宏观经济调控的左手-财政政策

第11章　宏观经济调控的左手——财政政策

政府预算：政府的预算报告

一、财政预算的含义和来历

政府预算是按法定程序编制、审查和批准的国家年度财政收支计划，它是国家为实现其职能而有计划地筹集和分配财政资金的主要工具，是国家的基本财政计划。国家预算由中央预算和地方预算组成，中央预算占主导地位。

财政预算制度最早出现于英国，在14~15世纪，新兴资产阶级的力量逐步壮大，他们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权。他们要求政府的各项收支必须事先作计划，经议会审查通过后才能执行，财政资金的使用要受议会监督，以此限制封建君主的财政权。

二、财政预算的功能

（1）反应政府部门活动或工作状况。财政预算反映了政府部门计划开支项目和资金的拟用情况。

（2）监督政府部门收支运作情况。量入为出的财政原则，财政预算要求收支保持平衡。

（3）控制政府部门支出。通过预算，可以规范政府行为，避免无计划性、盲目性等投入。

三、财政预算的原则

1.年度原则

年度原则指政府必须按照法定的预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。任何一个政府预算的编制和实现，都要有时间上的界定。

预算年度是指预算收支起讫的有效期限，通常为1年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度，即从每年1月1日起至同年12 月31日止，我国实行历年制预算年度；二是跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个年度，如美国的预算年度是从每年的10月1日开始，到次年的9月30日止。

2.公开原则

政府预算反映政府活动的范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此政府预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于人民，让人民了解财政收支状况，并置于人民的监督之下。

3.可靠原则

每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不能任意编造。

4.法律原则

政府预算与一般财政经济计划不同，它必须经过规定的合法程序，并最终成为一项法律性文件。政府预算的法律性是指政府预算的成立和执行结果都要经过立法机关审查批准。政府预算按照一定的立法程序审批之后就形成反映国家集中性财政资金来源规模、去向用途的法律性规范。

5.统一原则

尽管各级政府都设有该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是政府预算的组成部分，所有的地方政府预算连同中央政府预算一起共同组成统一的政府预算。这就要求统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。

财政赤字：资不抵债的政府

一、财政赤字的含义

财政赤字是财政支出大于财政收入而形成的差额。了解会计常识的人都知道，这种差额在进行会计处理时，需用红字书写，这也正是“赤字”的由来。赤字的出现有两种情况：一是有意安排，被称为“赤字财政”或“赤字预算”，它属于财政政策的一种；另一种情况，即预算并没有设计赤字，但执行到最后却出现了赤字，也就是“财政赤字”或“预算赤字”。

财政赤字即预算赤字，是指一国政府在每一财政年度开始之初，在编制预算时在收支安排上就有的赤字。若实际执行结果收入大于支出，为财政盈余。

财政赤字是财政收支未能实现平衡的一种表现，是一种世界性的财政现象。从理论上说，财政收支平衡是财政的最佳情况，在现实中就是财政收支相抵或略有节余。但是，在现实中，国家经常需要大量的财富解决大批的问题，会出现入不敷出的局面。这是现在财政赤字不可避免的一个原因。不过，财政赤字具有一定的正面作用，即在一定限度内，可以刺激经济增长。当居民消费不足的情况下，政府通常的做法就是通过财政赤字加大政府投资，以拉动经济的增长，但是这绝不是长久之计。

二、财政赤字的弥补方法

（1）动用历年结余，就是使用以前年度财政收入大于支出形成的结余来弥补财政赤字。

（2）增加税收，包括开增新税﹑扩大税基和提高税率。

（3）增发货币，这是弥补财政赤字的一个方法，至今许多发展中国家仍采用这种方法。

（4）发行公债，通过发行公债来弥补财政赤字是世界各国通行的做法。

三、我国的财政赤字

2009年2月1日，我国财政部发布的2008年财政收支情况显示，财政收入增速为19.5%，2008年财政赤字1 110.13亿元。专家认为相比西方国家赤字率，我国依然较低。

财政政策：宏观经济刺激与调控的政策

一、财政政策的含义

财政政策是国家整个经济政策的组成部分。财政政策是指国家根据一定时期政治、经济、社会发展的任务而规定的财政工作的指导原则，通过财政支出与税收政策来调节总需求。

增加政府财政支出，可以刺激总需求，从而增加国民收入；反之，则抑制总需求，减少国民收入。

税收对国民收入是一种收缩性力量，因此，增加政府税收，可以抑制总需求从而减少国民收入；反之，则刺激总需求，增加国民收入。

二、扩张性、紧缩性和中性财政政策

根据财政政策调节国民经济总量和结构中的不同功能将财政政策划分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。

