地利用类型采取差异性的政策，特别是对于农地的非农化存在严格的限制，但是，与此同时，政府也会对农业土地所有者给予一定的补偿。比如，在美国，如果某一地块的农地发展权受限，即意味着国家购买其开发权并给予对等的市场价格补偿；如果因规划的改变，这一地块重新获准开发，那么该土地的拥有者既可以自己开发也可以转移（让）其开发权（李晓妹，2003）。从中可以看出，土地产权市场制度在本质上是统一的，土地使用权能在性质上是一致的。国家对于同一产权主体下的农地和非农用地采取不同政策，并不是因为土地权能或权属差异，或者是因为行政范围归属的不同，而仅仅是因为两种土地截然不同的利用方式（袁弘，2003）。

当前，在中国现行的土地产权和使用制度下，由于地方政府剥夺了农业土地所有者的土地开发权，从而使农业土地所有者不能分享其土地转换的增值收益，也就是增长溢价，因此，改革我国现有的土地制度，构建城乡统一的土地市场成为历史发展的必然趋势。对于我国土地市场制度的改进和创新，有两种路径可供选择（张合林，2007）：一是在现有土地制度框架内，主要靠缩小征地范围、提高补偿标准、规范征地程序和严格土地执法行政手段来改进；一是打破现有土地市场制度框架，以农地（包括农村建设用地）流转为突破口，进而形成城乡统一的土地市场体系来创新。虽然不管是从理论分析，还是从西方实践来看，构建城乡统一的土地市场是土地制度改革的必然选择，但是，从我国特殊的制度背景和发展状况来看，完善现有的土地制度框架不失为当前一个较为现实的选择。

9．3．2　科学确定城市扩展范围，加强城市增长空间管制

在美国等西方国家，划定绿线（绿地界限）、城市增长边界和城市服务边界是抑制城市蔓延的重要手段。虽然，当前中国已经运用了城市增长边界、非建设用地规划和空间分区管制等多项抑制城市蔓延的政策工具，但仍处于试探性阶段，还需要不断地发展完善（刘宏燕，2007）。

首先，划定城镇增长界线。明确区域的农田保护地、水源保护地、组团隔离带、旅游休闲地、郊野游览地、自然生态用地和远期发展备用地等非建设地域的范围界线。科学预测城镇发展规模，在综合运用传统人口预测方法的同时增加对资源（主要是水资源、土地资源）、环境容量的考虑，推算用地规模。考察城镇建成区周边的环境制约，在不侵犯非建设地域的基础上确定扩展方向，根据推算出的用地规模，划定城镇增长界线。

其次，以空间资源利用功能与特征属性为标准划定区域分区。在区域范围内，根据现状发展特征、资源禀赋及生态环境承载能力、未来发展的可能划分不同的管制分区，实施开发强度、开发模式和管理模式的分类指导。由于不同地域空间的特色化，类型区的划分并不存在统一的模式，常见分区有城镇建设发展区、农业发展区、生态环境保护区等。或可根据开发与保护的要求不同，分为严格保护区（包括基本农田保护区、自然保护区、城镇水源地、生态脆弱区等）、控制保护区（包括历史文化遗产保护区、风景名胜区、生态功能保护区等）、规划调控区（城市规划区和农村居民点）等。区域分区管制的重点是：以开发与保护相协调为目标，明确生态平衡空间与发展建设空间的空间格局与范围，并在此基础上分区；制定各分区不同的开发与保护原则、保护力度与开发要求。

最后，以土地开发利用强度为标准划定城镇建设空间分区。依据土地利用开发强度的差异，将全覆盖的城镇建设空间划分为适宜建设区、限制建设区、禁止建设区等。各类型区管制要求与开发标准制定包括各空间类型区的特性描述、用地主导类型、空间定位、产业发展引导、开发要求与措施、开发条件和时序、与其他分区空间的协调、景观形态控制等方面的引导控制对策和量化控制指标。指标可包括类型区空间范围面积、建设用地占该区总用地的比重、土地利用率、人口用地增长率、开发密度等。指标值的设定可在参考相关地区实际开发建设情况并作比较、分析后确定。空间分区的确定既要考虑空间因素，又要考虑时间因素，要研究适宜建设区、限制建设区、禁止建设区的关系。各不同空间分区之间要存在着转化的可能。研究各分区在空间上的布局关系；研究适宜建设区在何种条件下（通过开发密度、资源环境等指标界定）应转化为限建区（引导建设区）；限建区（缓建区）在何种条件下（基础设施配套、特种项目预留等）可进行开发建设。在上述研究的基础上，规定各空间分区的开发时序；预测在城镇处于不同的发展阶段时，各空间分区的转化趋势，并确定转化标准。

