第三方物流业政府规制的建立

11　第三方物流业政府规制的建立和优化

我国第三方物流业正处于起步阶段，从行业内部来看，企业数量多、规模小、整体实力弱，市场竞争处于无序的状态；从行业外部来看，我国市场经济体制还不完善，市场失灵的现象比较严重，同时又面临着跨国物流供应商竞争的巨大压力。因此，为了克服市场失灵造成的过度竞争，提高物流资源的配置效率，尽快培育我国的第三方物流寡头，优化第三方物流市场结构，需要政府根据我国第三方物流的产业现状和国际第三方物流产业发展趋势，建立和优化对第三方物流业的政府规制。

11．1　政府规制的一般性研究

11．1．1　政府规制概述

规制是指依规而制，即依据一定的规则对社会经济活动进行的引导和控制。其内容涵盖很广，从规制的主体来看可以是国家机构，也可以是私人个体或机构；从规制的对象看可以是宏观经济活动，也可以是微观个体的经营活动；从规制的手段上看可以是行政的，也可以是法律或经济的。政府规制是指政府依据一定的规则、标准、要求等，运用法律、经济、行政等方法，对社会经济活动进行引导、控制、调节等，使这些活动在许可的框架内达到最好的状态。其中，政府是规制的主体即规制者，社会经济活动是规制的客体即被规制者；规则、标准、要求等则是规制的依据和理由；法律、经济、行政等方法是规制的手段和途径；活动达到最好的状态则是规制要实现的目标。政府规制实际上是在市场经济条件下，为了矫正和改善市场机制内存在的缺陷，政府对经济主体特别是企业的活动进行干预的行为。

一般来说，政府规制的内容包括八个方面：一是以保证分配公平和经济增长为目的的财政、税收和金融政策；二是提供公共产品和服务的政策；三是处理不完全竞争的反垄断法等政策；四是处理自然垄断为目的的政策——在公益事业等领域的进入、退出、价格、投资等政策；五是以处理非价值性物品和外部不经济为目的的政策；六是以处理信息不对称为目的的政策；七是各种产业政策和科技振兴政策，包括专利、实用新型、设计、商标、著作权等与知识产权相关的政策等；八是保护环境、生态、土地及自然资源的政策以及劳动保护等政策。其中，财政、税收和金融政策属于宏观经济层面的规制；公共产品通常由政府直接提供，是政府对自己的规制；反垄断法等政策为间接规制，它以形成维持竞争秩序、有效发挥市场机制职能、完善制度为目的，不直接介入经济主体的决策；针对外部性、信息不对称和非价值物品等方面的规制则属于政府直接规制。政府直接规制可以分为经济规制和社会规制两种，经济规制是指在自然垄断和信息不对称等领域，为了防止无效竞争所导致的低效率资源配置，确保资源需要者的公平利用，政府用法律政策等对特定行业的企业进入、退出、价格、服务、质量及投资、财务等方面的活动所进行的规制；社会性规制指以保障劳动者、消费者的安全、卫生、健康以及保护环境、防止灾害为目的，对产品和服务的质量及伴随它们而产生的各种活动的规制。

政府规制的方法分为两类：第一类是传统的以直接限制企业某些行为的规制方法，主要有价格限制、进入限制、质量限制、数量限制等方法；第二类是激励性规制方法，主要有竞争激励、诱导激励等方法。政府规制的效果可以通过成本—收益分析的方法得出，如果收益大于成本，则政府规制是成功的、有效的，否则便是出现了政府规制的失败。政府规制的成本主要包括信息的收集、规则的制定、规则的发布和规则的执行等费用；政府规制的收益可以理解为政府规制实施之后与实施之前的资源配置效率上的帕累托改进或社会总福利的增加，如果效率得了改进或福利增加了，则收益为正，反之则为负。

11．1．2　政府规制的理论依据

从本质上看，政府规制问题实际上是政府与社会组织、个人的关系问题，这些关系在现代社会中是不可回避的，因此，政府规制是不可缺少的。从理论上讲，政府规制主要是对市场失灵的纠正，包括对垄断和过度竞争的回应、对外部效应的内部化、对不充分信息的补偿等。政府之所以能矫正市场失灵，是由于政府具有的某些特殊的优势，如征税的权力、禁止某些经济行为的权力、惩罚非法活动的权力，以及某些情况下节约交易成本的能力等。

新古典经济学从理论上论证了完全信息、完全理性条件下，完全竞争市场是最有效率的，即如果市场是完全竞争的，经济运行就可以达到帕累托最优状态。完全竞争需要具备一些基本条件：一是市场参与者的完全理性；二是完全信息，不存在不对称现象；三是市场的完全流动性，即没有交易费用的自由竞争；四是固定偏好和技术；五是物品和服务价格反映全部成本，没有未受评价的外部性。但是，现实的市场和完全竞争市场有很大差异，比如存在垄断、信息不对称、有限理性、外部性、公共产品的提供等问题，这些问题的存在使经济运行的效率不能达到最优。实际上完全竞争的市场状态从来就没有出现过，即使在完全竞争的条件下，也可能存在社会收入分配的公平性、经济的稳定性以及非价值物品等问题。这些问题靠市场机制自身是无法解决的，要由国家通过政府规制的办法来克服，以达到提高效率和增进社会福利的目的。

