美国财产公示和世界的真相

美国高官的财产公示制度

实行官员财产公开申报制度，是国际社会普遍采取的、监督政府官员是否廉洁从政的有效做法，素有“阳光法案”“终端反腐”之称。官员申报并公示财产，已在世界约一半的国家陆续推行。限制官员滥用公权是每个社会的共识，采取信仰自律的自我防范，是预防官员腐败的前端措施；建立官员以及家庭财产的申报与公示，则是后端机制，它往往更有威慑力。这项制度最早起源于二百三十多年前的瑞典。1883年，英国制定了世界上第一部有关财产申报的法律。我在担任中国驻苏里南大使三年半的时间里，苏议会围绕要不要和如何制定官员财产公示法，一直争吵不休。苏里南朋友告诉我，关于制定这个法律的争论前后算起来有一二十年了。这个执政联盟执政时，反对党联盟百分之百指责执政党腐败，必然吵着要制定官员财产公示法；等到反对党联盟赢得大选胜利，摇身一变成为执政联盟，原来的执政党成了反对党以后，新的反对党联盟又以子之矛攻子之盾，吵着要制定官员财产公示法，以遏制官员腐败。苏里南的朋友告诉我，制定官员财产公示法没那么容易。2013年4月，我出任第十一任中国驻旧金山总领事，得以有机会亲身感受美国高官公示家庭财产，随时查阅高官家庭财产。相对于美国建国200多年的历史，美国实行官员财产申报并公示制度的时间，也就30多年。同其他已建立起类似规制的国家一样，这一制度为美国政府和公众监督官员收入以及来源、为防范并惩罚官员腐败谋私，明显起到了积极作用。

了解美国高官家庭财产很容易

2013年5月15日，美国《侨报》的一条关于奥巴马总统公布自己家庭财产的消息引起了我的注意。这条标题为“奥巴马总统家庭总资产最高达690万”的消息不长，不妨摘要引用如下：

【侨报编译5月15日报道】奥巴马总统和第一夫人米歇尔在去年所拥有的总资产在190万至690万美元之间，其中高达51万5000美元存在JPMorgan Chase & Co的支票账户中……他们以一种在财务和政治上稳健的投资组合进行财务投资，在该投资组合中集中了美国国债，他们的其他资产则放在银行储蓄及指数基金之中。奥巴马夫妇所拥有的中长期国库债券在100万至500万美元之间，拥有的短期国库券在1万至25万1000美元之间。中长期国库债券指的是那些在1-10年间到期的国库券，而短期国库券的到期时间为1年或不到1年……去年，奥巴马夫妇所披露的财产价值在260万美元至830万美元之间。在其披露报告中没有显示，过去1年中曾有过资产销售或购买。尽管总统在公开场合多次提到房屋屋主现在有着不断下降的房贷利率，但奥巴马夫妇没有利用这些较低的利率。奥巴马夫妇仍然保持着他们2005年在芝加哥买房时所得到的30年房贷利率5.625%。据Bankrate.com 披露，2012年时，30年固定房贷利率的平均水平为3.67%。奥巴马夫妇在他们的资产及收入中已经专门拨出了钱作为他们两个女儿未来上大学的费用。

骆家辉大使自从政以来，年年都要按照地方政府或联邦政府的规定申报财产。按照他2012年3月31日签字的OGE 278表，他在美国联邦政府行政部门的官员当中是第六富人，拥有资产23笔，总值在235到812万美元之间，债务1笔，在50到100万美元之间。他的工资在当商务部长的时候，年薪为191300美元，现在作为驻华大使，年薪为179700美元，他们夫妇的孩子每人每年可以有3万美元左右的教育费补贴。使馆网站还特别介绍说，美国高级外交官根据联邦法规的规定，最低年薪为119554美元，最高为179700美元，骆家辉拿的是最高年薪。我想他担任美国最重要的驻外大使，以前当过华盛顿州州长、联邦商务部长，拿最高年薪是理所当然的事。

奥巴马第一任总统期间，政府高官中谁的财产最多？根据财产公示是国务卿希拉里。根据美国联邦政府官员的财产公示，希拉里以3120万美元居于总统和内阁个人财产榜首，奥巴马位列第四位。

