我国航运管理体制-航运公共管理与政策

2.1.2　我国航运管理体制

2. 1. 2. 1我国航运管理体制沿革

作为我国经济体制改革的重要组成部分，交通运输管理体制改革的进程与经济体制改革的总体进程密切相关。根据30年来我国经济体制改革的阶段性特征，结合交通运输行业自身的特点，伴随我国交通云输管理体制改革，我国航运管理体制演进历程可大致划分为三个阶段：市场化改革的探索阶段、市场化改革的推进阶段和市场化改革的深化阶段。

1）市场化改革的探索阶段（1978～1991年）

1981年6月，中国共产党第十一届六中全会提出在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用。1982年9月，中国共产党十二大强调实行“计划经济为主，市场调节为辅”的原则。1984年10月，中国共产党第十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，第一次明确提出了社会主义计划商品经济的理论，标志着我国对于社会主义市场问题认识的一次重大突破。在社会主义计划商品经济理论的指引下，交通运输各行业以政企分开、扩大企业经营自主权为突破口，在市场化改革的道路上进行了有益的探索。

（1）“简政放权、放权让利”。实行了以“简政放权、放权让利”为主要特征的政企分开，政府职能逐渐向行业管理转变。实现政企分开是交通管理体制改革的重要内容。本阶段政企分开主要以“简政放权、放权让利”为主要特征，政府职能由直接管理和微观管理逐渐向行业管理转变。

①在水运企业管理上，按照政企分开、所有权和经营权分离的原则，扩大企业经营自主权。

②着手对港口管理体制进行改革。1983年，对长江航运管理体制进行了改革，实行了港航分管，政企分开。

（2）管理权限的调整。通过运输企业和港口等管理权限的下放，扩大了地方政府的管理权限。在理顺中央和地方政府的关系方面，本阶段主要通过运输企业和港口等管理权限的下放，扩大了地方政府的管理权限，使地方政府的积极性得到极大提高。

在港口方面，1984～1987年，国家对主要港口管理体制进行重大改革，除秦皇岛港仍由交通部管理外，沿海和长江干线其余37个交通部所属港口均下放地方，实行“中央和地方政府双重领导，以地方政府管理为主”的管理体制。

（3）企业经营自主权的增加。扩大企业经营自主权，以承包经营责任制为主要方式，不断增强企业活力。政企分开后，交通运输企业逐渐成为独立经营的市场主体。本阶段主要通过推行各种形式的承包经营责任制，扩大运输企业的经营自主权，增强企业活力，使其逐渐适应商品经济的要求。

2）市场化改革的推进阶段（1992～2001年）

1992年10月，中国共产党十四大提出了建立社会主义市场经济体制，这是我国经济改革进入新阶段的标志。1993年11月，中国共产党第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是我国社会主义市场经济体制的第一个总体设计，也是经济体制改革进程中一座重要的里程碑。在建立社会主义市场经济体制理论的指引下，交通运输各行业继续推进政企分开，进一步理顺中央和地方政府的关系，转换交通运输企业经营机制，从而将交通运输市场化改革推进到一个新的阶段。

（1） “政企分开、政事分开”。不断推进交通领域的政企分开、政事分开，政府职能得到进一步转变。在前一阶段简政放权的基础上，本阶段交通运输各行业继续深入推进政企分开、政事分开，交通主管部门的行业管理职能得到进一步加强和完善。

1998年，交通部与直属企业全面脱钩，彻底实现了政企分开。各省也陆续开展政企分离的改革，大部分省交通厅将原来直接管理的企业剥离或者转移出去。2000年8月，交通部决定将部分职责转移（委托）给行业组织承担。这标志着交通行业主管部门的行业管理职能得到进一步明确和完善。

（2）理顺管理权限关系。通过明确中央和地方政府的管理权限，进一步理顺中央和地方政府的关系在前一阶段扩大地方政府管理权限的基础上，通过采取港口下放、明确海事管理权限等改革措施进一步理顺了中央和地方政府的关系，使多头管理、政令不一等矛盾和问题得到有效解决，并进一步提高了地方政府的积极性。

①在港口方面，2001年，国家经贸委、财政部、中央企业工委联合发布《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，将秦皇岛港以及中央与地方政府双重领导的港口全部下放地方管理，实施港口所在城市的属地化管理。港口下放后，实行政企分开，省级或港口所在城市人民政府港口主管部门按照“一港一政”的原则对港口实行统一的行政管理，港口企业不再承担行政管理职能，并按照建立现代企业制度的要求，成为自主经营、自负盈亏的法人实体。到2003年上半年，所有下放港口都已完成港口管理体制改革方案，成立港口行政管理机构，并实施政企分开。

②航道管理体制方面，1992年全国航道管理和养护工作会议上，交通部提出了解放思想、转变观念、深化航道管理体制改革的要求，一些省市也积极探索推进航道管理事企分开和在养护工作中引进市场机制的路子。

③海事管理体制方面，1998年，国务院决定将交通部船舶检验局与安全监督局合并，组建交通部海事局；1999年国务院办公厅下发了《关于转发交通部水上安全监督管理体制改革实施方案的通知》，在界定中央管理和地方管理水域，确定职责分工，理顺管理的基础上，对水监管理机构进行了整合，建立“一水一监、一港一监”的全国水上安全监督管理体制。

（3）建立现代企业制度。按照建立现代企业制度的要求，推动交通运输企业转制建制。中国共产党第十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“要进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。”按照这一精神，本阶段交通运输企业按照现代企业制度的要求，通过股份制改造等方式组建了一批大型企业集团，企业的经营机制逐步与国际接轨。