一般情况下，垄断和过度竞争都是对经济运行效率的破坏。垄断一方面会限制产出提高价格，牺牲消费者利益，造成社会净损失；另一方面，又可能抑制创新活动特别是技术创新，阻碍了技术进步，因此垄断使得效率下降、社会收益减少。过度竞争对效率的影响也表现在两方面：一是过度竞争导致了大量低水平重复投资和重复建设，造成了社会资源的严重浪费，很大程度上降低了资源配置的效率；二是过度竞争导致的产品和服务质量的严重下降，损害了消费者的利益，也造成了社会净损失。因此，防止垄断、抑制过度竞争，努力形成有效竞争的市场结构，是政府的重要职责，是政府行为的重要组成部分，也是政府规制的重要依据。政府可以通过设定垄断者价格（费率）、限制竞争者进入等方法进行规制。

外部性是指经济活动的社会效用与个体效用、社会成本与个体成本之间存在着差别，这些差别难以通过市场评价表现出来。外部性有两种：一种是正的外部性，即个人收益与个人成本的差小于社会收益与社会成本的差；另一种是负的外部性，即个人收益与个人成本的差大于社会收益与社会成本的差。当存在着正的外部性时，由于个人的投入没有得到全部或者合理的回报，当事人就会减少投资，这就会导致社会总收益的减少。因此，需要通过产权制度包括产权界定、保护、实施等进行政府规制，最大限度地使个人努力与个人收益成正相关性，从而使当事人拥有足够的激励从事创造性的活动。当存在负的外部性时，如经济活动造成环境污染的情况，环境污染的治理成本并不在企业内部成本中表现出来，如果不进行政府规制，这些成本将由社会承担，导致社会总成本增加。因此，需要政府通过某种制度安排，如征收污染税、排污费等，将外部不经济转化为内部成本。

信息不对称是由信息的特点、信息收集、分析、传递成本以及机会主义行为等多种因素决定的，它是市场经济条件下必然的现象。对于消费者来说，信息不对称有四种情况：一是供应商故意发布虚假的产品和服务信息，误导市场和消费者；二是由于技术障碍或成本太高的原因，消费者难以收集到产品和服务的必要信息；三是由于知识障碍等原因，消费者难以理解产品和服务信息的内容；四是由于客观的原因，供应商确实不能提供或准确提供有关信息。信息不对称可能严重损害消费者权益，造成社会福利的损失，需要政府进行规制。对信息不对称，政府规制的方式主要有两种：一是政府直接提供这些信息，或者要求经营者提供这些信息；二是建立或实施产品质量标准或向生产厂商发放生产经营许可证等。

11．1．3　西方发达国家现代物流业政府规制的体制及政策

从规制体制上看，美国和欧洲都没有统一的物流规制部门，规制的职能分布在各相关管理部门，这些部门大多数是物流管理领域起主体作用的传统行政管理部门。通过物流各个环节的管理部门之间的协调配合，形成全国性的物流管理系统，共同管理规制物流活动。美国联邦层次的管理机构主要有各种管制委员会，其中洲际商务委员会负责铁路、公路和内河运输的合理运用与协调；联邦海运委员会负责国内沿海和远洋运输；联邦能源委员会负责洲际石油和天然气管道运输；而联邦法院则负责宪法及运输管制法律的解释、执行、判决和复查各管制委员会的决定，各有关部门，如交通部、商务部、能源部和国防部等负责运输管理的有关行政事务。立法机构是总的运输政策颁布者、各管制机构的设立和授权者，它们和州际相应机构一起，构成美国全国物流市场的管理机构体系。^[1]日本是高度重视政府在现代物流发展中作用的国家，虽然它和欧美一样也没有成立专门的物流管理机构，但其运输省的行政范围几乎统揽了物流所覆盖的主要行业。运输省控制了物流大部分业务环节的活动，还负责仓储业与配送业等相关政策的制定和市场准入等方面的管理活动。^[2]

从政策上看，西方发达国家对物流的规制政策基本上是既有物流相关政策的修改和完善，具体表现在四个方面：

（1）物流各管理环节仍适用各自法律。在美国，“规范物流的法律，就是现在规范物流各环节的法律”。如从事铁路、公路、航空以及内河运输的物流服务供应商，必须遵守《美国法典》中的TITLE49的运输法和联邦法规汇编中的TITLE49法案；从事海上运输的企业必须遵守《美国法典》中的TITLE46的运输法和联邦法规汇编中的TITLE46法案航运法等规定。此外，所有货运的承运人，必须遵守关于操作人员和运输工具安全法规。日本的情况大致相同，仅就水运而言，日本就有《海上运输法》、《船舶法》、《船舶安全法》、《船员法》等法律进行规制。^[3]日本的《物流二法》、《货物自动车运送事业法》、《货物运送经营事业法》等物流法律在日本物流业发展中，也起到了重要的规制作用。当然，这些法律随着形势的变化和发展，也不断得到补充和完善。