上述情况说明：美国高官及其配偶的资产都必须公示，任何高官，包括总统夫妇也不能例外。

美国高官财产公示走过了漫长历程

美国高官财产公示是美国选民早就关注的问题。美国本身开国历史不长，但相比之下，政治人物对财产公示早已习以为常。林肯竞选美国第16任总统时，在财产公示问题上就胸怀坦荡地面对广大选民。尽管人人知道林肯出身贫寒，是一个真正的无产者，他的早年，用他自己的话说，是“一部贫穷的简明编年史”，但在参加总统竞选的过程中，还是遇到了选民对他财产问题的关注。林肯以他的坦诚和磊落，直面广大选民，作了一个堪称经典的“公示”：“有人写信问我有多少财产。我有一个妻子和三个儿子，都是无价之宝。此外，还租有一间办公室，室内有办公桌一张，椅子三把，墙角还有一个大书架，架上的书值得每个人一读。我本人既穷又瘦，脸蛋很长，不会发福，我实在没有什么可以依靠的，唯一可依靠的就是你们。”场上在一片沉静之后，报以热烈的掌声。美国人民为林肯的真情与诚实而感动、自豪，林肯这一诚挚坦率的财产公示，作为政治家演讲的经典之作，一直流传到今天。“我实在没有什么可以依靠的，唯一可依靠的就是你们”，林肯没有显赫的家世，也决不会去攀附各种各样的关系网络。茫茫政坛，美国民众是他“唯一可依靠的 ”，有如此的情怀与操守，美国民众自然信任他、支持他，让他拥有了极为宝贵的信任资源，成为美国历史上最伟大的总统之一，在马克思眼中：“他是一位达到了伟大境界而仍然保持自己优良品质的罕有的人物。”

在美国，财产讲不清楚，就赢不了选举，当不了大官。美国前总统尼克松出身于小店主家庭，童年时是个不折不扣的帮父母打工的寒门子弟。他竞选副总统时，要不是在财产公示问题上显示了足够的智慧，早就遭遇了滑铁卢。艾森豪威尔1952年竞选总统时，挑了时任加利福尼亚州参议员的尼克松为副总统候选人。这年尼克松仅39岁，当时纽约一家报纸通栏曝料，说是有一批富人为尼克松设了个秘密基金，让他维持远超其收入的生活方式。这对艾森豪威尔和尼克松都不是好消息，艾森豪威尔的竞选班子都劝尼克松退出。尼克松不甘心就此葬送政治生命，决心孤注一掷。当时，上报纸写文章已经来不及，只有直接上电视。尼克松不挑政治节目，却把时间定在流行肥皂剧之后，他认为政治节目是精英看的，看肥皂剧的才是中产阶级。他告诉听众，参议员工资一年不过1万5千美元（相当于现在13万美元，现在参议员年薪为17万4千美元）。他问：“作为参议员，其政策讲话要打印并邮寄给加州选民，让他们知道本参议员为他们做了什么，这些钱该由联邦政府报销吗？听众当然大叫“不”！他说有三种解决办法：一是身为富人自掏腰包，他可惜不够阔，掏不起腰包；二是老婆当秘书，让国家多开一份工资（议员往往由律师、医生等专业人士转任，当时的习惯是其夫人也像律师太太、医生太太那样，在先生办公处当主管秘书），但尼克松夫人一直为丈夫无偿工作；三就是建立基金会，由选民自愿捐款资助。然后尼克松宣读了一份独立会计师事务所的审核报告。报告说明，他们没有发现尼克松有任何私用基金之处，确实每笔支出都用于合法政治活动。这还没完，尼克松又问：“会不会我做得太巧妙，暂时瞒过了审核者？”他说：“我现在要做一件史无前例的事情——向全国公开我的财政状况！”尼克松说他没有股票和债券（所以和富人的企业没有利益联系）；他买的人身保险只有几千元；他的房子值若干（与中产阶级的房产相当），其中一半是未还贷款；为买房还借了父母的钱；他的车子也是大众品牌；他的夫人只有布大衣，根本没有流言里传说的用捐款购买的貂皮大衣。尼克松接着幽默地说：“不过，我确实做过私人捐赠的事。”有人在广播里听尼克松夫人说孩子想要一条狗，就真的从德克萨斯州给他们寄了一条毛色黑白相间的小狗。他六岁的小女儿为狗取名“切克斯”（Checkers，在黑白相间的国际象棋盘上玩的一种游戏；英语称象棋盘一小格为 checker）。“二战”后，中产阶级也养得起狗了，养狗不再是上层人家专利。尼克松说：“我家孩子，像所有孩子一样，都喜欢狗。”他接着宣布：“不管他们（媒体）怎么讲，这条狗我要定了！”尼克松这次大坦白，后来被美国当代史著作称作“切克斯演讲”。共有6000万人看了这次半小时的电视演讲或听了电台同步广播，而美国当年人口才1亿6千万。演讲结束后，电话、电报当晚就潮水般涌入共和党竞选总部。来电说：尼克松就是one of us（像我们一样的普通人），我们支持他当副总统。

在这之后，竞选公职的人自愿公布家庭财产，逐步成了美国政坛惯例。

美国官员财产申报的启示(www.xing528.com)

