政治献金制度暴露合法性腐败

政治献金制度下的合法性腐败

美国是用金钱和资本构造起来的金元帝国，万事离不开钱。美国拥有人类有史以来最为成功的民主宪政体制，但也毫不例外地打上了金钱的烙印。笔者认为，最具美国特色的腐败现象是政治献金背后的利益交换，这让美国的法律处在尴尬境地。你要是没钱，根本就从不了政。要想当官，不论哪一级，总要竞选，竞选就要有经费，就要拉赞助。赞助拉得多，以后高升的希望就大。做到州长的，哪个背后都得有几个响当当的大财团。总统竞选就更不用说了。我在担任中国驻旧金山总领事期间，观察到美国不仅经常有、到处有腐败现象，而且不少腐败现象具有典型的美国特色。

美国多党制离不开政治献金

美国政客要当官得分两步走。首先，他们要获得有钱人、大公司和势力集团的支持。有了钱他们才能去招兵买马，打广告，然后再去取悦于选民。美国的法律允许接受政治献金，并且进行了严格的规定。美国竞选法规定，为特定的候选人提供政治捐款（俗称“硬钱”），在一次选举中对每位总统候选人和国会议员候选人捐款额的上限是1000美元，个人在一次选举中可为政党捐献的钱不得超过2万美元; 用于捐给政治行动委员会的上限为5000美元，每年个人所允许捐献的资金总额不能超过2.5万美元; 捐款超过200美元的都要有详细的记录。企业或工会曾被禁止直接出资帮助国会议员候选人和总统候选人进行竞选，但他们可以组成政治行动委员会和个体资助集团，为政党发展募集资金（俗称“软钱”），其数额不受限制。虽然“软钱”不能直接用于候选人个人，只能用于为政党及其各级组织动员选票，但其实质又有什么区别呢。2010年1月，美国最高法院裁定废除大企业提供政治献金的限额规定。政治献金从来都不是“公益善款”，背后必然有着利益交换，这是美国法律的尴尬所在。

美国形形色色利益集团的政治献金不仅为竞选者提供了资金的支持，更为利益集团本身开辟了一条条通往国会山和白宫的特殊通道，以及对美国各项政策的制定施加影响的渠道。因为，不论是哪个党派入主白宫，或在国会山中占据多数，对美国政府制定的政策都会产生重大的影响力。为了报答金主们的慷慨，这些党派和政治人物必将制定或采取一些有利于自己金主的政策。而这些利益集团中既有美国的各大财团，也有些来自世界不同的国家和地区。

巨额的政治献金不但容易诱使人“做手脚”，而且，因为接受政治献金在很多时候与受贿界限模糊，只要没有明显的利益交换和对价关系，很多人都把自己的受贿推到政治献金上，以此脱身脱罪。尽管对政治献金进行必要的规制已成为共识，但是要规范政治献金也绝非易事，相关法律总是有漏洞可钻，由此也就出现了很多政治献金丑闻。

不少人说，美国的政治选举制度客观上为官员腐败创造了条件。在20世纪前后的几十年间，美国的竞选经费主要来源于公司、银行、铁路和其他商业集团、“肥猫”（有钱的大老板）。当时许多选民对此十分不满，他们担心，政治与金钱的联姻太过于密切会造成腐败。选民的呼声在1904年得到了响应。在1904年大选中，以改革者面孔出现的西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt），承诺不接受任何公司的捐赠。他最终击败民主党候选人奥尔顿·帕克（Alton B.Paker），部分原因是由于选民认为帕克与华尔街的大公司关系太过密切。然而，选举后所揭露的事实显示，罗斯福事实上从公司高级职员和董事那里筹集到了大笔经费。摩根公司向罗斯福捐赠了1万美元，相当于今天的200万美元以上。纽约人寿公司也直接捐赠了5万美元。罗斯福大约四分之三的竞选经费来自于铁路和石油公司。针对一系列对丑闻的指控，罗斯福很快作出了反应，他建议进行竞选经费改革。在罗斯福的推动下，1907年国会通过《蒂尔曼法》，禁止银行和公司在联邦选举中进行政治捐款。