（1）扩张性财政政策又称积极的财政政策，是指通过财政分配活动来增加和刺激社会的总需求。

（2）紧缩性财政政策又称稳健的财政政策，是指通过财政分配活动来减少和抑制总需求。

（3）中性财政政策是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性。

三、财政政策的手段

（1）国家预算。主要通过预算收支规模及平衡状态的确定、收支结构的安排和调整来实现财政政策目标。

（2）税收。主要通过税种、税率来确定和保证国家财政收入，调节社会经济的分配关系，以满足国家履行政治经济职能的财力需要，促进经济稳定协调发展和社会的公平分配。

（3）财政投资。通过国家预算拨款和引导预算外资金的流向、流量，以实现巩固和壮大社会主义经济基础，调节产业结构的目的。

（4）财政补贴。它是国家根据经济发展规律的客观要求和一定时期的政策需要，通过财政转移的形式直接或间接地对农民、企业、职工和城镇居民实行财政补助，以达到经济稳定协调发展和社会安定的目的。

（5）财政信用。国家按照有偿原则，筹集和使用财政资金的一种再分配手段，包括在国内发行公债和专项债券，在国外发行政府债券，向外国政府或国际金融组织借款，以及对预算内资金实行周转有偿使用等形式。

（6）财政立法和执法。国家通过立法形式对财政政策予以法律认定，并对各种违反财政法规的行为（如违反税法的偷税抗税行为等）诉诸司法机关，按照法律条文的规定予以审理和制裁，以保证财政政策目标的实现。

（7）财政监察。这是政府实现财政政策目标的重要行政手段。即国家通过财政部门对国有企业事业单位、国家机关团体及其工作人员执行财政政策和财政纪律的情况进行检查和监督。

四、我国不同时期的财政政策

1993—1997年间，为应对经济过热和通货膨胀，我国实施了适度从紧的财政政策，并与适度从紧的货币政策相配合，促使国民经济成功地实现了“软着陆”，形成“高增长、低通胀”的良好局面。

1998年，由于受到亚洲金融危机的影响，我国国内出现了有效需求不足和通货紧缩趋势明显的问题。在这种情况下，我国政府果断决定实施积极的财政政策，不仅有效抵御了亚洲金融危机的冲击，而且推动了经济结构调整和持续快速增长。

2004年以来，我国经济开始走出通货紧缩的阴影，呈现出加速发展的态势。但也出现了部分行业和地区投资增长过快，通胀压力不断加大等问题，在这种情况下，从2005年起我国将积极的财政政策转向稳健的财政政策。

2008年金融危机以前，我国宏观调控的重要任务是促进经济平稳较快发展，防止经济增长由偏快转向过热，防止物价由结构性增长转变为明显的通货膨胀。同时，着力优化经济结构和提高经济增长质量。因此，我国的财政政策采取“有保有压”，实行稳健的财政政策，控制财政支出从而促进经济协调健康发展。

金融危机发生后，我国为了应对国际金融危机，保持经济平稳较快发展，从2008年11月起对财政政策作出重大调整，实行积极的财政政策。这是1998年亚洲经济危机后再次转向实施积极的财政政策。(www.xing528.com)

减税：刺激经济增长的特殊方法

一、税率

税率是指税额与征税对象之间的数量关系或比例关系，是指征税的尺度。税率一般包括如下几种。

1.比例税率

实行比例税率，对同一征税对象不论数额大小，都按同一比例征税。比例税率在具体运用上可分为以下几种：行业比例税率、产品比例税率、地区差别比例税率和幅度比例税率。

2.定额税率

定额税率是税率的一种特殊形式。它不是按照征税对象规定征收比例，而是按照征税对象的计量单位规定固定税额，所以又称为固定税额。定额税率有四种表现形式：地区差别税额，幅度税额，分类分级税额，地区差别、分类分极和幅度相结合的税额。

3.累进税率

累进税率是指按征税对象数额的大小，划分若干等级，每个等级由低到高规定相应的税率，征税对象数额越大税率越高，数额越小税率越低。累进税率又分为全额累进税率、全率累进税率、超额累进税率、超率累进税率。