（2）通过制定物流发展纲要和规划，加大政府对物流发展的宏观指导和调控。日本早在1965年就在《中期五年经济计划》中提出要实现物流的现代化；1977年，日本运输省又公布了对推进企业物流管理有着深远影响的《物流成本核算统一基准》，此后的20多年里日本一直把物流改革列为经济构造中最重要的课题之一。1997年和2001年，日本内阁会议先后通过并颁布了日本物流事业的纲领性政策文件——《综合物流施策大纲》和《新综合物流施策大纲》。这两个大纲是日本政府从国家经济发展的战略高度，准确把握经济全球化中日益增长和变化的物流需求而制定的，目的是通过降低物流成本、加快物流速度，来保持和增强日本企业的国际竞争力。其中《新综合物流施策大纲》提出，最迟在2005年以前建成一个面向21世纪、与日本经济社会发展相适应的新物流系统，即构筑一个包括成本在内的具有国际水准竞争力的物流系统，构筑起一个能够不恶化环境，能够向资源循环利用型社会做出贡献的物流系统。^[4]美国在其到2025年的《国家运输科技发展战略》中，提出交通产业结构或交通科技进步的总目标是：“建立安全、高效、充足和可靠的运输系统，其范围是国际性的，形式是综合性的，特点是智能性的，性质是环境友善的。”

（3）改善政府对运输业的管制，为物流发展提供宽松环境。美国联邦政府在20世纪80年代初，对传统的运输法规进行了改革，制定了著名的美国汽车运输业管理法案，即《冰茶法案》，结束了对货物运输行业的严格控制，放松了汽车运输的管制。之后，美国国会又陆续通过了《汽车承运人规章制度改革和现代化法案》、《斯泰格斯铁路法》、《协议费率法》等运输改革政策。《冰茶法案》和随后出台的一系列政策都在较大程度上完善了政府对运输业的规制，促进了美国物流业的发展。日本政府在20世纪90年代末颁布了放松管制的新3年计划，倡导自由竞争，放松了对港口运输业的管制。欧洲各国自20世纪80年代中期以来，也实施了一些打破垄断、放松管制的政策措施，如在运输领域，英国铁路的私有化改革，意大利等国对运输价格管制的放松，荷兰、德国等对承运人资格管制的减少等，都直接推动了欧洲运输业自由市场体系的形成，促进了现代物流业的发展。

（4）制定优惠政策，加大激励性规制力度。第一，制定鼓励发展高效率运输方式的政策。美国运输部一直强调，建立智能化的国家多式联运运输体系是其面临的主要任务，多式联运是21世纪美国运输系统的四大特征之一。在其颁布的《多式联运法》中就明确指出，发展国家多式联运是增强美国经济竞争力的基本途径，是美国重要的运输发展政策。第二，制定加快物流园区建设的规划和政策。发达国家都从本国实际出发制定了相应的物流园区规划和政策。日本是最早建设物流园区的国家，日本地方政府在确定市场规划时，就注意预先保留一块空地作为未来配套建设物流园区的基地，并将基地出售给不同的物流行业协会，由协会招募资金进行建设，政府也会提供长期低息贷款予以帮助。同时，政府还对规划确定的物流园区周边的交通设施进行建设，营造物流环境。德国政府为了提高货物运输的经济性和合理性，对物流园区建设遵循了“联邦政府统筹规划——州政府扶持建设——企业自主经营”的政策模式。第三，制定发展配送中心的优惠政策。发展配送中心的优惠政策包括两个方面：一方面是直接的财政支持，如比利时政府、法国政府等，对配送中心的建设都给予了一定的财政直接支持；另一方面实行税收减免政策，如法国的一些地方政府，为鼓励配送中心的发展，对企业最初5年的营运免予征税，还提供部分雇员的补贴，比利时政府也有此类政策。

11．2　我国第三方物流业政府规制的必要性

11．2．1　我国物流业政府规制演变的轨迹

我国物流业政府规制过程大致可以分为三个阶段：第一阶段为计划经济时期（1949～1978年）、第二阶段为转轨时期（1978～1992年）、第三阶段为建立市场经济时期（1992年至今）。在计划经济时期，物流业管理体制是以适应纵向联系的计划经济为主要特征，设计的是横向分割、纵向垂直领导的管理机构，采取的是高度集中的计划管理手段，物流企业都是国有企业，政府既是规制者又是规制对象。这一时期政府对物流业实行完全直接控制，涉及物流的各个环节，包括采购、运输、仓储、包装、加工、配送等均完全通过计划手段进行严格管理和控制。