建立官员家庭财产公示制度，不可能一蹴而就，它必然经历一个基于民意的渐进过程。“二战”期间，美国政府项目与公共开支急剧增加，官员权责随之上升，监督政府成员的经济行为尤显重要。“二战”刚结束，美国参议员莫斯就提出让该国官员财产公开的法案。稍后，参议员巴内特也提出官员廉洁的行为规范，但阻力非常大，但随着白宫主管、联邦前众议员和新罕布什尔州前州长阿丹姆斯受贿案的发生，美国国会终于在1958年通过了《政府服务道德规定》，要求政府人员不得接受可能影响其职务公正的礼物与帮助，无论官员本人是否做出回报。

到20世纪60年代中期，白宫和国会正式做出规定：官员的经济利益不得与其担任的政府公职发生冲突，国会开始了对议员财产来源的全面监督。“水门事件”之后，美国国会于1978年通过《政府道德法案》，规定联邦三权部门行政15级以上官员必须申报财产与收入，政府并设立对总统负责的美国廉政署来实施监督。1989年，美国国会又将其修订为《道德改革法案》，其中规定议员卸任后在一定年限内不得出任与在职期间工作有利益冲突的社会职位。美国历任总统为赢取民心也要尽量展示自己反腐倡廉的执政风格。因此，他们大打廉政牌，推动公共道德立法，建立官员财产申报制度无疑是一剂妙方。从罗斯福起，杜鲁门、艾森豪威尔、肯尼迪、约翰逊，到20世纪八九十年代的里根、布什，无不积极突破重重阻力，推行财产申报制度。尽管由于个人魄力和能力的不同，努力的效果也不尽相同。但总统们都有改革的政治决心，为财产申报制度的法治化打下了政治基础。当然，任何制度的变迁都很难使所有的人都得到正的纯收益，并且往往它还可能会使某些人的利益遭受损失（至少在短期内如此），官员财产申报制度显然也不例外。由于它涉及的是立法、行政、司法三个系统全体高级官员的利益，而这些人正是政策的决策者，因而很难得到采纳和实行。即使总统或是部分议员试图对当时的制度进行变革，也会因遭到其他人的竭力压制而难以推动。这个既得利益者和改革推动者的博弈过程贯穿于美国财产申报制度构建与发展的始终。

第二，官员家庭财产公示不能有例外。政府伦理法最重要的内容现在被列为美国法典第五篇的一部分，其中的核心是它的第一篇“联邦政府官员财务申报公示规定”。其中规定，有义务申报财产的官员包括了立法部门、行政部门和司法部门。

行政部门需要公开财产申报的有：总统、副总统、政府行政部门行政15级及以上的官员，不在行政级别序列、但是基本工资等于或高于行政15级最低工资120%的官员（2011年GS—15级最低基本工资为99628美元，120%即是119554美元），前面所述没有包括、但是并非公开招聘的、与制定政策有关职位的官员，前面所述没有包括、但是由总统任命的委员会成员，军职人员工资等于或高于0～7级者，政府各部门根据美国法典第五篇第3105节任命的法律顾问，邮政总局局长、副局长及邮政系统基本工资等于或高于行政15级最低工资120%的官员，其他经政府伦理办公室主任认定的高级官员，政府伦理办公室主任以及政府各部门伦理办公室的主管官员。

立法部门需要公开财产申报的有：所有国会议员，国会雇员其基本工资等于或高于行政15级最低工资120%者，如果某位议员的下属没有任何人的基本工资等于或高于行政15级最低工资120%，则至少有一位主要助理人员需要申报公示其财产。

司法部门需要公开财产申报的有：最高法院首席大法官，最高法院大法官，上诉法院法官，地区法院包括海外领地、贸易、税务、军事上诉等法院及其他国会立法设立的法院法官，以上法院的雇员其基本工资等于或高于行政15级最低工资120%者。

政府官员们需要公开的财产主要有以下这些：

从联邦政府之外的任何来源得到的超过200美元的红利、租金、利息、资本收益以及它们的来源、种类和数量或价值；从非亲属收受的累积价值超过250美元的所有礼品，包括来源和礼品说明，价值超过1000美元的贸易或业务投资所得；任一时间对任何债权人负债超过10000美元的债务，本人主要住所除外，超过1000美元的房地产购置、出售或交换；超过1000美元的股票、债券、期权或其他证券的买卖或交换。