然而，选举离不开金钱，没有钱，就不能在电视和广播上播出竞选广告，不能组织各项与竞选有关的活动。没有竞选广告和其他与竞选有关的活动，就难以让每个选民知晓候选人的政治理念，从而保障选民应有的知情权及选择权。“金钱是政治的母乳”确实是美国选举政治的写照。但是，政治与金钱的联姻容易造就腐败。虽然美国采取了不少措施防止这政治的“母乳”成为“毒汁”，避免民主选举被腐蚀成权贵们的金钱游戏。但是，不可否认，政治献金制度确实催生了不少腐败现象。在美国政治发展进程中，一些曾被看作是腐败的行为逐渐演化成政治过程中的正常部分，比如利益集团可以向竞选者提供巨额竞选资金，甚至进行权钱交易。

政治献金制度的一个牺牲品

谁募集的大选资金多，谁获胜的机会就大。外交使团观察、分析、预测谁获胜，谁失败，一个重要的依据就是看谁募集的大选资金多些，谁的少些。我在旧金山工作期间，旧金山领区的加利福尼亚州、阿拉斯加州、内华达州、华盛顿州、俄亥俄州都进行了州长、议员、州务卿等选举，观察大选是总领事馆的分内之事，我因职责所在得以全过程、多角度地了解美国的大选。加州州长布朗，尽管早已年过70岁，但大选资金远远超过竞争对手，结果是毫无悬念地赢得了大选，得以连选连任。奥克兰市华裔市长关丽珍输掉了大选，是因为对手募集的大选资金遥遥领先。

加州首位华裔参议员余胤良却没有这么幸运，他竞选州务卿不但未能成功，连参议员位子都丢了，而且还被指涉嫌腐败而被捕入狱，成了美国政治献金制度的一个牺牲品。余胤良是加州首位华裔众议员，后来又成为首位华裔参议员。2014年，余胤良宣布竞选加州州务卿。州务卿在州政府中的地位仅次于州长、副州长，实权则大于副州长，是负责州政府日常事务的政要。这是加州历史上，第一次有华人竞选州务卿。在白人至上的美国社会，作为黄种人的华人，仍然难以享受到与白人同等的尊严，身为华人的余胤良，即使早已是美国公民，要想赢得州务卿的大选，其难度非常之大。为了赢得竞选，余胤良必须募集足够的大选资金，在募集资金的过程中，余胤良可说是千方百计，其中包括不得不权力寻租，对提供竞选资金的金主承诺以将来的利益输送作为回报。他在募集大选资金的过程中被人抓住了辫子，美国联邦调查局派探员对他“钓鱼”，大选还没有开始，余胤良就被美国联邦调查局抓进了监狱。他虽然经取保候审，得以免除缧绁之苦，却不仅失去了竞选州务卿的资格，连州参议员的位子也保不住，不得不宣布辞职。美国旧金山前黑人市长布朗公开表示：是政治献金害了余胤良，没有钱选不上，募集到足够的钱难免不腐败。

政治献金制度使腐败公开化

我在旧金山工作期间，奥巴马总统两次来旧金山募集大选资金。美国的政治人物募集选举资金的一个通常做法是举行各种集资晚宴，每个桌上请来各路政坛人士，再留一些空位给各大公司。每个空位都有明码标价，想要参加的公司就要掏钱。集来的钱，用于竞选，搞大型活动，等等，提高政界人士声望。所以一个愿打一个愿挨，完全用不着背后塞钱送礼。

2004年11月的美国总统选举，布什阵容共花费3.06亿美元，一举击败了民主党候选人克里而卫冕成功，使得此次选举成为历史上最昂贵的一次总统大选。布什阵容共筹集竞选资金3.6亿美元，远远超过2000年的1.9亿美元。而克里阵容也不示弱，共筹集竞选资金3.17亿美元，用掉2.41亿美元。(www.xing528.com)

政治献金的来源不外乎财团、政治团体、个人以及政府竞选资金。商界捐献给布什资金最多的是金融、保险和地产界等大财团。捐献最多的州是布什的老家德克萨斯，加州和佛州紧跟其后。