（1）铁路方面。1949年后至“一五”期间，实施的是铁道部高度集中统一的管理体制，铁道部直接经营管理国家铁路；“大跃进”时期，曾短期实行铁道部和所在地方政府双重领导的管理体制；1961年后恢复集中管理体制；1971年又将铁道部与交通部、邮电部所属邮政部分合并，形成新的管理体制，铁路由新的交通部军管会领导；1975年后，铁路的集中统一管理体制逐步得到了恢复。

（2）公路方面。新中国成立初期，国家设立了交通部，在各大行政区行政委员会也设立交通部，大城市设交通局，专区、市、县设交通科、股，公路管理实行统一领导、分级管理的体制。1952年大区交通部撤销成立大区公路管理局，直接隶属交通部；1954年大区交通局撤销，成立省公路局，管理运输和运输企业，交通部只负责制定方针政策；1970～1975年交通部和铁道部合并，1975年两部分设；国家交通部成立40多年里，交通部公路运输管理机构作了多次调整，先后设立公路总局或专业局。

（3）水运方面。新中国成立初期实行交通部统一管理，交通部航务总局及其下属地方港务局为中国统一的航务及港务管理机构；1951年后水运企业分为中央和地方所属两大类，同时交通部水运管理体制实行海运和河运分立，成立了海运、河运和航道工程3个管理总局，1958年又成立了远洋运输局，负责远洋运输管理。

（4）航空方面。从1955年起，中国民航实行“分地区管理”的制度，将全国的航线分别划归北京、重庆和乌鲁木齐三个管理处经营管理，这种体制一直维持了30多年；从1958年开始，民航基本上建立了民航局——地区管理局——省局的三级行政管理体制；1969年后，民航由国务院直属划归解放军建制，管理体制发生了重大变化。

与计划经济时期相比，转轨时期政府的物流管理职能的计划色彩逐渐弱化，政府各级管理部门开始转换观念、转变职能，在市场规范、管理监督和计划指导方面进行了改革，形成了具有计划和市场双重性的管理体制。在依靠行政命令管理的同时，政府也开始研究制定物流管理的政策、方针、法令，推广先进物流技术和经验，教育培训物流管理人才等。这一时期政府交通管理部门的职能横向分割的状况仍然没有改观，不同管理部门间的职能泾渭分明，缺少一个统一管理部门从宏观上统筹、协调和管理各种运输方式。1988年，国务院设立了铁道部、交通部、中国民用航空局、能源部，分别领导和管理全国的铁路运输、公路和水路运输、民航运输、管道运输，由建设部负责管理城市公共交通运输，公安部管理城乡道路交通。各管理机构既是国家的行政部门，又以不同方式直接经营和管理企业。铁路方面，铁道部主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。铁道部既是国务院的组成部门，又是国家铁路企业的最高管理机构，具有政府机关和企业经营管理部门的双重职能。公路和水运方面，交通部作为国务院的职能部门，代表国务院管理全国公路和水运事业，对全国各级交通主管部门在政策和业务上进行监督和指导。各级交通主管部门作为政府机构的职能部门，既受本级人民政府的领导，又接受交通部和上级交通主管部门的指导和监督。按管理职能可以将交通管理机构划分为中央、省、地、县、区五级行政管理机构，其中，交通部和省交通厅（局）属于决策层次，主要职责是从事行业管理，进行宏观决策指导；县和区（乡）两级属于执行层次，主要职责是负责具体管理工作；地（市）一级属于中间层，主要是进行行业管理，对本地区交通运输的改革和发展做出决策。民航方面，1989年，民航局对机关机构进行了改革，民航局作为国务院主管民航事务的部门，行使行政管理职能，不再直接经营航空运输业务。

建立市场经济体制时期，我国加快了经济体制改革的步伐，对物流业政府规制的改革力度逐步加大。从规制机构上看，国家对涉及物流管理的部门进行了多次调整，1998年国务院机构改革将从前多个作为物流业直接管理部门的机构进行合并或是撤销，但由于垂直管理模式和条块分割的管理体制并没有从根本上得到改变，从中央到地方，与物流业相关的管理部门仍然很多，职能交叉、相互制约。作为物流业重要组成部分的交通运输业仍实行国家高度集中的管理体制，从中央到地方，交通分为公路、水运、铁路、民航几个管理部门，其中民航系统属中央部局垂直管理。在行业管理体制方面多头管理现象比较严重，资质审定权与管理权分属不同部门的现象比较普遍。

从管理职能上看，管理部门的宏观性和基础性职能不断增强，直接经营管理的职能不断弱化。目前物流业管理部门的主要职能有：制定中长期物流业发展战略和政策，调整物流产业结构，培育物流市场体系，协调地区、部门、企业间的经济和社会发展规划与区域经济关系，推进物流企业改革，收集、处理物流经济信息，加强物流基础设施建设，进行物流业对外经济技术合作等。