9．3．3　强化经济调控手段，实现城市理性发展

相对于刚性的城市容纳型政策工具（如城市增长边界）而言，经济手段（如征收拥挤费）操作弹性相对较大，限制城市蔓延的效果相对较为显著，因此对城市增长管理来说，是一种非常有效的手段。在美国等西方国家，地方政府普遍采用征收开发影响税或者改良税以及不动产转移税等方式来抑制和引导城市土地开发活动。与影响费不同，通过税收形式征收的资金通常最终都会被用于新开发地区的基础设施和服务设施建设（Nelson，1995）。如要对重要河流、航道、生态廊道进行保护（尤其是污水排放控制），可征收排污费或实行排污许可交易；通过提高（或降低）开发影响费的数额来鼓励（或抑制）某地区的开发；通过对土地价值以较高的税率征税，对建筑物的改良价值以较低的税率征税，降低土地集约利用（如公寓）的税负，提高土地粗放利用（如停车场）的税负等。

在当前中国城市土地和房地产价格疯狂上涨，投资乃至投机性需求非理性膨胀的背景下，通过出台相关的土地和房地产的税费政策来抑制城市土地和房地产的过度膨胀，实现城市的理性有序增长就显得尤其重要。

当前，对于中国是否出台和如何制定物业税政策，在政界和学术界存在广泛的争议。笔者认为，通过制定合理的物业税标准，增加土地和房地产的保有成本，对于抑制当前土地和房地产市场日益膨胀的投资乃至投机需求，实现土地和房地产市场的理性发展具有重要的作用。当前不动产税收主要集中于不动产的流转环节，对不动产的保有几乎没有征税，从而变相鼓励了公民、法人和其他组织尽量多占土地。如农村一户多宅的现象非常普遍，在宅基地超占费不再征收后，该问题更加突出；各类园区中，新建厂房的建筑密度，近些年来不但未能增加，反而越来越小；城镇居民出于置产投资的需要，许多人都在计划购买第二套甚至多套住宅。土地保有、占用的低成本，对土地的需求形成了巨大压力。因此，建议国家开征不动产保有税，采取分级累进的形式征收，即房地产价格在一定的范围内免税，超过则分段计税（佟绍伟，2004）。从这一角度而言，出台物业税政策是毋庸置疑的，需要探讨的只是物业税的具体政策设计问题，从而使其更好地发挥保障人民群众的基本住房需求和规范房地产市场发展的作用。

除了出台物业税之外，笔者认为还可以通过制定差别性的土地开发补贴政策，设立具有不同优先权的城市土地开发范围，对于旧城更新和填充式开发给予更大政策和资金支持，引导城市土地开发行为更多地向现有的建成区范围内聚集加快旧城更新和填充式开发，改变中国城市外延式扩张，也就是“摊大饼”的增长模式，从而实现城市集约、理性增长。

9．3．4　改进规划协调机制，积极推动公众参与

城市增长管理涉及的利益主体众多，特别存在不同辖区和不同部门之间的利益争夺以及政府和公众之间的利益博弈，因此，为了实现城市的有序理性增长，必然要求改进现有的规划协调机制，并且积极推动公众参与到城市规划管理之中（刘宏燕，2007）。

城市空间增长管理特别是空间分区管制或跨行政区划的重大空间资源利用涉及不同部门机构，为弥补规划行政主管部门单一管理的不足，有必要设立专门的协调管理组织机构，统一协调编制相关规划，并负责监督管理的实施。如制定环境影响区规划管理联席会议，建立常设的协调机构。需明确协调机构与横（相关职能部门）、纵（各级地区政府）向各机构之间的事权分配。对于重点协调地区、专项协调内容，在常设协调机构基础上，可根据具体要求设立专项协调机构。

增长管理实施的过程是公众权益平衡和决策权力分配的过程，因此市民和其他利益团体参与是增长管理和开敞空间保护政策成功实施的关键因素，需确定相应的制度安排。在我国，加强公众参与的主要制度安排可包括：在法律上，确定公众参与的法律地位，规定公众参与的具体程序，使之能够贯穿增长管理计划的全过程；研究各层次、各类型规划中公众参与范围的界定标准，研究公众建议的合理性、可行性的鉴别机制和方法，确立可能的标准规定。在机构设置上，尽可能与现行整体行政体系相衔接，形成相应的组织安排，建立以组织、协调、仲裁、交流为主的权力机构；在人员安排上，由规划权威专家组织专业人员主持工作；在形式上，可成立市民顾问委员会，使公众参与到如设计增长管理计划的框架、增长管理立法、将一般的政策转变为特定的战略、对于其参与的增长管理立法过程中的纰漏进行检查、互相冲突的利益团体之间的谈判等工作中，并可采用公众评议、公众听证会的参与形式。

【注释】

[1]转引自王伟民．设定城市发展边界，实现理性实际的发展［N］．中国房地产报，2003．

[2]本书研究的无锡城市空间范围主要是指当前无锡市区的范围，不包括无锡所辖的江阴、宜兴两个县级市。

[3]按照无锡城市总体规划，过渡圈实际上位于规划中的城市副中心，这对住宅价格有一定的拉伸作用。