奥巴马2008年竞选总统时，花费的金钱又远远超过布什。据《纽约时报》报道，美国民主党向联邦选举委员会新提交的报告显示，奥巴马总计筹得的竞选经费高达近7.5亿美元，创下美国总统选举历史上个人筹款纪录。整个选举之路中，有超过395万人为其捐款助威。奥巴马是20世纪70年代美国选举制度改革以来首名依法放弃公共资金而选用个人捐款的总统候选人。直至大选结束，奥巴马选举经费中还有近3000万美元的“盈余”。

参议员和众议员的竞选也毫不逊色，从几百万到上千万不等。如众议院共和党籍议长丹尼斯·哈斯特在2003－2004年中共收到政治捐款480万美元，花费近500万美元，其中约60%来源于个人捐款。参议员开价更高，如参议员伊丽莎白·多勒在1999－2004年间共筹得约1500多万美元资金，在竞选中基本上花光。

不提各位州长、市长和地方议员的选举，光2000年的总统和参众两院的选举就花掉了近30亿美元，而1996年的这个数是22亿美元，1992年是18亿美元。想想看，这是多么庞大的一笔资金啊。

除了个人，公司和政治宗教团体之外，美国还有三四十个职业游说公司分别为他们的客户在国会谋取利益。例如，台湾为争取美国国会对台湾独立的支持，游说资金少说也有上千万。可见，美国民主政体的实际操作与金钱有多么密不可分的联系，金钱对美国政治运作的渗透已到了无孔不入的地步。

资本家为政客输血有两条途径：一是政治捐款；二是请前政府官员院外游说。美国有一种说法，如果你两者都做，就可以呼风唤雨，要风得风，求雨得雨。如果做其中一项，那你到华盛顿办事，也会受到政客的善待。政客们通常需要花费很多的时间和精力来拉赞助。“软钱”才是美国全国上下所关心的腐败问题。从政就是要当官并且保住职位，而这些在美国都少不了钱。大公司和大资本家不用赤膊上阵。他们完全可以在法律允许的范围内很漂亮地把事情搞定，而且律师也会帮助他们把事情做的很漂亮。大公司和有钱人捐款后获得好处之一是少交税。如果公司做出错误决策，可以向政府求援。如果是欠债，想要延期偿还，政府会恩准。如果他们想得到什么豁免，政府也会考虑。

拿了钱的政客就会巧妙地运作，让政府制定在宏观上倾斜某些行业的政策或法律。有的时候回报也并不一定要有实际内容，只要国家领导人给他们一些荣誉就可以。在美国主要是国家领导人给面子。克林顿在好莱坞有许多好朋友，每次去化缘都能带回来很多很多的钱。投之以桃，报之以李。比如，好莱坞朋友们到华盛顿都要去白宫看望他们的好兄弟克林顿。克林顿会很热情地招待他们，还要请他们在白宫的客房林肯卧室留宿。有一种说法，白宫简直成了好莱坞明星的专用旅馆。

政客对政治献金不能白拿，必须投桃报李。投桃报李不排除在个案上照顾朋友，但一切都做的很隐蔽，不露痕迹。杜勒斯没当上国务卿之前是纽约一家大律师事务所的合伙人。该所的一家客户原本是美国政府反托拉斯诉讼的对象，杜勒斯当上国务卿之后此案便不了了之，其中奥妙很难说清楚。不少从政的人，从政坛退下之后，都自己“下海”或是做顾问，根据在任时的级别，收入各有不同，但都极为可观。这些人靠的，全是当初政坛上的老关系。

多党制并没有解决腐败问题

有人认为，多党制才能从根本上解决反腐倡廉的问题，然而，美国多党（含两党）制建立后，腐败现象一直如影随形，并没有因为政党政治这一“重要的政治发明”和“现代政治制度的杰作”而销声匿迹，政党腐败丑闻在不少多党制国家一直是此起彼伏，甚至有过臭不可闻的时期。18世纪的英国，各级议会议席甚至标价竞卖，候选人贿买选民、操纵选举的事例比比皆是。而此时，正是辉格党和托利党在政坛上异常活跃时期。19世纪中后期的美国，格兰特将军任总统时，任人唯亲、反贪不力，使得本应当成为联邦政府道德楷模和典范的总统内阁贪污腐败成风，连副总统都被爆出受贿丑闻，制造了美国历史上声名狼藉的“腐败内阁”。可别忘了，这个时期美国的民主党和共和党都陷在腐败泥潭里不能自拔，真是“乌鸦别说猪黑”。20世纪尤其是第二次世界大战后，一些国家开始在制度、道德等层面建立约束政党特别是执政党运用公权的权力制衡和监督机制，但仍然没有解决多党制条件下的腐败问题，腐败这一顽症至今仍在绝大多数西方国家不同程度存在。在20世纪八九十年代间，数十个发展中国家主动或被动地实行了多党制后，腐败现象不仅没有得到解决，有些国家甚至较之前更加严重。“透明国际”公布的数据表明，2012年世界上最腐败的10个国家与地区中，9个是实行多党制的国家。这更以事实击穿了关于实行多党制能够解决腐败问题的臆断。