第三，官员财产公示制度不仅包括哪些官员必须公示家庭财产，而且还应包括何时、何地和怎样公示家庭财产，即必须制定具有操作性的实施细则。美国1978年制定了《政府行为道德法》（1989年修订为《道德改革法》），从此，美国正式确立了官员财产申报制度。按照这项法律制度的要求，美国所有公职人员，只要年薪大约在5万美元以上，包括行政人员、国会议员、法官等，都必须申报个人财产。申报的期限不仅包括任职前、任职中，甚至也包括离职后。比如，一个官员在开始任职的30天之内，必须申报本人、配偶及其所抚养子女的财产状况;在职官员和雇员，每年5月15日之前，需要申报上一个年度个人、配偶和抚养子女的财产状况；离职官员和雇员，则需在离职30天之内递交离职财产报告。同时，法律详细规定官员财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续、审查，以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法。美国规定：总统、副总统、独立检察官以及独立检察官任命的工作人员直接向联邦伦理办公室主任申报。其他直接向联邦伦理办公室主任申报的有：邮政总局局长、副局长及邮政系统其他申报适用官员。其他负责接受与发布官员财务申报的机构及其管辖对象是：司法会议——负责最高法院首席大法官和大法官，上诉法院和地区法院包括海外领地等法院以及其他国会立法设立的法院法官，以及上述法院雇员的申报；各军兵种部长——负责军职人员的申报;联邦选举委员会——负责总统或副总统候选人的申报；众议院书记——负责众议员、众议员候选人及众议院管辖机构（如国会图书馆）雇员的申报;参议院秘书——负责参议员、参议员候选人及参议院管辖机构（如政府问责办公室）雇员的申报。在美国，官员对个人财产申报应申而不申或者造假的话，后果非常严重。如果各部门的伦理办公室或接受申报的机构有充足的理由认为某位官员伪造申报信息，或者明知规定但是故意不按时间申报，须将案情通报联邦司法部长。司法部长将通过地区法院对该名官员提起民事诉讼。伪造申报信息者最高罚金5万美元，或一年有期徒刑，或二者并罚。明知规定但是故意不按时间申报的最高罚金为5万美元。一般的逾期申报也会受到处罚。

第四，申报并公示官员财产只是表象，其内涵则是为官者以及家庭必须拒绝公私利益冲突。若有违反，轻者罢官，重者坐牢。从国际社会的经验来看，落实官员财产申报制度的关键在于具备健全的法律体系，并且进行强有力的实施。如果仔细观察，人们就会发现，凡是严格实行官员财产申报制度的国家，其财产申报制度都是以宪法或法律为基础构建起来的。其申报主体完整，涉及官员财产的范围宽泛，处罚官员的不实申报也非常严厉。从1978年立法算起，美国建立官员财产申报并公示的法案已有30多年，时间不是很长。但从试图立法以及通过相关指导方针算起，已近70年，时间也不短。期间，美国行政高官与国会议员不断以身试法，不严格执行官员财产申报制度而丢官的，大有人在。1989年，美国众议院议长詹姆士·赖特被迫辞职，起因就是违反国会有关议员财产收入的法规，包括曾经超规定赚取讲课费，而他的妻子贝蒂曾经超额收取别人赠送的礼品等。由此，赖特也成为美国建国200多年来，首位因为财产申报问题而被迫辞职的众议院议长。一些高官因腐败被迫辞职，与此同时，防止腐败发生的改革逐步获得举国认同并一步步到位。

第五，实行官员家庭财产公示制度必须充分发挥公民和舆论的监督作用。在美国，老百姓、媒体或其他民间团体都有权到相应的机构去查找自己关注的官员或候选人的财务情况，发现问题都可以提出质疑，或者在竞选过程中挑战该候选人的资格。官员家庭财产公示制度实行后，美国官场已干净不少，尽管离根除腐败还有相当距离。民众和官员对这套制度也已经习以为常。谁想当官，就要把自己和家庭成员的收入申报清楚。当官到了一定级别，其申报材料还要向全国、全世界公开，除非官员的工作性质需要保密。

目前来看，民众盯着官员的势头还在加强。不仅官员要申报，给官员送礼的某些行为也需送礼者上报。通过管控可能引起腐败的各种源头，美国和一些其他国家一样，积累了不少防腐廉政的经验教训。作为杜绝和惩治公职人员腐败行为的一种常用手段，官员财产申报制度，主要是通过掌控官员财产的变化情况，最为实际、最为直接地洞察官员的行为。而这样的掌控，常常是以政府活动的公开、透明为前提的。在这一过程中，社会公众扮演重要角色，成为一种强大的社会监督力量。具体来说，在严格的官员财产申报制度之下，一旦发现官员个人财产与其正常收入之间存在着差距，官员就必须做出解释与说明。如果不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定是灰色收入而予以治罪。对于那些通过一定民主程序民选出来的官员，则必须在其所选举的范围之内向社会进行公示。可见，官员财产申报制度，对于官员来说，无疑是悬在其头上的一把利剑。特别是对于那些不安分守己、滥用权力的腐败官员，更是如此。