近年来，中央政府以发布政策建议、意见等形式对现代物流业的发展和管理做出了一系列的部署。1992年，原内贸部印发了《关于商品物流（配送）中心发展建设的意见》等一系列关于物流配送和储运方面的文件。在第十个五年计划和2010年远景规划中，我国政府第一次将物流列入发展重点。2001年3月，国家经贸委、铁道部、交通部、信息产业部、对外贸易经济合作部和中国民用航空总局联合印发《关于加快我国现代物流发展的若干意见》，形成了中国政府关于现代物流发展的第一个政策性、指导性文件。2001年8月，交通部发布了《关于促进运输企业发展综合物流服务的若干意见》，明确提出了发展物流服务的指导思想和总体目标。2004年8月，国家九部委联合发布了《关于促进我国现代物流业发展的意见》，提出了发展现代物流要着力抓好“良好环境”、“有效措施”、“基础性工作”和“组织协调”四个方面的建设，这是继2001年原国家经贸委等六部门出台有关推动物流业发展的意见以来，我国政府关于物流发展的又一个十分重要的文件。同时，全国很多地方政府，如上海、深圳、天津、青岛、厦门、宁波等城市，以及广东、浙江、安徽、云南、山东等省，都从战略高度出发，制定了各自的物流发展规划或政策性意见，努力加快现代物流的发展。

11．2．2　我国建立和优化第三方物流业政府规制的必要性(www.xing528.com)

市场失灵是我国建立和优化第三方物流业政府规制的根本原因，具体可以从四个方面进行分析：

（1）建立和优化第三方物流业政府规制是保护幼稚产业健康发展的需要。我国第三方物流业刚刚起步，企业规模小、技术水平低、经营范围窄、竞争能力弱，无论是从整体上还是从单个企业来看，都不具备与国际第三方物流企业竞争的实力。加入WTO后，国外第三方物流企业纷纷进入中国市场，特别是跨国第三方物流公司正加快进入和瓜分中国市场的步伐，给我国新兴的第三方物流业带来了巨大的生存危机。加入WTO的保护期一天天过去，但第三方物流业的发展仍比较缓慢，如果政府不加快制定并实施全国性的第三方物流发展规划、发展政策，不给予更加积极的政策激励，我国就不能真正形成具有国际竞争力的第三方物流产业。而制定发展规划、产业政策以及激励政策正是政府规制的重要内容，这些都是目前第三方物流业发展所迫切需要的。

（2）我国第三方物流业市场是过度竞争和局部垄断并存，市场竞争处于无序状态，需要政府规制来约束。一方面，我国第三方物流组织的竞争主体多样而且混乱，除了第三方物流企业之外，部分工商企业以及大量不具备第三方物流能力的企业，都纷纷进入第三方物流市场，在第三方物流市场有效需求规模有限的情况下，过多竞争主体特别是不具备第三方物流能力的企业的进入，必然会导致过度的竞争，造成市场秩序的混乱。另一方面，由于我国条块分割的管理体制尚未打破，部门利益、地方利益的冲突依然严重，行业封锁、地方保护还普遍存在，再加上我国物流市场对外开放的脚步比较缓慢，使得我国第三方物流市场上还不同程度存在局部垄断的现象。无序竞争是低效率的，政府必须对其进行规制，比如制定企业设立标准，提高进入门槛；制定第三方物流服务标准，规范企业行为；进行市场监控，维护市场秩序等。

（3）第三方物流市场有效需求不足，需要政府规制。第三物流业的发展有赖于第三方物流市场有效需求的扩大，但我国第三方物流市场有效需求严重不足，2003年我国第三方物流市场规模约为600亿元，平均每户第三方物流企业经营规模只有不到600万元的水平。有效需求不足有三个原因：一是由于物流业起步较晚，社会对于第三方物流的认识比较肤浅，第三方物流的地位很低，影响力差；二是由于受传统经营管理思想的影响，大而全、小而全的企业结构仍普遍存在，工商企业寻求第三方物流服务的积极性不高；三是由于工商企业本身信息化程度也比较低，其内部物流功能整合和一体化也处在起步探索过程中，工商企业对全方位物流服务的市场需求还比较少，物流功能主要仍由工商企业自己承担。有效需求不足加上过度竞争，使得第三方物流企业难以正常发展，一些企业更是举步维艰，经营困难。因此，要保证有限的物流需求得到高效率的满足，提高第三方物流企业经营规模和效益，就必须进行政府规制，一方面采取政策措施，鼓励工商企业外包物流功能，扩大第三方物流市场规模；另一方面，加强对市场的管制力度，减少过度竞争。