腐败是国际性的现象，是国际社会共同面对的一个顽症。实行多党制（或两党制）的美国，其腐败程度，不亚于世界上任何一个最腐败的国家。在美国，从联邦、州到地方各级权力机关，都存在腐败现象。上至国会议员、下至普通公职人员，都可能与腐败扯上关系。2014年美国司法部公布的数据显示，过去20年内，共有2万多人因腐败被判有罪，其中后10年比前10年案件增加了3.2%。另据盖洛普公司最新民调显示，半数以上美国受访者认为，腐败是联邦政府首要应该解决的问题，降低联邦赤字、就业、医保等热门议题则位列其后。有腐败就有老虎，反腐败就必然要打老虎，美国也不例外。位于美国中北部的伊利诺伊州就因“盛产”腐败州长而著称。据统计，过去40多年来，该州9任州长中有5人曾因涉嫌腐败案件被起诉，其中4位州长最终锒铛入狱。美国历史上的不少“大老虎”，并非一开始就是十恶不赦的大贪官，其中也有王牌飞行员、越战英雄、警界英豪、黑人政治领袖，不少人还为美国做出过杰出贡献。但当位高权重以后，他们却恃宠生骄、胡作非为，最终锒铛入狱。

谈到有美国特色的腐败现象的时候，有一个词经常出现，这就是“期权腐败”。有美国朋友私下告诉我，在美国，许诺给官员将来的好处，比如金钱、实物、职位或者商业机会，都是属于行贿行为。美国官员任职时很干净，几十块钱的小礼物都不能拿，但是好处却早已存在那里，等到卸任后大大方方地合法拿就是了。这里有个涉及大军火商的案例。德鲁扬是美国空军的装备部长，希尔斯是美国大军火商的财务部长。在换装“空中加油机”的操作中，军火商许诺，等空军装备部长退役后，就请他来公司工作。装备部长则投桃报李给予这家军火公司以生意上的方便。2002年空军装备部长退役，2003年初进入这家军火公司某部门担任副主任。同时，该部长的女儿和准女婿也进入军火公司工作。而根据美国联邦法律，联邦雇员不得介入与自己有利益相关的事务。这位装备部长既然有意退役后进入这家军火公司工作，那么在涉及该军火公司业务的时候，就应该主动回避。他不但没有主动回避，反而帮助该公司。这事儿很蹊跷，于是，美国联邦调查局和国防部联合展开了调查。调查结果表明，军火商的确事先许诺给职位，装备部长的确提供方便。这就是典型的钱权交易。结果，在当年，这家军火公司的CEO下台，财务部部长判刑4个月，罚款25万美元和200小时的社区服务。空军装备部长判刑9个月，罚款5000美元和150 小时的社区服务。这样，这两位社会的精英被迫充当“扫地工”了。空军装备部长的高薪梦才做了几个月，就被联邦调查局打碎了。而且，大军火商也受罚：强制性罚款5000万美元；民事罚款5.65亿美元。除此之外，还冻结了它与国防部的合同。

2010年1月21日，美国联邦最高法院的9名大法官，以5∶4的微弱优势通过了一项有关政治献金的法律裁定，废除了63年来对公司、非营利团体和工会在美国选举中献金助选的金额上限，对公司和工会在初选前30天或大选前60天禁止播放竞选广告的禁令，也同时取消。这一法律裁定，为扩大金钱在大选中的作用提供了法律依据，从而很有可能使政治献金制度催生出更多的腐败现象。