二、减、免税

减、免税的目的是为了减轻生产者和消费者的负担，刺激生产者投资，刺激消费者消费，以促进经济的发展。

2009年1月14日，国务院通过汽车和钢铁产业调整振兴规划。决定从2009 年1月20日至12月31日，对1.6升及以下排量乘用车的购置税从10%减到5%。 2009年1~7月，国产汽车销量达到718万辆，同比增长23.38%。

1.减税

（1）减税的含义。减税又称税收减征，是按照税收法律、法规减除纳税义务人一部分应纳税款。它是对某些纳税人、征税对象进行扶持、鼓励或照顾，以减轻其税收负担的一种特殊规定。减税是税收的严肃性与灵活性结合制定的政策措施，是普遍采取的税收优惠方式。由于减税与免税在税法中经常结合使用，人们习惯上统称为减免税。减税一般分为法定减税、特定减税和临时减税。

（2）减税的具体办法。

① 税额比例减征法。税额比例减征法即对按照税收法律、法规的规定计算出来的应纳税额减征一定比例，以减少纳税人应纳税额的一种方法。

② 税率比例减征法。税率比例减征法即按照税法规定的法定税率或法定税额标准减征一定比例，计算出减征税额的一种方法。

③ 降低税率法。降低税率法即采用降低法定税率或税额标准的方法来减少纳税人的应纳税额。

④ 优惠税率法。优惠税率法是在税法规定某一税种的基本税率的基础上，对某些纳税人或征税对象再规定一个或若干个低于基本税率的税率，以此来减轻纳税人税收负担的一种减税方法。

2.免税

（1）免税的含义。免税是指按照税法规定免除全部应纳税款，是对某些纳税人或征税对象给予鼓励、扶持或照顾的特殊规定，是世界各国及各个税种普遍采用的一种税收优惠方式。

（2）免税的种类。

① 法定免税。这类免税主要是从国家（或地区）国民经济宏观发展及产业规划的大局出发，对一些需要鼓励发展的项目或关系社会稳定的行业领域，给予的税收扶持或照顾，具有长期的适用性和较强的政策性。

② 特定免税。特定免税是根据政治、经济情况发生变化和贯彻税收政策的需要，对个别、特殊的情况专案规定的免税条款。

③ 临时免税。临时免税是对个别纳税人因遭受特殊困难而无力履行纳税义务，或因特殊原因要求减除纳税义务的，对其应履行的纳税义务给予豁免的特殊规定。

财政补贴：财政安排的专项援助

一、财政补贴

2009年2月5日，财政部公布了由该部和科技部出台的《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》（以下简称《办法》）。

《办法》决定，在北京、上海、重庆、长春、大连、杭州、济南、武汉、深圳、合肥、长沙、昆明和南昌13个城市开展节能与新能源汽车示范推广试点工作，以财政政策鼓励在公交、出租、公务、环卫和邮政等公共服务领域率先推广使用节能与新能源汽车，对推广使用单位购买节能与新能源汽车给予补助。

其中，中央财政重点对购置节能与新能源汽车给予补助，地方财政重点对相关配套设施建设及维护保养给予补助。

为保证试点工作的顺利进行，各试点省（市）财政部门要抓紧制定节能与新能源汽车示范推广实施方案报财政部、科技部。同时，试点城市要跟踪节能与新能源汽车示范运行情况，定期将实际节能效果、财政补助资金安排使用情况以及试点工作中发现的问题函告财政部、科技部。

《办法》还规定，示范推广的节能与新能源汽车，必须符合混合动力乘用车和轻型商务车与同类传统车型相比节油率须达到5%以上，混合动力客车节油率须达到10%以上；生产企业对动力蓄电池等关键零部件必须提供不低于3年或15万公里（以先到者为准）的质保期限等要求。

2009年，国家为了拉动经济增长，增加消费，对汽车、彩电、摩托车等多个产品实行了财政补贴政策。财政补贴是一种转移性支出。从政府角度看，支付是无偿的；从领取补贴者角度看，意味着实际收入的增加，经济状况较之前有所改善。财政补贴总是与相对价格的变动联系在一起，它具有改变资源配置结构、供给结构、需求结构的作用。我们可以把财政补贴定义为一种影响相对价格结构，从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。

财政补贴是指用国家财政资金直接资助企业或居民的国民收入再分配形式。国家为了实现特定的政治经济目标，由财政安排专项基金向国有企业或劳动者个人提供的一种资助。

中国现行的财政补贴主要包括价格补贴、企业亏损补贴等。补贴的对象是国有企业和居民等。补贴的范围涉及工业、农业、商业、交通运输业、建筑业、外贸等国民经济各部门和生产、流通、消费各环节及居民生活等各个方面。