（4）打破传统物流管理体制需要优化政府规制。我国物流管理体制从总体来看，是带有计划经济特征的垂直管理模式，横向分散、纵向集中、条块分割、互为堡垒。主要表现在三个方面：一是部门分割，缺少有效的协调机制，运输、仓储、配送、流通加工及物流信息处理等物流功能不同程度地被作为部门或行业系统的从属物而存在。目前，与物流相关的管理职能以及铁路、公路、航空、海运设施等物流资源分别由铁道、交通、民航、商业等十多个政府部门承担和管辖，形成了自上而下的纵向隶属和管理格局，各部门之间缺少有效的协调机制，物流体系的内在联系被人为地割裂。二是地区封锁和地方保护主义盛行，大大小小行政区划各自为政的地方格局，使物流被迫以零散、孤立的状态生存，阻碍了全国统一、顺畅的物流网络体系建设。三是对内物流和对外物流相互隔离，物流的整体性和系统性被破坏。我国长期实现内外贸分离的制度，对内物流和对外物流也是两个完全独立的体系。最近国家将内外贸进行统一管理，中央政府已经实现了部门合并重组，但地方上内外贸分离的局面依然存在，对内物流和对外物流的融合仍然困难重重。物流管理体制的落后不仅造成了物流资源的巨大浪费，也导致了物流需求的分散化，削弱了对物流功能的整合能力，阻碍了第三方物流组织的快速发展，必须进行政府规制的改革和优化，打破旧的管理体制，完善市场体系，扩大物流市场规模和市场运行效率。

（5）完善物流发展的制度环境需要政府规制。从产权和企业制度上看，一方面，我国第三方物流企业大部分都是原国有运输、仓储等企业发展起来的，以国有或国有控股的产权结构为主导；另一方面，我国第三方物流组织还没能形成产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，企业经营理念、运营方式、管理手段都还比较落后，企业经营水平和效率都较低，竞争能力比较弱。因此，产权和企业制度亟待完善，需要政府规制。在物流法规方面，我国的与物流有关的法规颁布都比较早，而且不是直接针对物流的，还远未建立完整的物流政策法规体系。目前沿用的主要是交通运输等基础性法规，包括综合交通运输法规、公路货运法规、水路货运法规、铁路货运法规等。如《公路货物运输合同实施细则》（1986）、《水路货物运输合同实施细则》（1986）、《铁路货物运输合同实施细则》（1986）、《航空货物运输合同实施细则》（1986）、《关于商品包装的暂行规定》（1986）、《国家物资储备局仓库设施完好标准》（1985）、《国家粮油仓储设施管理办法》（1981）等，以及一些与物流企业运作有关的工商、税务、海关、检验等部门制定的有关法规和规定。这些法规都是根据当时情况制定的，已难以适应新形势下物流发展的需要，必须建立和优化政府规制，尽快制定和完善符合现代物流发展需要的法律和法规体系。

11．3　我国第三方物流业政府规制的路径

11．3．1　建立高效和权威的政府规制机构

规制机构的建立要依据规制的边界，第三方物流业政府规制的边界是由政府职能所决定的。我国政府发展第三方物流业的职能主要包括四个方面：一是规划职能。第三方物流的发展不仅涉及运输、仓储、装卸、配送等各个作业环节的主管部门，还要涉及工业、农业、商业、消费等经济生活的各个方面，涉及面广、影响深远，因此第三方物流发展必须有规划，而且这个规划应该是综合的、全面的，只有政府才具备这种全面规划的能力。二是协调职能。第三方物流管理是个系统工程，单靠某个部门是难以完成的，必须要有综合经济管理部门牵头，组织相关行业管理部门参加，形成一个高层次的第三方物流政府管理组织体系，加强协调与磋商，提高管理效率。三是投资职能。物流基础设施建设投资巨大、收效慢，是企业和个人所不愿涉足的，从一定意义上说它具有公共产品的属性，因此政府可以发挥其作为公共产品提供者的作用，通过财政手段支持物流基础设施建设，统筹规划、合理布局，提高物流基础设施的承载能力，促进基础设施之间配套和协调发展。四是制定政策法规职能。对第三方物流行业的政府规制只能依据政策和法律法规，而我国现行的政策和法律法规是非常不完整不规范的，有的已经不适应新的发展要求，必须尽快建立和完善与第三方物流发展相适应的政策法规体系，这也是政府的重要责任。

政府规制机构的设置有两种模式：一种是设立专门机构，如第三方物流业管理委员会，作为政府的一个常设机构来行使对物流业的管理职权；另一种是不设专门机构，将对第三方物流业的管理职能分解到物流各环节的管理部门中。设立专门常设机构有利于提高对第三方物流业规制的效率，但不可避免要和现有管理部门在职能上发生重叠，造成内耗，加大政府内部协调成本，产生不利的影响。从国外的经验看，还没有设立常设机构成功的先例。对我国来说，比较可行的方式是充分发挥现有行业管理部门的作用，建立由国家发改委、商务部、公安部、铁道部、交通部、海关总署、国家税务总局、中国民用航空总局和国家工商行政管理总局等部门领导参加的第三方物流业规制领导小组，加强部门协调和沟通，组成高效的第三方物流规制组织体系。