在交通企业方面，1994年，上海海运（集团）公司所属的上海海兴轮船公司进行股份制改造，在香港发售H股票并在全球配售，成为中国到境外上市的首家交通企业；1995年起交通系统建立现代企业制度试点工作全面开展，共有48家企业列入交通部、省、自治区、直辖市、计划单列市政府建立现代企业制度试点企业行列。

3）市场化改革的深化阶段（2002年至今）

2002年，中国共产党十六大提出全面建设小康社会的战略部署。2003年10月，中国共产党第十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。

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航海保障工作。管理沿海航标无线电导航和水上安全通信；管理海区港口航道测绘并组织编印相关航海图书资料；归口管理交通行业测绘工作；组织、协调和指导水上搜寻救助，负责中国海上搜救中心的日常工作。

组织实施国际海事条约；履行“船旗国”及“港口国”监督管理义务，依法维护国家主权；负责有关海事业务国际组织事务和有关国际合作、交流事宜。

组织编制全国海事系统中长期发展规划和有关计划；管理所属单位基本建设、财务、教育、科技、人事、劳动工资、精神文明建设工作；负责船舶港务费、船舶吨税有关管理工作；负责全国海事系统统计和行风建设工作。

（2）水运局机构职能。水运局机构职能主要有：

（国内航运管理处）负责国内水路运输行业管理，制定行业发展政策、拟定相关法律、法规草案，指导水路运政管理队伍建设。

（3）长航局机构职能。长航局是交通运输部派出机构，其主要职能（职责）有：

贯彻国家水路交通行业发展战略、方针政策和法规，组织或参与长江干线航运有关规章草案的拟定工作，按法定程序批准后负责监督实施；拟定长江干线航运发展战略，组织编制长江干线航运中长期规划和五年计划，报交通部批准后监督实施。

负责长江干线航运行政管理；负责长江干线航运市场宏观调控和秩序监督管理；规范长江干线水运建设市场，维护平等竞争秩序；负责长江干线港航设施建设和使用岸线布局的行业管理；组织长江干线国家重点物资和紧急物资运输；协助军事物资运输；负责长江干线水运规费稽征。

负责长江干线客货运输质量、航运基础设施工程项目和水运工程质量的监督管理。负责长江干线航道、枢纽通航、通信、引航、卫生监督等管理工作。按规定管理长江干线水上安全监督和航运公安工作。协调长江水系各省（市）交通厅（局）及其航务管理机构、港口管理机构的相关业务工作；协调长江水系水资源综合开发中的有关航运工作。

指导长江干线水运行业体制改革、法制建设和结构调整；组织航运重大科技开发、推动行业技术进步；负责长江干线水运行业相关的统计和信息引导；负责政府间长江干线航运涉外工作，指导利用外资工作；开展国际间内河运输经济技术合作与交流；指导长江干线航运信息化和职工教育工作。

（4）珠航局机构职能。珠航局是交通部在珠江水系的派出机构，对珠江内河行使行政主管部门职责。主要职责为规划、协调、监督、服务。

主要工作职能有：开展珠江水系航运发展战略研究，组织编制、修订水系航运发展规划、水系主要港口总体布局规划；开展水资源综合利用协调工作；负责珠江水系航运行政管理，履行珠江干线内河省际运输企业审批职责；负责珠江水系水路运输市场的管理、省际间运输协调，进行行业管理；协助交通部做好下达珠江水系工程建设项目的实施、协调、监督及管理检查工作；负责珠江水系科技信息交流工作，协助交通部制订水运技术标准、技术政策、科技发展计划等。

2）省级水运管理机构

省（自治区、直辖市）级交通主管部门分管辖区内的水路运输行政管理，主要有两种模式。

方式一：省交通（运输）厅全面负责省内的航运管理。如广东省交通厅设水运管理处，负责水路运输的行业管理。

方式二：省级人民政府交通主管部门直属的行政事业单位具体实施水运管理。这些直属机构名称各异，具体设置也不相同。总的来说，直属机构管理水运一般采取两种方式。

水路运输管理与道路运输管理合一，统一设置于“运输管理局”中，如北京市交通委员会下设的运输管理局，内蒙古自治区交通厅下设的交通运输管理局，江苏省交通厅下设的运输管理局，福建省交通厅下设的运输管理局等。

水路运输与道路运输分别设立管理机构。这种方式比较常见。水运管理方面的机构通常称为“航运管理局”、“港航管理局”、“水路运输管理局”、“航务管理局”等。这些管理机构通常“一门多牌”，兼挂地方海事局、船舶检验处（局）、交通规费征收稽查局等机构的铭牌，部分水运不发达地区还兼挂公路运输管理局的铭牌。在水运和陆运中分别设立管理机构的管理方式。

还有两种比较特殊的机构设置：一种是天津市和上海市设置的“交通运输和港口管理局”，突出港口建设和管理的重要性，以实践“以港兴市”的战略目标；另一种是山西省、吉林省、西藏自治区、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区设置的地方海事局，对辖区内的水运实行统一管理，包括规划、运输、建设、水上安全等。

3）市、县级水运管理机构

市、县级的水运管理通常与省级的机构设置相对应，即省级交通主管部门设立相关事业单位进行水运管理的，市、县级也由其交通主管部门下设的运政、航道、地方海事和地方船检“四牌一门”或者“三牌一门”的独立事业单位来进行水运管理。也有与省级机构设置不对应的情况，比如广东省交通厅直接负责省内的水运管理，广州市则成立航务局，对其辖区内的水运行业进行管理。