从补贴的主体划分，财政补贴分为中央财政补贴和地方财政补贴。

中央财政补贴列入中央财政预算。中央财政负责对中央所属国有企业由于政策原因发生的亏损予以补贴，同时对一部分主要农副产品和工业品的销售价格低于购价或成本价的部分予以补贴。

地方财政补贴列入地方财政预算。地方财政负责对地方所属的国有企业由于政策原因而发生的亏损予以补贴，也对一部分农副产品销售价格低于购价或成本价的部分予以补贴。

二、财政补贴的作用

财政补贴是在特定的条件下，为了发展社会主义经济和保障劳动者的福利而采取的一项财政措施。它具有双重作用：一方面，财政补贴是国家调节国民经济和社会生活的重要杠杆。运用财政补贴特别是价格补贴，能够保持市场销售价格的基本稳定，保证城乡居民的基本生活水平，有利于合理分配国民收入，有利于合理利用和开发资源。另一方面，补贴范围过广，项目过多也会扭曲比价关系，削弱价格作为经济杠杆的作用，妨碍正确核算成本和效益，掩盖企业的经营性亏损，不利于促使企业改善经营管理；如果补贴数额过大，超越国家财力所能，就会成为国家财政的沉重负担，影响经济建设规模，阻滞经济发展速度。

转移支付：财政资金的无偿转移

一、转移支付

转移支付又称无偿支出，它主要是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用于补充公共物品而提供的一种无偿支出，是政府财政资金的单方面无偿转移，体现的是非市场性的分配关系。

转移支付的模式主要有三种：一是自上而下的纵向转移；二是横向转移；三是纵向与横向转移的混合。规范转移支付制度的原则是：公平原则、效率原则和法治原则。

在1994年实行分税制体制改革前，我国做了大量的财政转移支付的前期工作，1994年实行分税制体制改革后才从西方引进了转移支付的概念。中央财政从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。根据国际货币基金组织《政府财政统计手册》中的支出分析框架，政府转移支付有两个层次：一是国际间的转移支付，包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向跨国组织交纳会费；二是国内的转移支付，既有政府对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等，又有政府对国有企业提供的补贴，还有政府间的财政资金的转移。我们一般意义上称的财政转移支付，是指政府间的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，也是地方政府重要的预算收入。

在西方国家，财政支出主要分为购买支出和转移支出。我国的财政转移支付制度是在1994年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的，以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。

转移支付包括政府的转移支付、企业的转移支付和政府间的转移支付。

（1）政府的转移支付。这类大都具有福利支出的性质，如社会保险福利津贴、抚恤金、养老金、失业补助、救济金以及各种补助费等，农产品价格补贴也是政府的转移支付之一。由于政府的转移支付实际上是把国家的财政收入还给个人，所以有的西方经济学家称为负税收。

（2）企业的转移支付。通常是指企业对非营利组织的赠款或捐款，以及非企业雇员的人身伤害赔偿等。转移支付在客观上缩小了收入差距，对保持总需求水平稳定，减轻总需求摆动的幅度和强度，稳定社会经济有积极的作用。通常在经济萧条来临时，总收入下降，失业人数增加，政府拨付的社会福利支出也必然增加。这样，可以增强购买力，提高有效需求水平，从而可以抑制或缓解经济萧条。当经济中出现过度需求时，政府减少转移支付量，可以抑制总需求水平的升高。

（3）政府间的转移支付。一般是上一级政府对下级政府的补助。确定转移支付的数额，通常是根据一些社会经济指标，如人口、面积等，以及一些由政府承担的社会经济活动，如教育、治安等的统一单位开支标准计算的。政府间的转移支付主要是为了平衡各地区由于地理环境不同或经济发展水平不同而产生的政府收入的差距，以保证各地区的政府能够有效地按照国家统一的标准为社会提供服务。

二、我国的转移支付类型

我国虽未出台转移支付法，但已有转移支付的实践，我国政府间的转移支付形式包括以下几类：

（1）一般转移支付。又称体制转移支付，是在现行财政体制之下所实施的转移支付。它是最基本、最主要的支付形式。

（2）专项转移支付。即为实现某种特定的政策经济目标或专项任务，由上级财政提供的专项补助。

（3）特殊转移支付。在发生不可抗力或国家进行重大政策调整时，由上级政府支付的特殊补助。

（4）税收返还。中央基于宏观调控的需要，将集中的部分税收收入返还给地方。