建立高效和权威的政府规制机构当前要做好三件事：第一，要强化综合经济管理部门在第三方物流业政府规制中的作用。国家发改委在组织国家经济发展和运行中具有十分重要的地位和作用，应由国家发改委牵头，组织相关部门，尽快制定全国性的第三方物流业的发展规划和综合性政策，引导我国第三方物流业健康快速发展。第二，要强化交通运输行业管理部门在政府规制中的作用。交通运输是第三方物流业发展的重要支持行业，交通、铁路、民航、管道等部门，应根据第三方物流业发展的需要，对现行行业管理体制、管理机制等进行必要改革，清理、调整或废除与现代物流业发展不适应的政策、法规，建立新的与第三方物流业相配套的政策及法规体系。第三，要强化其他相关部门在第三方物流业政府规制中的作用。除交通运输外，信息、商业流通、工业生产等行业，对现代物流技术的应用、第三方物流市场的形成和全国物流效率的提高都具有重大影响，相关行业管理部门应按照物流业发展的目标和要求，调整相关职能和政策，积极推动现代物流技术的应用和发展，在行业体制及管理机制上形成对第三方物流业发展的强有力的支撑。

11．3．2　确立我国第三方物流业政府规制的主要内容和目标模式

我国第三方物流业政府规制的主要内容大致包括四个方面：

（1）制定第三方物流业发展产业政策。首先是确立第三方物流业发展的总体目标，制定适宜的第三方物流业发展战略，明确第三方物流业发展的总体政策导向；其次是做好有机统一的全国和地方性第三方物流规划，充分运用市场机制对社会物流资源进行有效配置；再次是制定第三方物流业发展的激励政策，在第三方物流产业发展目标的总体框架内，制定给予第三方物流业更为优惠的土地、贷款、税收及相关扶持政策，对不适应发展需要的资产退出和落后设施的技术改造，制定明确的资金、税收、社会保障等支持政策；最后是制定第三方物流业市场准入政策和标准，适当提高进入门槛。

（2）提供与第三方物流业发展相关的公共产品。与第三方物流业发展相关的公共产品主要包括铁路、公路、机场、码头等交通运输基础设施，以及物流园区、物流中心等基础设施，特别是具有战略意义的物流枢纽设施、物流基地、国际航运中心、大型仓储基地、大型综合性枢纽港口等物流基础设施。与第三方物流相关的公共产品还包括物流信息网络、全国性和区域性的公共物流信息平台等与第三方物流信息化有关的基础设施。这些产品从理论上讲，并不是严格意义上的公共产品，但是由于其投资规模巨大、见效周期长等特点，现阶段我国民间还很少有投资的，只能由政府投资建设和维护。因此，本书将其定义为公共产品。

（3）建立和第三方物流业发展要求相适应的市场监管体系。首先是完善法律法规和政策体系，依法监管；其次是制定第三方物流服务规范，完善评价体系；第三是调整第三方物流行业审批项目，在保持行业发展安全、规范的前提下，放松行业管制，取消对行业技术进步、企业规模化和网络化经营有阻碍作用的行业审批项目；第四是改革审批制度，采用行业审批加行业备案制度进行管理；第五是改变市场监管方式，采用市场准入审批和市场秩序监管并重的方法，营造第三方物流发展的良好环境。

（4）制定统一规范的第三方物流标准体系。制定和国际接轨的第三方物流标准体系是物流标准化的重要组成部分，也是政府规制的重要依据。第三方物流标准分为基础标准和工作标准两类。基础标准包括物流术语、计量标准、技术标准、数据传输标准等，以及运输标签、托盘、集装箱、物流中心、搬运设施标准等各类与物流相关的其他标准；工作标准是物流服务效率的评价指标体系，它不仅包括诸如运输距离、物品在途保养、时间要求、交接货质量等方面的标准，而且还包括与之有关的装卸搬运、风险控制、信息处理等方面的标准。从目标模式的角度看，第三方物流业政府规制应当是规制有据、规制有度、执行有力、裁决有方的政府规制。^[5]规制有据是指对第三方物流业的政府规制要以法律、法规和政策为依据，它是基于政府对市场失灵的纠正而进行的，政府规制存在着经济的或非经济的正当性。规制有度是指对第三方物流业的政府规制必须要明确政府干预的边界，政府不该规制的应予放开；该由政府进行规制的，应当强化，即放松规制与强化规制并重。执行有力包括两方面的含义，一方面是指规制机构具有较高权威性，工作效率高；另一方面，规制机构严格按照有关法律办事，严格执行规制法。裁决有方是指通过对规制者的规制，保证政府规制行为的合理性与规范性。

11．3．3　依托物流行业协会进行政府规制

行业协会是连接政府和企业的桥梁和纽带，强化行业自律、依托行业协会进行政府规制是提高第三方物流业政府规制效率的有效途径。在国际上，物流行业协会组织主要有三个层次：一是区域性物流行业联合会，二是各国的物流行业组织，三是地区性或专业性物流协会。据《欧洲物流产业政策考察报告》介绍，欧洲物流行业协会的主要职能包括五个方面：一是引导和促进。物流协会组织物流企业问卷调查，跟踪和分析整个物流产业发展状况，结合世界物流产业的发展趋势，提出分析意见，引导和促进行业的发展。二是提供咨询服务。物流协会专门提供如配送中心选址、规划、经营等方面的咨询和信息，帮助成员企业降低成本、提高效率。三是教育和培训。物流协会的主要教育培训活动包括组织和提供初、中、高级物流管理课程，应企业要求组织相关培训活动，为各大学相关专业的本科生、研究生提供奖学金等。四是行业规范。物流协会参与物流相关的各种标准的制定，编写物流词典等。五是联络和交流。一方面利用各种研讨会、专项研究活动等，促进物流产业内部的交流与合作；另一方面，建立与欧盟组织和各国政府的对话机制和交流渠道，反映行业的呼声和利益要求，积极寻求政府对物流产业发展的支持。目前世界各国成立物流协会相当普遍，如英国的物流协会、美国的物流管理协会、新加坡的物流促进组织，日本的物流系统协会，意大利物流协会等，这些协会都在行业自律和协助政府规制方面发挥了重要的作用。

近年来，我国有关部门、地区以及企业等纷纷成立与物流业相关的协会组织和机构，数量比较多，但这些协会还不能满足政府和企业的要求，大多数协会尚不具备在物流业发展中充当行业协调和自律者的角色。因此，必须积极借鉴物流业发达国家行业协会的发展经验，大力培育第三方物流业协会，通过行业管理授权和调整协会功能及运作模式等途径，充分发挥行业协会在第三方物流企业经营、市场监管等方面的组织作用和政府与企业之间的纽带、桥梁作用。

（1）要根据第三方物流发展的实际需要，选择第三方物流行业协会的组织模式。从行业协会建立的模式来说，有“垂直模式”和“水平模式”两种基本类型。垂直模式是在政府行政作用下，大型龙头企业起主导作用，中小型企业参与配合的行业协会模式。它是政府与社会合作式的管理模式，强调政府作用，组织机构庞大、组织化程度高。水平模式是以企业自发组织和自发活动为纽带的行业协会模式，企业自发组织、自愿参加，政府不作干预、不予资助。根据我国目前第三方物流业发展状况看，采用垂直模式较为合适，但应避免将行业协会变成政府的附属组织。政府可以将相关的管理职能赋予协会，由协会自主履行。协会的领导者应由行业前几位龙头企业负责人轮流担任。

（2）要扩大行业覆盖面，增强协会的代表性。第三方物流行业协会的成员单位应基本覆盖全行业，才能在全行业中有影响力和协调力。第三方物流业涵盖的领域广泛，行业协会必须面向全行业，吸纳各方面的代表，特别是要注意吸收中小型企业、非公有制企业加入协会，从结构和组织上保证协会具有必要的权威性和代表性。

（3）要着力培育第三方物流协会的职能。现阶段应培育五个方面的职能：一是行业自律职能，包括协调会员关系避免过度竞争，配合政府有关部门制定物流服务与产品的行业标准，逐步掌握企业的登记、注册、年检初审权等；二是行业服务职能，包括为会员提供培训和信息，帮助会员企业开拓市场、开展维权活动，提高会员企业市场竞争力等；三是影响政府产业政策职能，协会作为行业利益和成员企业的代表参与第三方物流产业政策的制定；四是沟通平台的职能，协会为企业与政府之间的有效互动提供制度性平台；五是国际职能，包括开拓国际市场、开展行业间国际交流等活动。

（4）完善行业协会内部治理和运行机制。要合理设置协会内部组织机构，通过培训教育提高工作人员素质；要完善内部决策程序，建立健全规章制度，坚持依法治会、民主办会、制度办会的原则，实行民主选举、民主决策、民主监督、民主管理，形成运行规范、合理、高效、诚信的组织体系；同时，要将竞争机制引入对行业协会的管理当中，建立企业自由进入和退出行业协会机制，允许企业同时参加一个或几个行业协会，保持对行业协会的竞争压力。

（5）营造第三方物流行业协会发展的宽松环境。首先要完善行业协会的法制环境，用法律形式鼓励第三方物流协会发挥作用；其次，要加快政府职能转变，不断强化第三方物流行业协会职能，及时将微观管理中属于行业协会的职能，特别是政府掌握的部分控制行业发展和直接管制企业行为的职能转移给协会组织；最后，政府要加大支持行业协会力度，通过法律形式对政府与行业协会的关系进行规范，形成政府、协会、企业既相互独立又相互制约、相互促进的互动关系。

【注释】

[1]陈清泰等．现代物流发展的国际趋势．物流论坛．www．56net．com，2003．6．28．

[2]汪鸣．现代物流发展中的政府作用及政策问题．中国民用航空［J］．2002，6：35－37．

[3]孙光圻等．国外物流管理体制及政策研究．商品储运与养护［J］．2002，1：34－38．

[4]孙前进．政府在物流业发展中的重要作用．中国物流与采购［J］．2003，20：44－46．

[5]陈富良．中国政府规制体制改革路径与目标模式．改革［J］．2001，4：19－46．